社会保障公平性的测量准则与效果评估∗

韩克庆

(中国人民大学劳动人事学院，北京，100872)

一、问题的提出

对社会保障公平性进行测量的想法由来已久。社会保障是现代社会的一项基本制度，公平性对于社会保障制度来说具有重要意义。然而，无论是公平性本身，还是社会保障制度的公平性，学术界都有不同的认识。有人认为，我国当前流行的社会保障教科书喜欢讲“公平”，社会保障学天然处于道德制高点上，这实际上是不了解“公平”的主观性和相对性。[1]一般来说，社会保障制度有满足公民福利需求、促进社会平等的一面。但是，如果制度设计不合理，它本身也可能成为一个推进不平等的机制。

在政策实践层面，当前我国社会保障制度建设还存在一些误区，表现为“三重视三忽视”：一是重视社会保险而忽视社会服务；二是重视群体身份而忽视公民身份；三是重视制度扩张而忽视效果评估。此外，虽然社会保障制度的总体框架已初步建立，但是政策易变性的问题比较突出。社会保障制度实践是理论研究的具体化，但对于一些核心理论问题和制度设计的指导，目前学术界各种观点差异较大，有的甚至针锋相对，最终导致政策变来变去，不但让民众无所适从，还使制度面临推倒重来的选择困境。

本文试图回答以下问题：何谓社会保障公平性?如何测量社会保障制度的公平性?我国当前社会保障公平性的基本状况是什么?当前我国社会保障制度公平性方面存在哪些问题?如何进一步促进社会保障公平性?

本研究对于丰富社会保障理论以及为政府决策提供有效的理论参考无疑具有重要意义。同时，对各项具体社会保障政策的发展走向，也具有重要政策参考价值。

二、文献综述和研究方法

一般来说，社会保障制度是否公平，主要取决于各项制度设计是否公平、公民的基本权利能否得到保障、受益对象是否满意等。

(一)已有的研究

瓦尔特·考庇(Walter Korpi)和乔金·帕尔梅(Joakim Palme)认为，社会科学家和社会改革者长期以来一直在讨论如何设计福利国家和社会政策，以便最大限度地减少贫困和不平等。在这些争论中，可以找出两个不同的问题。有一个问题涉及社会政策是否有针对性或普遍性，即是否应该只为穷人组织，或者福利国家是否应该包括所有公民。第二个问题涉及通过社会保险获得的福利水平，也就是说，福利是否应该与以前的所得和收入相等。应当把“中产阶级”纳入福利国家，以保护他们的生活习惯，这是至关重要的。政策制定者和学术界的社会政策学生在这两个问题上一直存在分歧，但他们的看法随着时间的推移而有所不同。[2]

Esping-Andersen利用福利国家体制的概念，总结和描述国家、劳动力市场和家庭之间的复杂关系。通过强调福利国家变化的多维特征，以主要意识形态潮流为假定，创造性地提出福利国家三分法，即保守的、自由的和社会民主的三种福利国家体制类型。[3]

对于我国社会保障公平性问题，景天魁认为，社会保障的目标模式应该满足三个要求：适度性——成本较低，效益最大；适当性——覆盖面广，促进公平；适用性——机制灵活，持续性强。为此，应该依据底线公平原则，建立“底线公平的福利模式”，其主要特点是包容性强，覆盖面大，机制新，结构合理。与福利国家模式不同，它不以追求福利最大化为目标，而以经济发展与社会福利的均衡为目标，是一个福利水平适当、机制灵活、责任共担、切实可行、持续性强的福利模式。[4]

郑秉文则认为，我国社会保障制度公平功能缺失，制度公平主要体现在纵向烫平和横向烫平这两个功能上。目前中国社保制度中横向烫平功能严重缺损，企业与机关事业单位之间的差异标志着制度改革远未到位。纵向烫平的作用虽然要好于横向烫平功能的发挥，但政府对纵向烫平的承诺常常受到质疑，制度公信力受到制度缺陷示范效应的极大抵消。[5]

纵观国内研究，目前学术界对社会保障制度在促进社会公平、与社会阶层结构的契合方面的研究相对欠缺，对中国与其他国家之间的国别比较研究也相对缺乏。

在国际视域中，有关社会保障公平性的讨论大多以约翰·罗尔斯(John Rawls)的正义理论为参照。罗尔斯的正义理论及其原则，引起了社会保险、社会救助、社会服务，乃至福利国家研究领域的研究者持续而广泛的讨论。这些国外研究者对社会保障公平性的讨论，主要集中在社会保险、医疗保险、社会救助、社会服务、福利平等、福利国家、福利与正义等相关议题的比较上，[6-11]也有对地区和国别制度公平性的个案研究。[12-14]

罗尔斯在其名著《正义论》(A Theory of Justice)开篇中即说过，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[15]他提出，正义原则是在一个假想的无知帷幕(veil of ignorance)之后确定的，在那里人们被告知接受哪些制度安排，但他们看不到自己的社会经济地位和发展进程。基于在这个无知帷幕背后决策的想法，罗尔斯提出了两条正义原则。第一条原则，每个人都享有与其他人相同的最大限度的基本自由的平等权利。第二条原则，社会和经济上的不平等要这样安排，一是能在符合每个人利益的前提下被合理地接受，二是相应的职位和部门向所有人开放。[16]

联合国亚洲及太平洋经济社会委员会提出了如下定义：社会公正意味着人人享有平等的权利以及获得资源和机会的机会，不论是男性还是女性，特别是消除那些阻碍弱势群体实现其参与生活决策的潜力的障碍。[17]在这一定义中，社会正义以平等、公平、权利和参与为原则。

吴忠民认为，公正是社会的一种基本价值观念与准则。公正与一定的社会基本制度相连，并以此为基准，规定着社会成员具体的基本权利和义务，规定着资源与利益在社会群体之间、在社会成员之间的适当安排和合理分配。现代意义上的公正主要表现在以下四个方面：(1)基本权利的保证，亦即保证的原则；(2)机会平等，亦即事前的原则；(3)按照贡献进行分配，亦即事后的原则；(4)进行必要的一次分配后的再调剂，亦即调剂的原则。他认为，公正的各项具体规则是一个有机整体。从操作层面看，公正的保证原则、事前原则、事后原则和调剂原则依次优先实施的次序——公正规则体系的每一项规则均优先于其后的规则，前一项规则均是后面规则的前提。[18]吴忠民对社会公正及其规则的界定，不仅丰富了罗尔斯的社会公正原则，而且对理解社会保障公平性具有重要理论指导意义。

根据吴忠民的类型划分，本文提出社会保障公平性的四条测量准则或者四个测量维度，亦即保证原则、事前原则、事后原则、调剂原则。需要说明的是，在社会保障公平性的四个测量准则中，按照优先顺序，保证原则居首位，主要考察人人享有社会保障的权利是否平等，体现在社会保障制度的覆盖范围方面；其次是事前原则，主要考察社会保障的制度设计是否公平，亦即进入制度的前提条件是否公平；第三是事后原则，主要考察社会保障待遇是否公平，体现在城乡之间、不同省份之间和地区之间的差异性方面；第四是调剂原则，主要考察社会保障制度在全国范围内的统筹协调情况，体现在国家在不同制度之间的财政支出尤其是财政补助方面。

(二)研究方法

本文的研究思路是，立足于社会保障公平性的基本理论框架，通过确定衡量指标，对我国社会保障制度的公平性问题进行分析比较。在此基础上，对目前影响社会保障制度公平性的因素进行讨论。

在社会保障制度中，养老保险和医疗保险是个人生命历程中最为重要的制度设计。此外，针对弱势群体的最低生活保障制度，也是至关重要的基础性制度。因此，本文选取当前我国社会保障制度中的三个主体制度——养老保险、医疗保险、最低生活保障制度作为分析对象，对上述制度的四个公平性维度进行测量。

本文的数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国民政统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国社会保险发展年度报告》以及财政部、人社部、民政部等相关部委的统计公报等。

三、现阶段我国社会保障公平性的总体状况

(一)保证原则：社会保障的覆盖范围

从保证原则的角度看，社会保障是否公平，很大程度上取决于参保人数和覆盖范围。只有制度覆盖到每一个民众，并为大众所接受，才能说这项制度是公平的。否则，就是隔离和排斥，就是公正的反面。

社会保险是社会保障制度中最为重要的制度设计，其中，城镇职工的社会保险制度是制度建设的核心。市场化改革以来，我国的就业总人数基本维持在7亿人左右。[19]如何解除企业和职工在养老、疾病、工伤、失业等方面的后顾之忧，成为制度建设的首要问题。

20世纪90年代以来，我国先后建立了职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度。截至2015年末，职工基本养老保险参保人数35361.2万人，职工基本医疗保险参保人数28839.1万人，工伤保险人数21432.5万人，失业保险人数17326万人，生育保险人数17771万人。[20]历年数据显示，我国城镇职工各项社会保险制度的参加人数和参保率逐年增加。

1.养老保险的覆盖范围

在城镇职工各项社会保险制度快速推进的同时，养老保险制度建设成为重中之重。本文以《中国统计年鉴》中城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险制度的参加人数之和为分子，以全国应参保人数为分母，计算1998—2015年的全国养老保险参保率，发现全国养老保险的参保率逐年提高，从1998年的12.66%，提高到2015年的79.43%(见表1)。统计数据说明，养老保险制度的覆盖范围越来越大，相应地，养老保险制度对公民基本权利的保障越来越公平。

2.医疗保险的覆盖范围

医疗保险也是市场化改革以来重要的社会保险制度建设内容。本文以城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险的参保人数之和为分子，以全国应参保人数为分母，计算全国医疗保险的参保率，发现参保率从1998年的1.56%，提高到2015年的102.15%(见表2)。统计数据显示，医疗保险制度近乎覆盖全体社会成员，说明医疗保险制度保障了公民的基本权利。

表1 我国养老保险的覆盖范围

表2 我国医疗保险的覆盖范围

(续表2)

3.最低生活保障的覆盖范围

最低生活保障制度具有底线公平的意义。有学者提出，我国的社会保障制度应以最低生活保障制度为基础，因为这项制度被实践证明是花钱最少、效益最好的社会保障制度。[21]根据《中国统计年鉴》的数据，以城市低保和农村低保参加人数之和为分子，以全国总人口为分母，计算我国最低生活保障制度的覆盖率，发现覆盖率从1999年的0.20%，逐步提高到2011年的5.63%，再到2015年的4.80%(见表3)。总体来看，最低生活保障制度自1999年建立以来，覆盖人数和覆盖范围逐步增加，到2011年达到高峰，此后略有下降。

表3 我国最低生活保障的覆盖范围

(二)事前原则：社会保障的准入条件

从事前原则的角度看，社会保障公平与否还取决于各项制度设计本身是否公平。同样是养老保险制度，在现有的制度框架中，既有职工基本养老保险制度，又有城乡居民基本养老保险制度和机关事业单位养老保险制度，它们有不同的设计。医疗保险制度也是如此，既有职工基本医疗保险制度，又有城乡居民医疗保险制度，还有机关事业单位公费医疗制度。这些不同的制度类别，制度设计起点不同，导致其覆盖范围和待遇水平也有较大差异。

1.养老保险制度设计

在目前的制度体系中，养老保险的法律依据主要有《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997)、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(2005)、《中华人民共和国社会保险法》(2011)、《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(2014)、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(2015)等。按照现有的制度设计，养老保险分为三个制度类别，分别是城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位工作人员养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度(见表4)。

表4 现阶段我国养老保险的制度设计

机关事业单位工作人员养老保险从2015年开始与企业职工基本养老保险并轨，覆盖对象为机关事业单位工作人员，分为个人缴费和单位缴费两个部分，分别对应于个人账户和社会统筹账户，个人缴费率为工资的8%，单位缴费率为工资总额的20%。达到法定退休年龄时，累计缴费满15年的，按月领取统筹养老金和个人账户养老金。

城镇职工基本养老保险覆盖对象为企业职工、无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。筹资方式分个人缴费和企业缴费两个部分，分别对应个人账户和社会统筹账户，个人缴费率为工资的8%，企业缴费率不超过工资总额的20%，灵活就业人员缴费率为上年度当地职工平均工资的20%，其中8%计入个人账户。达到法定退休年龄时，累计缴费满15年的，按月领取统筹养老金和个人账户养老金。

城乡居民基本养老保险由2009年开始试点的新型农村社会养老保险与2011年开始试点的城镇居民社会养老保险合并而成，覆盖对象为不包括学生在内的16周岁以上、不被之前两项制度覆盖的城乡居民，个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，缴费计入个人账户。符合国家规定条件的，按月领取基础养老金和个人账户养老金①经国务院批准，从2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元。见《人力资源社会保障部、财政部关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》，人社部发〔2015〕5号文。。

根据上述制度安排，本文分别计算了2015年城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的缴费率。其中，城乡居民月缴费额由缴费总额700亿元和参保人数50472万人计算所得，计算结果为11.57元/月，城乡居民月人均收入为城镇居民月人均可支配收入和农村居民月人均纯收入的平均值，结果显示，2015年城乡居民基本养老保险缴费率为0.65%(见表5)。

表5 我国养老保险的筹资情况(2015年)

在现有的制度安排中，城镇职工基本养老保险和机关事业单位工作人员养老保险，都要求企业或单位依法强制性缴费，保险基金维持自我平衡，只有当基金出现支付不足时，政府才给予财政补贴。相比较而言，城乡居民基本养老保险的缴费比例更低。同时，城乡居民基本养老保险带有一定的自愿性，缴费标准相对较低，不按月缴费，而是按年缴费，地方政府对个人缴费给予补贴，也没有社会统筹账户，基础养老金则由政府全额支付，因而有了更多的福利色彩。

2.医疗保险制度设计

在目前的制度体系中，医疗保险制度的法律依据主要有《公费医疗管理办法》(1989)、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(1998)、《中华人民共和国社会保险法》(2011)、《国务院办公厅关于全面实施城乡居民大病保险的意见》(2015)、《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》(2016)等。按照现有的制度设计，医疗保险制度分为四个制度类别，分别是公费医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度、城乡居民基本医疗保险制度和城乡居民大病保险制度(见表6)。

公费医疗制度的覆盖对象为中央直属机关和部属高校等工作人员，个人不用缴费，由政府承担医疗费用。

城镇职工基本医疗保险的覆盖对象为各类企业、机关事业单位及社会团体等非企业单位的职工。筹资方式分为个人缴费和企业(单位)缴费两个部分。个人缴费率为本人工资的2%，企业(单位)缴费率为工资总额的6%左右，个人缴费全部计入个人账户，单位缴费的30%左右划入个人账户，其余划入社会统筹账户。

城乡居民基本医疗保险由2003年开始试点的新型农村合作医疗与2007年开始试点的城镇居民基本医疗保险合并而成，它覆盖职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。实行个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式，鼓励集体、单位或其他社会经济组织给予扶持或资助。

表6 现阶段我国医疗保险的制度设计

根据上述制度安排，本文计算了2015年城乡居民基本医疗保险的缴费率。由于城乡居民医疗保险没有全国性的缴费标准规定，故使用了实际缴费数据，即由2015年城乡居民医疗保险基金个人缴费收入476亿元除以参保人数37689万人，计算结果为10.52元/月。同样，本文以城乡居民月人均收入水平1773.43元为分母，计算得出城乡居民医疗保险的缴费率为0.59%(见表7)。

表7 我国医疗保险的筹资情况(2015年)

相比较而言，公费医疗制度的福利水平最高，个人无须缴费，政府承担医疗费用，并且医疗待遇高。这在很多研究中都有提及。[22-23]城乡居民医疗保险制度和城乡居民大病保险制度，采取个人缴费和政府补贴相结合的方式，个人缴费负担较低。城镇职工基本医疗保险制度由个人与用人单位共同缴费，基本上是一个自我平衡、封闭运行的制度体系。

3.最低生活保障制度设计

与社会保险制度不同的是，社会救助制度针对贫困群体，更强调政府的救助责任，是完全福利性质的制度设计。2014年颁布实施的《社会救助暂行办法》规定了八个救助项目，分别是最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。

在目前的制度设计中，最低生活保障是我国社会救助的主体制度。最低生活保障的准入条件是指共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭。为了更加客观地衡量低保标准，本文计算了2015年最低生活保障的城乡标准收入占比，结果显示，城市最低生活保障标准占城乡居民月平均收入的比例为17.03%，农村最低生活保障标准占城乡居民月平均收入的比例为29.50%(见表8)。

表8 我国最低生活保障制度的城乡标准(2015年)

(三)事后原则：社会保障待遇

从事后原则的角度看，主要考察社会保障制度的结果是否公平，亦即社会保障待遇水平的公平性问题。

1.养老保险待遇

长期以来，城乡二元化是中国经济社会发展的典型结构。社会保障制度带有明显的城乡二元化特征。

从养老保险待遇的享受情况来看，《中国社会保险发展年度报告2015》数据显示，企业离退休人员的月人均养老金为2251元，其中离休人员为5453元，退休人员为2240元，[24]城乡居民基本养老保险月人均养老金水平为116.70元。计算结果显示，城镇职工基本养老保险的替代率为42.71%，城乡居民基本养老保险的替代率为6.58%(见表9)，前者是后者的6.49倍。

表9 不同制度的养老保险替代率(2015年)

2.医疗保险待遇

从医疗保险的待遇享受来看，《中国社会保险发展年度报告2015》数据显示：城镇职工基本医疗保险的享受待遇人次为16.20亿人次，城乡居民基本医疗保险的待遇享受人次为5.80亿人次；城镇职工基本医疗保险的人均门诊就诊次数为5.60次，城乡居民基本医疗保险的人均门诊就诊次数为1.60次；城镇职工基本医疗保险政策范围内住院费用基金的支付比例为81.90%，城乡居民基本医疗保险的支付比例为68.60%；城镇职工基本医疗保险的次均住院费用为10414元，城乡居民基本医疗保险的次均住院费用为6821元；城镇职工基本医疗保险的异地就医总人次为2297万人次，城乡居民基本医疗保险的异地就医总人次为1223万人次。[25]

从医疗保险基金支出的情况看，2015年城镇职工基本医疗保险的月人均基金支出为217.24元，城乡居民基本医疗保险的人均基金支出为39.38元，分别占城镇职工人均收入水平的4.12%和城乡居民人均收入水平的2.22%(见表10)。

表10 不同制度下的医疗支出水平(2015年)

3.低保支出水平

从最低生活保障的待遇情况看，2015年城市低保的人均支出为316.60元/月，农村低保为147.20元/月，分别占居民人均收入的11.95%和16.40%(见表11)。需要说明的是，城乡低保一体化已经成为今后最低生活保障制度的重要发展方向。目前，有些省市已经统一了城乡低保标准，城市低保和农村低保的平均标准和支出水平将日渐缩小，甚至有可能完全统一。

表11 我国最低生活保障的支出水平(2015年)

(四)调剂原则：社会保障的财政补助

财政投入是衡量一个国家社会保障公平性的重要指标，也是社会保险区别于商业保险的重要特征。

1.养老保险的财政补助

我国2010年颁布的《社会保险法》中，明确提出县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。其中，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成，城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。此后，政府补助成为社会保险基金收入的重要组成部分。统计数据显示，我国社会保险基金总体运行平稳，截至2015年底，社会保险收入46012.1亿元，支出38988.1亿元，累计结余59532.5亿元。[26]另据统计，我国2015年城镇职工基本养老保险基金收入26613亿元，其中财政补助3970亿元，财政补助占基金收入的比重为14.92%；我国2015年城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，其中财政补助2019亿元，财政补助占基金收入的比重为70.72%(见表12)。

表12 全国基本养老保险财政补助情况

2.医疗保险的财政补助

城镇职工基本医疗保险的财政补助占比要相对少一些。据统计，2015年城镇职工基本医疗保险的基金收入9084亿元，其中财政补助68亿元，财政补助占基金收入的比重为0.75%。相比较而言，城乡居民基本医疗保险的财政补助相对较多，数据显示，2015年城乡居民基本医疗保险基金收入2109亿元，其中财政补助1561亿元，财政补助占基金收入的比重为74.02%(见表13)。

表13 全国基本医疗保险财政补助情况

3.最低生活保障的财政补助

最低生活保障由政府承担救助责任，救助资金来自中央和地方的财政转移支付。数据显示：我国2015年城市最低生活保障的财政支出为719.30亿元，人均财政补助为4228.44元；农村最低生活保障的财政支出为931.50亿元，人均财政补助为1899.62元(见表14)。计算得知，农村低保人均财政补助占城市低保人均财政补助的44.92%。

表14 我国最低生活保障的财政补助情况(2015年)

四、社会保障公平性的效果评估

根据保障原则、事前原则、事后原则和调剂原则四个维度，本文对社会保障公平性进行了描述分析。为了更好地判断我国当前社会保障公平性程度，有必要构建一套指标体系，并通过数据呈现出来。为此，在四个维度下，分别构建了一级指标和二级指标，同时兼顾数据可得情况进行了测算(见表15)。

表15 社会保障公平性评估指标(2015年)

(一)指标构建和计算方法

在保证原则维度下，以覆盖范围作为一级指标，分别构建养老保险覆盖率、医疗保险覆盖率和低保对象覆盖率三个二级指标。在二级指标下，前文已分别计算出2015年养老保险覆盖率为79.43%(见表1)、医疗保险覆盖率为102.15%(见表2)，低保对象覆盖率为4.8%(见表3)。本文根据目标值分别计算得分，再算出平均数，作为保证原则的最终得分。

在事前原则维度下，以准入条件作为一级指标，分别构建养老保险缴费指数、医疗保险缴费指数和低保标准指数三个二级指标。养老保险缴费指数为城乡居民养老保险缴费率和城镇职工养老保险缴费率之比。根据前文的计算结果，2015年城乡居民基本养老保险缴费率为0.65%，城镇职工基本养老保险的缴费率为28%，因此当年养老保险缴费指数为2.32%(见表5)。按照同样的方法，2015年城乡居民基本医疗保险缴费率为0.59%，城镇职工基本医疗保险的缴费率为8%(见表7)，得出2015年医疗保险缴费指数为7.38%。低保标准指数为城市低保标准占城市居民收入的比例除以农村低保标准占农村居民收入的比例，前文计算得出，城市低保标准占城市居民收入的比例为17.03%，农村低保标准占农村居民收入的比例为29.50%(见表8)，因此，低保标准指数为57.73%。

在事后原则维度下，以待遇水平为一级指标，分别构建了养老保险待遇指数、医疗保险待遇指数和低保支出水平三个二级指标。养老保险待遇指数为城乡居民养老保险替代率和城镇职工养老保险替代率之比。根据前文的计算结果，2015年城乡居民基本养老保险替代率为6.58%，城镇职工基本养老保险的替代率为42.71%(见表9)，因此当年养老保险待遇指数为15.41%。医疗保险待遇指数为城乡居民医疗保险占收入比除以城镇职工医疗保险占收入比。根据前文的计算结果，2015年城乡居民基本医疗保险占收入比为2.22%，城镇职工基本医疗保险占收入比为4.12%(见表10)，因此当年养老保险待遇指数为53.88%。低保支出水平为城市低保支出水平占城市居民收入的比例除以农村低保支出水平占农村居民收入的比例。根据前文的计算结果，2015年城市低保支出水平占城市居民收入的比例为11.95%，农村低保支出水平占农村居民收入的比例为16.40%(见表11)，因此当年低保支出水平为72.87%。

在调剂原则维度下，以财政补助为一级指标①社会保险基金全国统筹情况也是本维度的一个重要方面。但是，目前制度安排中，统筹层级低，基金调剂难，自我平衡差，加之数据缺失，故本文未予考虑。，分别构建了养老保险财政占比率、医疗保险财政占比率和低保财政补助差异率三个二级指标。养老保险财政占比率的计算方法是城镇职工基本养老保险基金财政占比除以城乡居民基本养老保险基金财政占比。数据显示，2015年城镇职工基本养老保险财政补助占基金收入的14.9%，城乡居民基本养老保险财政补助占基金收入的70.7%(见表12)。因此，养老保险财政占比的计算结果为21.09%。同样的方法，2015年城镇职工基本医疗保险财政补助占基金收入的比重为0.75%，城乡居民基本医疗保险财政补助占基金收入的74.02%，得出医疗保险财政占比率为1.01%(见表13)。低保财政补助差异率为农村人均财政补助除以城市低保人均财政补助的得分(见表14)，计算得出，2015年我国低保财政补助差异率为44.92%。

(二)公平性评价

根据简单平均数计算得出社会保障公平性四个维度的最终得分，亦即本文所言的社会保障公平性指数。计算结果如下：2015年我国社会保障公平性指数41.60，其中，养老保险公平性指数29.56，医疗保险公平性指数40.57，最低生活保障公平性指数54.69。为了更加直观地展示我国社会保障公平性情况，以雷达图加以呈现(图1～图4)。

1.养老保险公平性雷达图

根据前文的计算结果，在养老保险制度的四个公平性维度中，覆盖率得分79.43，缴费指数得分2.32，待遇指数得分15.41，财政占比率得分21.09(表15)。据此绘制出2015年我国养老保险公平性雷达图(见图1)。

图1 我国养老保险公平性雷达图(2015年)

图2 我国医疗保险公平性雷达图(2015年)

养老保险公平性雷达图显示，雷达图总面积偏小，说明我国养老保险制度的公平性程度不高。其中，准入条件的公平性程度最低，说明养老保险制度的起点存在严重的不公平；待遇水平的公平性较低，说明养老保险制度的养老金水平存在较大差异；财政补助的公平性不高，说明政府财政补助的调剂作用在各项制度中存在不平衡；覆盖范围的公平性程度最高，说明养老保险制度基本达到了保证公民权利的作用。

2.医疗保险公平性雷达图

如前所述，在医疗保险的四个公平性维度中，覆盖率得分100.00，缴费指数得分7.38，待遇指数得分53.88，财政占比率得分1.01(表15)。据此绘制出2015年我国医疗保险公平性雷达图(见图2)。

医疗保险公平性雷达图显示，雷达图总面积狭小，近乎呈一条直线，说明我国医疗保险制度的公平性程度偏低。其中，财政补助的公平性程度最低，说明政府财政补助的调剂作用在各项制度中存在严重不公平；准入条件公平性程度也较低，说明医疗保险制度的起点存在严重的不公平；待遇水平的公平性相对较高，说明医疗保险制度的在基金支付方面较为公平；覆盖范围的公平性程度最高，说明医疗保险制度总体上达到了保证公民健康权利的作用。

3.最低生活保障公平性雷达图

同样地，在最低生活保障的四个公平性维度中，低保对象覆盖率得分43.24，低保标准指数得分57.73，低保支出水平指数得分72.87，低保财政补助差异率得分44.92(表15)。据此绘制出2015年我国最低生活保障公平性雷达图(见图3)。

低保公平性雷达图显示，雷达图总面积较大，说明我国最低生活保障制度的公平性程度总体较高。其中，待遇水平的公平性程度最高，说明城乡低保实际支出水平较为公平；财政补助公平性较高，说明政府财政投入较大，较好地承担了公共救助的责任；准入条件的公平性也相对较高，说明城乡低保标准设计较为合理；相比较而言，覆盖范围的公平性程度较低，说明仍然有较多低收入群体未纳入到低保制度中来。

需要说明的是，覆盖范围维度得分较低，与目标值设定有较大关系。考虑到我国的经济发展水平与发达国家有较大差距，实际上低保对象覆盖率得分要更高一些。此外，财政补助维度有可能拉高，一个原因是使用社会救助占比替代单一的低保财政占比，会拉大分子；另一个原因则是目标值的设定是2009年的数据，会减小分母。

4.社会保障公平性总雷达图

综合起来，在社会保障公平性的四个维度中，覆盖范围得分74.22，准入条件得分22.48，待遇水平得分47.37，财政补助得分22.34(表15)。据此绘制出2015年我国养老保险公平性雷达图(见图4)。

图3 我国最低生活保障公平性雷达图(2015年)

图4 我国社会保障公平性雷达图(2015年)

我国社会保障公平性雷达图呈“钻石状”显示，顶尖底小两边瘦，雷达图总面积不大，说明我国社会保障公平性程度总体不高。其中，覆盖范围的公平性程度最高，说明社会保障制度基本起到了保证公民权利的作用；待遇水平的公平性接近坐标轴一半，说明各项制度的待遇水平仍有较大差异；准入条件的公平性程度不高，说明社会保障制度设计存在先天缺陷；财政补助的公平性不高，说明政府的财政责任和投入顺序在各项制度中不够公平。从雷达图的形状来看，未来我国社会保障公平性的主要任务是“拉底扩边”。

五、结论和讨论

囿于统计数据无法获得和制度设计理念的差异，本文构建了一个简单有效的指标体系，用以测量当前我国社会保障制度的公平性，并试图通过雷达图，把复杂的公平性问题直观地展现出来。

在给出本文的结论之前，先检讨一下本研究的局限性：一是没有讨论失业保险制度、工伤保险制度以及养老保险制度中的机关事业单位养老保险、医疗保险制度中的公费医疗对社会保障公平性的影响；二是受城乡二元化制度结构的影响，没有讨论地区差异和单位体制差异；三是只选取养老保险、医疗保险和最低生活保障的核心测量指标，省略了其他测量指标，客观上对研究结论有一定影响。

然而，理想类型永远不会与现实完美地结合在一起。[27]本文的研究价值也很明显。一是构建了社会保障公平性的四个维度，在此基础上，设计了社会保障公平性的一级指标和二级指标，指标的选取不但考虑了变量之间的内在关系，也兼顾了变量之间的外部关系。这在笔者所研究的国际社会政策相关领域中尚不多见，在国内社会保障研究中也属于理论创新。二是本文所建立的评估指标体系，不但可以测量社会保障不同制度之间的公平性，也适用于分省、分地区的评估研究，可以进一步细化对社会保障公平性的认识，因而具有更多的应用价值。三是社会保障公平性指数可以较为全面客观地反映我国社会保障制度建设的基本状况，也为我国社会保障制度未来走向提供了理论定位。四是基于城乡二元化制度结构的指标构建，不仅为社会保障的评估研究提供了测量工具，也为进一步构建三元或多元化制度评估指标体系提供了参照。

(一)研究结论

研究结果显示，2015年我国社会保障公平性指数为41.60，说明当前我国社会保障制度公平性总体不高。其中，养老保险、医疗保险、最低生活保障三项基本制度，在覆盖范围、准入条件、待遇水平、财政补助四个公平性维度上的差异较大。在覆盖范围维度上，三项制度的公平性得分均较高，其中医疗保险最高，养老保险次之，低保最低。在准入条件维度上，低保得分最高，医疗保险次之，养老保险最低，三项制度的公平性得分之比为24.88∶7.82∶1。在待遇水平维度上，低保得分最高，医疗保险次之，养老保险最低，三项制度的公平性得分之比为4.73∶1.35∶1。在财政补助维度上，低保得分最高，养老保险次之，医疗保险最低，三项制度的公平性得分之比为44.48∶2.13∶1。具体到三项制度的公平性而言，养老保险公平性指数为29.56，公平性程度最低；医疗保险次之，公平性指数为40.57；最低生活保障最高，公平性指数为54.69。

鉴于上述结果主要基于城镇职工和城乡居民两大制度板块的测量数据得出，因此，当前我国社会保障制度的不公平更多体现出明显的城乡二元结构特征。此外，就身份特征而言，有工作的覆盖对象和没有工作的覆盖对象差异较大。

(二)相关讨论

上述研究结论只是提供了一个对当前我国社会保障制度公平性的直观判断。事实上，研究结论背后的形成原因更值得探究，也对未来制度发展更具有现实意义。社会保障公平性背后，隐含着制度设计理念、政策目标取向、制度运行方式、政策决策模式等诸多更深层次的问题。

1.保证原则的实现：普遍性与选择性

在社会保障制度中，普遍性往往意味着以公民身份为基础的福利模式。Goul-Andersen认为，普遍性有五个不同的维度：第一，资格和授权是明确规定的权利，而不是自由裁量权；第二，包容性规则适用于所有可能成为相关受益人的公民或者居民；第三，普遍的福利和服务由一般税收而非社会缴费作为财政支撑；第四，所有公民的受益通常应该是一样的，至少通过家计调查(means-testing)没有人被排除在外；第五，要有足够的受益水平以防止中产阶级转向私人市场。[28]反观我国当前的社会保障制度，尤其是在市场化初期的制度变革中，强调“企业—个人”责任和“社会福利社会化”的自由主义福利模式取向尤为突出。相应地，在制度建设层面，有工作的和无工作的、穷人和非穷人之间的制度碎片化现象非常明显，针对不同职业群体如农民工、失地农民之类的过渡性制度，也时常在政府文件中出现。

普遍性服务供给与第二次世界大战后英国的福利改革相关。战后的改革家们极力避免一些战前不受欢迎的福利供给模式，主要体现在公共救助计划只限于为最贫穷的人提供，地方的健康和医院服务只提供给那些无法支付低水平医疗费用的人等方面。战后的国家健康服务(NHS)免费为所有公民提供，费用由税收支付。同样地，在当地教育主管部门管理的学校中，公办教育也免费提供给所有的孩子们。[29]

普遍主义(universalism)作为现代福利国家建立的重要原则，已经成为马歇尔(Marshall)和蒂特马斯(Titmuss)笔下社会政策文献中的突出主题。[30]战后英国福利国家的建立，被认为是世界社会保障制度建设的楷模。当今世界，强调公民身份基础上的社会保障制度建设，成为各个国家普遍遵循的重要原则。

毫无疑问，受经济发展水平、户籍制度和历史形成的社会结构的影响，我国社会保障制度带有明显的城乡二元化身份特征。在上文分析的三个主体制度中，养老保险通过三个不同层面的制度平台——机关事业单位养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度和城乡居民养老保险制度，搭建起不同身份群体的制度体系。其中，机关事业单位养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度，因强调雇员雇主的缴费责任和精算平衡原则，带有更多的选择性而非普遍性特征。城乡居民基本养老保险制度因凸显了政府的财政责任，带有更多的普遍性而非选择性特征。

医疗保险则通过机关事业单位公费医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度、城乡居民基本医疗保险制度，搭建起不同身份群体的制度体系。其中，公费医疗制度基本符合普遍性原则，城镇职工基本医疗保险制度因强调雇员雇主的缴费责任和精算平衡原则，带有更多的选择性而非普遍性特征。城乡居民基本医疗保险制度，因凸显了政府的财政责任，带有更多的普遍性而非选择性特征。

至于最低生活保障，无论是马歇尔还是罗尔斯，都认识到最后的安全网在社会最低程度上的重要性。在自由主义福利体制中，基于家计调查的社会救助制度甚至被当作社会保障制度建设的核心。我国当前的最低生活保障制度，深受城乡二元结构和经济发展水平的影响，带有更多的选择性而非普遍性。

总体来看，就Goul-Andersen提及的普遍性维度而言，我国目前的社会保障制度带有更多的选择性，而非普遍性。此外，普遍性意味着统一的制度平台，选择性意味着不同的制度设计。尽管我国社会保障制度的覆盖范围较大，但是不论社会保险，还是社会救助，尤其是和救助、保险相关联的社会服务，如医疗和教育，分层化的选择性特征均较为明显。

2.事前原则：“看得见的公平”与“看不见的公平”

事实上，在讨论公平性的时候，往往容易忽略一个基本前提，即有些公平是看得见的，有些公平则是看不见的。至少，对于特定对象而言，公平已经被罗尔斯所言的“无知帷幕”分割为“可见”和“不可见”两个部分。换句话说，在公平的不同视界，公平与公平是不一样的。通常而言，我们所讨论的公平，往往是“看得见的公平”。但尤为紧要的是，“看不见的公平”往往影响甚至颠覆着“看得见的公平”。

在社会保障公平性的讨论中，也存在着“看得见的公平”与“看不见的公平”的误差。就社会保障制度来说，影响公平性的一个因素，是制度设计本身是不是处在同一个逻辑起点上，亦即处在同一个公平性平台上。通俗一点说，就是“看得见大家都看得见，看不见大家都看不见”。具体就上文分析的三项主体性制度而言，养老保险制度中的机关事业单位养老保险制度，刚刚经历了从机关事业单位退休制度的蜕变，亦即从“无知帷幕”背后走到了前台。医疗保险中的公费医疗制度，则还躲在“无知帷幕”背后。这种制度设计，明显有悖于公平。前者曾经被批评为“养老金双轨制”，后者也常常为公众所诟病。相比较而言，最低生活保障基本上处于“看得见的公平”视界。

影响社会保障制度公平性的另一个因素，是政策决策公开透明与否。当前，社会保障公平性受到质疑的一个重要原因，是政策决策程序不够公开透明。比如围绕养老保险制度的顶层设计，无论是延迟退休年龄，还是完善个人账户制度，学界和公众对政府的决策都有强烈的质疑甚至反对的声音。因此，如何提高制度的知晓度，如何增进决策的透明性和科学化，也是社会保障公平性需要解决的非常重要的问题。

3.事后原则：公民福利与保险收益

无论如何，结果公平对于总体公平来说至关重要。中国古语有云：不患寡而患不均。新中国成立以来，平均主义的分配方式也有深厚的民众基础。然而，不同的制度模式可能输出不同的分配结果。

从制度运行的实际效果看，瓦尔特·考庇等人提出福利国家的五种理想类型：(1)目标型(the targeted)，例如澳大利亚，已经将目标逐渐集中于排除高收入者，而非只包括穷人。(2)自愿国家补贴型(voluntary state subsidized)，税收的钱用于帮助互助协会和其他志愿组织提供保险，以保护其成员免受收入损失。由于领取福利的资格是以各自计划中其成员的自愿缴费为基础的，因此该类型对技术工人和中产阶级比对非技术人员和穷人更为重要。(3)合作主义型(corporatist)，其基本观点可以说是创建劳动力不同层级间的“社会—政治共同体”，以期吸引雇主和雇员在这些领域的合作。在该模式中，项目都是针对人口中的经济活动人口。(4)基本保障型(basic security)，其资格依据是缴费或公民身份(居住地)。基本保障型接近威廉·贝弗里奇(William Beveridge)所表达的中心理想。根据贝弗里奇的说法，社会保险计划的首要原则是统一的保险受益率，不论在何种程度上收入已被中断。另一个基本想法是实现相关人口类别的大规模覆盖或全覆盖。然而，在基本保障型中，我们确实发现了有关覆盖率不同层级的两个子变量。在“公民”这一子变量下，资格基于国籍或住所，这是基于“人民保险”覆盖全民的想法。可是在“保险”这一子变量下，资格是通过被保险人和(或)雇主的缴费而获得的，在这里我们找不到全覆盖。然而与缴费者在不同的职业类别中属于不同计划的合作主义型相比，在基本保障型里，所有的被保险人都覆盖到相同的项目中。(5)包揽型(encompassing)，可以说是把俾斯麦(Bismarck)和贝弗里奇的思想结合到一起的一个新模式。这个模式中，资格是基于缴费和公民身份的。因此，覆盖所有公民并给予他们基本保障的全民方案，与经济活动人口的收入相关联的福利明显结合在一起。这一制度设计很可能减少对私人保险的需求，并有可能涵盖同一项目中的所有公民。[31]

与上述理想类型相比较，我国的社会保障制度更像是从基本保障型向包揽型的过渡形态。与基本保障型相同的是，在“公民”这一子变量下，我国的社会保障也在追求高覆盖率或者全覆盖，但带有明显的户籍身份分割；与基本保障型不同的是，在“保险”这一子变量下，我国社会保障制度并没有将所有被保险人覆盖到相同的项目中。或许当前我国社会保障具备了某些包揽型的特征。因为我国的社会保障领取资格也是基于缴费和公民身份的，并且力图构建一种覆盖全体公民的基本保障方案，再辅之以构建面向劳动者的与收入关联的保险福利。

然而，无论是基本保障型，还是包揽型，都有一个无法回避的问题：基于公民身份和缴费的项目设计是否能够带来公平的社会保障待遇?事实上，我国社会保障制度的项目设置相对多样化，与福利国家的理想类型有明显不同。例如，同样是养老保险制度，机关事业单位养老保险、城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险的受益水平明显不同，还有一些贫困者没有参与到养老保险计划中。同样是医疗保险，机关事业单位公费医疗、城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险的受益水平有显著差别，也有一些贫困者没有参与到医疗保险计划中。如果以“公民”和“保险”两个制度为子变量，以“有无工作”作为资格条件，可以对我国当前的社会保障制度做一个大致的类别划分(见图5)。

图5 当前我国社会保障制度的类别划分

由此，保险收益与公民福利之间也呈现出一种复杂的情形。首先，对于有工作的人来说，其保险收益和公民福利均明显高于无工作的群体。其次，有工作者的公民福利(公费医疗)高于有工作者的保险受益。第三，无工作贫困者的公民福利(低保)高于无工作的城乡参保人的保险收益。于是，在社会保障待遇领取方面，就形成了这样一个公平性逻辑：不论是有业者还是无业者，公民福利均高于保险收益。这种逻辑显然有别于上文所述的任何一种福利国家类型。

4.调剂原则：再分配预算规模与福利国家

与福利国家类型密切相关的一个问题是政府的再分配预算在社会保障项目中的规模。按照武川正吾(Takegawa)的观点，一种判定福利国家的方法是在社会开支和GDP之间设定一个比重(通常20%左右)，任何国家一旦超过这个比重就是“福利国家”；另外一种方法是通过社会开支渐进变化中的一个间断点，来发现“福利国家”建立的时点，类似于用罗斯托(Rostow)所说的“起飞(take-off)”以及格申克隆(Gerschenkron)所说的“大冲刺(great spurt)”这样的概念，来发现工业化进程中的间断点一样。[32]然而，再分配预算规模并非越大越好。为此，有人提出“再分配悖论”：我们越是只把穷人的利益放在更大的目标上，以及越是关心如何通过平等的公共转移来创造平等，我们减少贫困和不平等的可能性就越小。[33]看来，如何在再分配预算与制度持续性之间维持平衡，就成为一个关键问题。

从再分配预算规模的角度看，社会保障公平性至少包含了两个层面：一是社会保障开支占GDP比重的大小，二是政府财政补助在不同制度间的公平分配。我国社会保障制度改革与发展进程中，财政预算规模是一个无法回避的核心问题。一方面，从国际比较看，我国社会保障再分配预算规模总体偏小。国际劳工组织的数据显示，我国2010年社会保障开支占GDP的比重为6.83%，不到世界平均水平的8.60%，与主要福利国家的差距也比较大(见表16)。另一方面，财政补贴在现行各项制度间的分配极不均衡。未来应从调整制度结构入手，扩大社会保障财政预算规模，通过政府的宏观调控，增进社会保障制度公平性。

(三)结语

建立更加公平的社会保障制度，是中国共产党的重要执政目标。建立更加公平的社会保障制度，就要明确社会保障发展的基本逻辑。尤其在公民和保险、有工作者和无工作者几个子变量之间，构建明晰的制度发展路径，从社会保障制度的价值理念、制度设计起点、制度待遇水平、国家财政责任几个方面，建立适合中国国情的社会保障制度新模式。

建立更加公平的社会保障制度，还应重视其他三个方面。第一，经济发展是基础。经济发展从过去一直到现在，甚至以后多少年，都是民族国家发展的主体动力因素，不能片面强调福利而滞缓了经济增长。第二，公平的分配机制。公平的分配机制是多方面的，既包括劳动者收入报酬获取的公平，也包括个人和家庭财富、财产分配的公平，还包括在社会资源和机会获取方面的公平、公正。第三，主体多元性。要区分国家、市场、社会对福利获取和需求满足的作用，构建多元化的福利供给主体，建设中国特色的福利国家。

表16 社会保护(包括健康)公共开支占GDP的比重