辉煌交通 中国交通运输改革与探索（1978—2018年）

汪鸣

随着我国经济总量的不断加大和旧动能的逐渐枯竭，简单的交通互联互通已經无法满足经济高质量发展的需要，因此，当前和今后交通运输发展要很好服务于提高要素流动的效率、降低要素流动的成本，使要素向着特定的、能提升价值的方向和位置流动，交通运输不仅需要扮演新的角色，而且需要改变发展方式。

回顾改革开放以来40年发展历程，我国交通运输大致上经历了三个大的转换，反映了不同的经济社会发展阶段对交通运输不同要求。第一阶段是释放被压抑的要素流动活力。改革开放初期，我国交通能力严重不足，各类要素无法顺利流动，在这个过程中，交通本身在释放要素流动的活力的同时，也为其他要素流动提供了服务支撑，“要想富、先修路”成为这个阶段的真实写照。第二阶段是交通投资要素功能发挥阶段，交通基础设施投资规模不断扩大后，交通大规模投资对经济的拉动作用日益显现，交通的角色开始发生转变。大致上从上个世纪90年代中后期开始，交通大规模投资持续了十年左右的时间。交通基础设施投资成为稳增长的很重要稳定器，在这个发展阶段，交通运输的经济效能被发挥到淋漓尽致，交通投资拉动经济增长作用也发挥到了极致。第三个阶段是交通运输服务提升阶段，交通运输发展逐步回归本源，但交通建设负债逐步成为一个需要关注的大问题。持续性相对粗放的投资，不仅交通发展本身不可持续，同时我国生产组织水平和人民对美好生活的追求都在提升，交通运输在人们的日常生活中开始扮演的角色又发生了新的转换，需要逐渐实现服务转型，而且，在交通运输总体能力适应经济社会发展一般需求的情况下，交通运输布局和项目的投资精准性要求越来越高。

一、交通运输发展辉煌成就

（一）基础设施网络不断完善

建成“五纵五横”综合运输大通道，设施运营数量形成5个世界第一。建成高速铁路2.5万公里;高速公路13.6万公里;城市轨道交通5033公里，开通城市轨道交通城市34个;沿海港口万吨以上泊位2366个，设施运营数量均位居世界第一。

铁路营业里程规模不断扩大。春运难、货运难等运输瓶颈问题不断得到解决，从1978年约5.2万公里左右，增长到2017年底的12.7万公里，高速铁路从无到有再到2.5万公里，占全世界的三分之二。

高速公路主干网络基本建成，公众出行体验感不断提升。1978年，我国公路网络规模仅有90万公里左右，1988年，第一条高速公路—沪嘉高速公路建成通车，2017年底，全国公路通车477万公里、相当于改革开放之初的5.3倍。

与经济发展相适应、与人民出行需求相匹配的国际港口和国际枢纽机场规模位居世界前列。全球10大港口中国占据7个，初步形成了以北京、上海、广州等国际枢纽机场为中心，省会城市和重点城市区域枢纽机场为骨干，其他干、支线机场相互配合的格局。

（二）运输服务能力和水平不断提升

公众出行的快捷性、安全性、舒适性不断提高。中国铁路客运量从1978年的8.15亿人次增加到2017年的30.84亿人次，2017年航空客运量达到5.52亿人，航空客运量较1978年增长了239倍，年均增速高达15%。

货运与物流能力不断提升，物流成本不断降低。1978年全社会货运量仅32亿吨，到2017年，全国铁公水航管道合计完成货运量约480亿吨，40年时间，我国货运量增长了40倍，年均增长约7.2%。物流总费用占GDP比重下降趋势明显，从1991年的23%下降到2017年的14.6%。

此外，还有一批重点交通工程竣工投运，包括京沪高铁、大秦铁路、港珠澳大桥、上海洋山港、北京大兴国际机场、北盘江大桥。

二、交通运输改革发展历程

（一）简政放权，激发市场活力（1978—1992）

以“双重领导，以地方为主”管理体制改革措施调动地方发展的积极性和创造性，以“有河大家走船、有路大家走车”市场开放政策初步实现了公路水路市场开放。通过“贷款修路、收费还贷”建设模式探索集体筹资、地方融资、利用外资等各类投融资渠道实现公路、港口等交通基础设施快速发展。此阶段改革的重点是缓解和解决阻碍经济发展的交通运输瓶颈问题。

（二）开拓创新，建立多元化投资体制（1993—2002）

以收费公路领域带头建立的交通投融资平台逐步向所有交通基础设施建设领域扩展，并形成吸纳社会资本的多元化投资制度平台。通过投融资体制创新，投融资模式从“贷款修路，收费还贷”到合资、股份合作、项目融资等多种融资与建设模式，以多元化投融资为目标的投资体制改革在发展中不断丰富着内涵。此阶段改革和发展的重点是加快交通基础设施建设。

（三）入世开放，运输市场化、法制化建设不断深入（2003—2013）

2001年底，随着我国加入世界贸易组织（WTO）。交通运输行业市场化改革通过实践，逐步从市场准入激励到规范市场运营管理机制，利用政策与法律完善市场经营环境。通过持续推进价格和管理体制改革，建立市场秩序，提供市场公共服务，维护市场发展环境，在充分发挥政府在培育市场、引导市场和管理市场的基础上，更进一步发挥运输市场化运营机制，运输服务能力与质量得到明显提升，春运问题、电煤运输紧张、货运价格竞争等社会关注性较高的运输问题进一步地得到缓解。此阶段改革的重点是以法制化手段和市场化运营提高运输服务质量和水平。

（四）体制创新，交通管理体制改革进一步深化（2013至今）

2013年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，铁路实行政企分开，行业管理职责并入交通运输部，完成交通“大部制”管理改革。在管理层面进一步理顺了各种运输方式协调发展关系，各种运输方式分部门独立管理和发展管理模式彻底改变，为综合运输协调发展与顶层设计奠定了基础。按照深化交通运输高质量发展的要求，推动“放管服”改革、推进行政审批制度改革，进一步下放投资项目审批权限和简化手续。此阶段改革的重点是按照党的十八大精神进一步深化体制改革。

三、交通运输改革发展经验

经验一：投融资体制改革——从破解资金短缺的瓶颈问题入手。改革开放初期，我国交通基础设施严重短缺，铁路仅5万公里，公路不足90万公里，港口万吨级以上深水泊位仅130多个，民用机场不足80个，高速公路和高速铁路更是无从谈起，成为制约经济社会发展的突出“瓶颈”。从改革开放初期的“衣衫褴褛”到如今的“衣冠得体”，主要归功于投融资体制改革。提高养路费、征收车购费、“贷款修路、收费还贷”，探索出了政府出资、利用外资、银行融资、社会筹资的多渠道融资方式，成功破解了交通建设资金短缺的难题。

經验二：市场化改革——持续在交通运输各领域实施市场机制改革与开放。从实行严格的计划经济体制，铁路实行政企合一的运营方式，民航实行军事化管理，到全面市场开放。40年的市场化改革，一个统一开放、竞争有序的交通运输市场体系基本建立了起来，各类市场主体的活力得以有效激发，较好地满足了经济社会发展的货运和出行需求。

经验三：管理体制改革——以管理体制协调促进综合运输体系建设。改革开放40年，我国着眼于建设综合交通运输体系，在管理体制上先后撤销民航总局，成立民航局并划归交通运输部管理，将国家邮政局划归交通运输部管理，撤销铁道部，成立国家铁路局并由交通运输部管理，将原农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部，基本形成了交通运输“大部制”管理体制，为推进现代综合交通运输体系高质量发展奠定较好的制度基础。

四、交通运输改革发展方向

部分领域需要进一步推进市场化改革。铁路应加快市场化改革步伐，激发铁路运输的市场活力，更好的服务国民经济发展和居民出行。民航方面则应推进航空资源管理方面的改革，加大对低空、高空空域的开放力度，鼓励航线资源市场充分竞争，促进通用航空和民用航空跨越式发展，适当降低民航企业设立门槛，鼓励民航市场竞争，缩小与发达国家航空业的差距。

加大交通基础设施投融资改革创新。进一步放宽市场准入，广泛吸引社会资本，减少对外资、民营资本占比和准入门槛约束。

加强行业统筹管理。各行业条块化管理依然较为普遍，综合客运枢纽因条块化管理存在换乘不畅、重复安检等问题，亟待进行管理模式创新，以增强民众出行的获得感。

探索适应交通新业态发展的管理体制改革。增强对“互联网+交通”等新业态、新模式的开放包容性和管理的高效化。

交通运输改革发展趋势。一是深化市场化改革。进一步推进市场开放，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类市场主体的活力。二是提升治理能力。政府应营造更加开放、公平的环境，提高行业治理能力水平，适应新时代交通运输发展要求。

五、交通大国迈向交通强国

基础设施网络。进一步推进高质量交通基础设施建设;加快融入国际交通运输体系，打造面向全球的国际大通道;创新投融资方式，加快补齐中西部地区、城市群的交通基础设施短板，建设与社会主义现代化强国相适应的综合交通基础设施网络。

品质运输服务。通过市场化改革与技术进步，为居民出行提供更舒适、快捷、体验性更强的客运服务。为社会提供更高效、低成本的运输物流服务，支撑国民经济高质量发展。

市场化改革。加快交通运输行业市场化改革，激发交通运输行业发展活力。促进智慧智能交通、交通新业态的迭代创新和新技术的广泛应用，增加交通运输行业的科技含量。

治理能力现代化。交通运输治理能力现代化，健全与交通强国相适应的管理体系、法制体系、市场体系和政策体系。