发展优势产业 助力脱贫攻坚

目前我国脱贫攻坚任务已经进入后半程，虽然地方取得了明显的成效，但是任务依然十分艰巨而繁重，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，亟需采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。为了解精准扶贫、乡村振兴等方面的做法、成效及经验，国家发改委体改所社会调查课题组于2018年4月对甘肃省开展实地调研。课题组前往定西市陇西县、陇南市康县，与县级各部门相关负责同志、企业代表等进行座谈，并前往若干乡村、企业进行实地调研。

一、两县脱贫攻坚总体情况

陇西县位于甘肃省东南部，定西市中部，总面积2408平方公里，总人口51.92万人，其中农业人口43.3万人，耕地面积165.95万亩，农业人口人均占有耕地3.83亩。全县降雨量415毫米，属黄土高原地区。2016年底全县有建档立卡贫困村108个，深度贫困乡镇5个，深度贫困村57个（建档立卡贫困村31个、非建档立卡贫困村26个），贫困人口1.85万户6.83万人，贫困发生率为15.77%，是全省43个国家扶贫开发重点县和国家六盘山连片特困地区扶贫开发重点县之一。2017年以来，陇西县政府围绕打造“中国药都”、陇中现代物流中心、世界李氏文化中心和甘肃省东南部区域性中心城市的目标定位，坚持聚力精准脱贫、夯实城乡基础、提升特色产业、壮大县域工业、发展现代物流、开发文化旅游等。截至2017年，全县核定上报符合退出条件的贫困人口3609户15400人，贫困人口减少到15156户53871人，贫困率降到12.43%、下降3.34个百分点。預计2019年底完成整县脱贫摘帽。

康县地处陕甘川三省交界地带，总面积2958平方公里，总人口20.1万人，是长江上游水源地保护区，生物多样性主体功能区，是甘肃58个国列贫困县之一。县内“八山一水一分田”， 80%以上的人口分散居住在河谷、山梁和高半山、峡谷河道及林缘地区，森林覆盖率达到70%，主产核桃、花椒、蚕桑、杜仲、黑木耳等特色农产品。康县针对本地山大沟深耕地少的劣势以及绿水青山特产多的实际情况，坚持绿色生态可持续发展的战略，把精准扶贫精准脱贫深度融入农村人居环境的改善、美丽乡村建设、生态环境保护、乡村文化旅游发展和农村精神文明建设等领域，整体推动精准脱贫和县域经济脱贫，2017年全县贫困发生率由2011年底的54%下降到11.6%，农村居民人均可支配收入5927元。该县从2012年到2017年加大美丽乡村建设力度，先后获国家级生态建设示范区、全国休闲农业和乡村旅游示范县等荣誉。

目前，脱贫攻坚任务完成时间迫近，任务仍然相当繁重，两县多措并举，确保实现在限期内脱贫摘帽。在脱贫攻坚进入下半场的关键时期，“精准扶贫”将与“乡村振兴战略”相辅相成、互相促进，通过精准扶贫工作，深度贫困的硬骨头将被彻底啃下，致富奔小康的最后一公里也将被打通;而通过乡村振兴战略的实施，农村的人居环境、基层民主、健康民风等各个方面将得到极大的提升，通过产业的发展，将逐步壮大村集体经济，通过示范效应和辐射效应，进一步带动全村和周边村民共同致富。

二、精准扶贫主要做法及成效

实现长远脱贫是脱贫攻坚的根本归宿，多措并举推进产业扶贫是脱贫的重要途径。调研发现，两县依托本地优势，发展特色产业，打造美丽乡村，有效助推了脱贫攻坚和乡村振兴。

（一）统筹解决资金难题，创新农村基础设施投入机制

不断加大财政资金投入，整合各类专项建设资金，创新探索农村基础设施投入体制机制，加强各部门协作，全面推进美丽乡村建设。如，康县涉农资金的整合试点，每年整合各类基础设施建设资金，集中打造若干乡村的基础设施建设，充分发挥资金的集中使用效率，保证县一级项目的资金整合，形成合力，更有利于项目发展。在加大财政资金投入的同时，也开拓多种融资进入农村基础设施建设领域。如，2016年陇南市争取到国家开发银行的全国首个“基础设施到县”试点项目，落实中长期资金，专项用于陇南市贫困县农村基础设施建设。

（二）依据地区优势，培育特色优势产业

结合当地实际和农民意愿，培育特色优势产业，增加农民收入。陇西县是西北最大的中药材种植、加工基地和交易中心，并且是甘肃中部和南部物资交流、集散的重要场所，拥有较为优势的中医药产业、马铃薯产业、蓄草产业、果菜产业等。该县以此统筹促进农业特色产业的发展，推进农业特色产业的提质增效，为脱贫攻坚提供支撑。另外，陇西县的易地搬迁，实现了“搬得出、稳得住、有产业、可致富”的要求，以及贫困户自身发展需求，积极培育养殖业、林果业、菌菜产业、高原夏菜和中药材种植产业。2016年和2017年，落实易地搬迁户一户补贴扶贫产业资金35000元建一个菌菜棚的政策，共建设71个香菇棚，2018年每头牛补贴6000元，为贫困户设立种养补贴，带动贫困户脱贫。同时对马铃薯、中药材、高原夏菜、林果业也采取补贴的措施，扶持相关产业良性发展。

康县把发展多元生态富民产业作为促进农民增收、农业增效、增强县域经济实力的有效途径，持续开展经济林综合管理四季行动，扶持引导贫困群众大力发展核桃、花椒、茶叶、黑木耳、香菇、天麻、中蜂等优势特色产业;积极推行“基地+农户+产业+市场”的产业扶贫模式，逐步实现“农民变股民、资金变股金、资源变资产”的产业升级转变，成立农民合作社、产业协会、扶贫互助金协会等，并在全域发展乡村旅游，探索适合每个村的不同的旅游扶贫模式，推动企业、合作社、能人大户带动贫困户脱贫致富;抓实全国电子商务进农村综合示范县项目，完善县乡社四级物流体系，推行“网店+农户”“网店+企业”扶贫模式。

（三）依托特色生态环境，探索乡村旅游

陇西县依托其黄土高原的地貌、人文特征，探索乡村文化旅游新兴产业，创建中美协写生基地，吸引画家入住农家，体验乡风乡情，并与大中专院校合作，打造学生艺术写生基地，拓宽农村经济发展渠道，增加农民收入。并开展模范户、文明户评选表彰活动，易风易俗教化群众，营造文明乡风，实施美丽乡村工程。

康县与陇西县的气候条件和地貌特征不同，康县有丰富的森林生态资源，因此康县紧紧抓住甘肃省全域旅游示范县的机遇，着力构建乡村旅游格局。注重发展旅游产业，推进休闲农业、乡村旅游、文化体验和美丽乡村联动发展，促进农产品种植加工业、餐饮业等与乡村旅游互相渗透。一是加强美丽乡村建设。依据每个村自身的特点，把每个村都作为景点打造，实现“一村一规、一村一品、一村一景、一村一韵”的乡村业态。二是充分挖掘和发挥县域独有的生态优势，利用自然资源和特色品牌农业资源，通过自然风光、农业观光、原生态体验等内容的有机结合，建设乡村旅游示范基地。

（四）丰富乡风文明，激发脱贫内生动力

坚持扶贫与扶志、扶智、扶德并重，实施精神扶贫工程，广泛开展社会主义核心价值观教育，传统文化教育、感恩教育、诚信教育等，提升群众自力更生、艰苦奋斗、积极向上的精神，消除“等靠要”思想，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，激发群众的内生动力。康县针对部分贫困户“等靠要”思想严重，进取意识不强、内生脱贫动力不足的现实问题，坚持扶贫与扶志、扶智并重，深入推进“精神脱贫”工程。不断深化农村公共文化建设，积极实施特色文化惠民工程，突出扶智、扶志、扶德，引领塑造社会新风尚，激发了贫困群众自主自强脱贫内生动力。大力开展“精神扶贫”宣传教育活动，在美丽乡村建设中把好家风、好家训展示到村居文化墙、宣传栏，把勤劳致富故事搬到广场屏幕、展示到群众身边，切实营造“贫穷落后不光荣，好吃懒做很可耻”的舆论氛围。

三、脱贫攻坚“后半程”面临的问题

随着脱贫攻坚的深入推进，一些深层次矛盾和倾向性问题逐步显现，如期实现整体脱贫仍面临诸多困难和压力。两县在脱贫攻坚、實现乡村振兴的过程中有共性问题，也有特有问题，这些问题短期看影响脱贫攻坚任务的完成，长期看，对于贫困农民可持续脱贫、县域经济的发展等问题都有影响。

（一）贫困户稳定脱贫面临挑战

由于历史、自然环境、经济、文化等方面的原因，还未脱贫的建档立卡贫困村致贫原因多，贫困程度深，并且极易返贫，越往后脱贫成本越高、难度越大，依靠常规举措摆脱贫困状况的难度较大。同时，部分脱贫户自我发展能力较弱，脱贫质量不高、稳定性不强，脱贫后扶持政策减弱极易返贫，巩固提升脱贫成效的任务艰巨。

（二）基础设施短板突出

陇西县贫困村基础设施建设普遍滞后，全县215个行政村村社道路仍有2400公里没有连通或硬化，农民行路难的问题仍然存在;农村困难群众住C级危房现象尚未消除，且部分贫困程度深的农户实施难度较大;部分居住较为零散偏远的群众，自来水入户还未实现全覆盖。同时，贫困村公共服务水平相对滞后，贫困群众就医难和贫困家庭子女就学难的问题依然存在;受资金和农民生活习惯制约，农村人居环境“脏乱差”现象短期内难以根治，需加大力度进一步改善提升。而康县本就是山大沟深的地理环境，农村的居民居住分散，特别是贫困村受水、电、路、房、网等基础条件制约，严重影响贫困群众发展产业，增加收入。

（三）空心村问题越发严重

一方面随着人员的多渠道迁转，在一定程度上加剧了农村空心村现状扩大的趋势，农村剩余劳动力老化现象严重，劳动力不断减少，新型农业人才缺乏，这是目前陇西县农村普遍存在的问题。另一方面，易地搬迁政策搬走一部分村民，导致村里的剩余人口减少，越发加重空心村的形成。另外，人员迁转，耕作方式发生转变，导致山区土地落荒严重。

（四）产业发展层次不高，县域经济发展相对滞后

县域主导产业发展缓慢，对财政和农民增收的贡献率不高。受思想观念、发展条件等综合因素影响，大部分贫困村产业结构比较单一，部分贫困户收入来源主要靠种植收入，增收渠道不宽。农业特色产业链条短，规模化、标准化、品牌化程度低，农民专业合作组织等新型经营主体还处于起步阶段，辐射带动力不强，作用发挥不充分。如陇西县的中医药和马铃薯产业由于缺乏大企业、大集团的带动，主要以出售原材料为主，加工转化率低，产品附加值低，对县域经济的支撑能力不足。投入不足，难以形成规模，导致效益不稳定，农民增收的不可控因素增加，增收难度大。另外，农业技术人才短缺，农产品销售渠道狭窄，农民收入持续稳定增长难度大。村级集体经济薄弱。如陇西县108个贫困村中仅有30个村有集体经济收入，且收入普遍较低，严重制约了贫困村的脱贫退出。

（五）生态补偿政策标准低，不能解决贫困问题

康县是长江上游生态保护区，大部分资源被纳入生态保护，康县最大的资源是森林绿色资源，全县450万亩森林，国有90万亩，集体林350万亩，林地是最大的自然资源，但是对于村民而言资源转化的收益较低，95%的森林资源被纳入生态林保护范围，贫困人口和大多数贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护的地区，发挥着“生态保障”“资源储备”和“风景建设”的功能。“富饶的贫困”是康县普遍面临的尴尬境地。目前，生态补偿标准低，全县只有约20万亩经济林，其他均为生态林，一亩林生态补偿15元，扣除公共管护费用等，到农民手中一亩仅为8元。

（六）一些贫困群众内生动力不足

在脱贫攻坚过程中，个别乡村虽然瞄准了贫困户，但还是老方式、老办法，简单的给钱给物，在调动贫困群众积极性、创造性、激发内生动力上做得不够。由于长期以来受传统农耕思想的禁锢，大多数贫困群众思想观念陈旧落后，小农意识比较浓厚，“等靠要”思想严重，加之受社会不良风气影响，滋长了懒惰情绪，自我发展动力不足;有的贫困户相互攀比，争当贫困户，依赖政策不愿脱贫;有的不在脱贫致富上找门路、动脑筋，而是在婚丧嫁娶方面讲排场、搞攀比，家庭不堪重负，加重贫困程度，因灾因病返贫几率高，稳定脱贫难度大。

四、建议

一是集中力量补齐欠账短板。对照贫困村、贫困户脱贫验收标准，逐项列出脱贫“欠账清单”，紧盯目标任务，算好时间账和任务账，全面推进基础设施建设，切实改善贫困村生产生活条件。落实各级帮扶责任，做实做细驻村帮扶，充分发挥单位职能优势和个人特长，帮助贫困村、贫困户解决好基础建设、产业发展、技术培训等方面的难题，推进脱贫攻坚向纵深发展。另外，非贫困村的基础设施，因为没有赶上精准扶贫的政策，远不如贫困村的基础设施条件，精准扶贫对于贫困村的基础设施发展起到了极大的推动，但是以前的非贫困村也需要考虑。对居住在深山区的，生产生活条件特别差的非建档立卡的农户，实行和建档立卡贫困户基本相当的易地搬迁补贴政策，鼓励他们易地搬迁安置。

二是加大县域产业发展支持力度，进一步加强产业培育。对特色的优势产业加大补贴力度，培育真正能为农民增收的支柱产业，对有潜力的农业专业合作社和农业龙头企业给予政策和资金扶持，增强其带动效应，发挥其科技引领、市场销售、增加就业等方面的作用。对新兴起步的乡村文化农耕体验旅游产业给予项目支持。发展区域型乡村旅游既是当前农村产业转型发展的必然，也是当下人们生活方式转变的需求，但是贫困地区乡村旅游的发展除了资源优势，市场和硬件投入都很弱，需要国家项目的支持，从而实现农村一二三产业融合发展。进一步健全“公司+基地+贫困户”的利益联结和产业对接机制，引导贫困群众因地制宜发展特色优势产业，确保建档立卡贫困户富民产业全覆盖，顺利实现增收目标。

三是壯大村集体经济力量，发展县域经济。加大政策、资金和项目扶持力度，多层次、多渠道、多形式培育壮大贫困村集体经济，增强村级组织服务功能。全面推进农村“三变”改革，分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，盘活农村资源资产，壮大村级集体经济，打造股份农民，提高农民财产性收入，一方面解决劳动力不足问题，另一方面提升产业化水平和土地产出率。另外，立足县域资源禀赋和区位优势，推进一二三产业融合发展，不断扩大县域经济总量，逐步增强县域综合经济实力，努力提升城镇综合承载功能，为实施乡村振兴战略提供坚实支撑。

四是加大加快生态脱贫政策实施力度。生态脆弱贫困地区脱贫工作的深度、广度、力度和精准度基本上取决于外部“输血量”的多少，一旦输血停止，很容易造成返贫，究其原因是这类区域缺乏有效的造血功能。因此，加大“造血型”生态保护补偿力度，通过创新资金使用方式，利用生态保护补偿引导贫困人口有序转产转业，使当地有劳动能力的部分贫困人口转化为生态保护人员，引导贫困群众依托当地优势资源发展“绿色产业”，这是确保这些地区真正脱贫的根本所在。把生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况，加大投入力度，扩大实施范围。加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度，合理调整基本农田保有量。

五是切实激发群众内生动力。注重扶贫与扶志、扶智相结合，以激发贫困群众内生动力为突破，加大农民培训和劳务输转力度，找准贫困户与用工企业需求的对接点，做到按需培训“一对一”;建立帮扶责任人对贫困劳动力在培训、输转、稳定就业直至脱贫的全程跟踪服务机制，做到输转服务“一对一”。支持农民工、大学生、退伍士兵等人员返乡创业，提高贫困群众自我发展和持续增收能力，并引导群众树立自力更生、脱贫光荣的理念和志向，鼓励他们通过辛勤劳动发展生产、靠自己的努力脱贫致富，实现由“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。

（执笔人：赵春飞。调研组成员：郑志斌、胡杰成、赵春飞、赵栩）