图书馆的智库型专报服务——以国家图书馆《食药决策参考》为例*

廖 迅

1 专报是图书馆提供智库服务的重要载体

1.1 智库专报的分类与功能

专报是智库进行思想输出以发挥决策影响力的重要工具，是智库区别于一般研究机构的重要之处。智库研究人员利用全面可靠的信息资源，进行深度研究与分析，产生知识创新，诉诸文字，形成专报。较之长篇学术论文和图书，专报及时根据时事而提供简短的情况介绍或者简洁的政策建议，篇幅大都短小精悍，因而国外智库多称之为“简报”或“快报”。兰德公司定期为美国联邦行政机关和立法机构提供的《兰德国会简报》(RAND Congressional Briefings)，就重要政策问题发表独立观点和决策建议，根据不同的立法领域与主题分为《银行与金融服务简报》《能源与环境简报》《国际事务简报》等。传统基金会的主要政策简报包括事件发生24 小时之内分析国内外最新情况与对策的《行政备忘录》(Executive Memorandum)、就长远政策问题进行系统分析的《背景情况》(Backgrounder)、每月就国会即将进行辩论的议题提出建议的《国家安全记录》(National Security Record)、对当前特殊政策问题做简要分析的《情况通报》(Issue Bulletins)[1]。

智库专报是中国特色新型智库的重要产品之一。智库专报以“内参”“简报”的形式通过特定渠道报送给党中央、国务院等决策机关，决策者对专报内容进行圈阅、批示和转发。国家领导人的许多重要批示都是通过专报这一载体形成和传达的。这是具有中国特色的国家治理体系的流程和模式[2]。随着决策科学化和民主化的发展，这种模式将会在中国的政策议程设置与政府决策过程中扮演相当重要的角色。在中国，能够与决策者进行互动的智库多为接近决策核心的官方智库，如入围“首批国家高端智库建设试点”的25 家机构，其专报发行量极小。

1.2 图书馆专报的分类与发展方向

图书馆决策咨询服务是辅助决策者进行科学决策和民主决策而提供信息、科学知识以及解决方案的智力支持服务。专报服务是图书馆进行决策咨询服务的重要手段。根据不同的信息处理方式与信息成果展示方式，图书馆专报可分为观点摘编、资料汇编、舆情分析、专题报告等。观点摘编是指直接摘录专家围绕某个问题进行论述的核心观点，如国家图书馆编制的《两会专题文献信息专报》；资料汇编是将有效信息提炼重组、有序排列形成的专题综述产品，如国家图书馆在汶川地震后编制的《“汶川大地震”灾后重建信息专报》；舆情分析是针对特定问题的舆情进行深层次思维加工和分析研究，如广州大学图书馆编制的《港澳台媒体涉穗新闻舆情分析》；专题报告是围绕某一热点问题的背景、现状、成因、争议、发展趋势、解决方案等进行系统论述的研究型产品，如国家图书馆编制的《决策参考·食品药品安全委托研究》(以下简称《食药决策参考》)。其中，专题报告类专报因其选题的前瞻性、思考的独立性、建言的自由度、研究的深入度，本质上与咨政建言的智库专报较为相似，是图书馆决策咨询服务智库化发展的体现，是为智库型专报。

当前，国内行政决策者的工作环境与工作状态凸显了智库型专报服务的必要性和重要性。一是改革阶段变化快，导致决策事务繁重；二是知识不断更新，导致科学决策难度加大；三是世界局势动荡、金融风险加剧，整体呈现不确定性与不可预测性，对决策规划能力形成了更大的挑战；四是中国公务员体制中缺乏专司政策分析职能的岗位，研究职能与行政职能混合，因而政策分析能力较为欠缺，且独立性不足。这为智库提供了广阔的发展空间，也为图书馆拓展服务带来了机遇。图书馆应顺势而为，建立新型决策咨询服务模式，实现转型升级。而智库型专报服务则是图书馆向智库服务模式转型的重要抓手。

2 《食药决策参考》是国家图书馆智库服务的探索

《食药决策参考》是国家图书馆应国家部级机关C 局的委托，于2013年开始编制的专题研究报告系列产品。其选题与内容紧密围绕用户的食品药品监管工作，包括监管理念、监管流程、监管制度、监管技术、监管资源、监管案例等。其形式与风格紧密贴合委托用户的个性需求与阅读偏好，在投入程度、服务深度、产品质量、用户反馈和社会效益等各方面表现较为突出，是依靠稳定的信息报送渠道、采用“内参模式”与决策者进行互动的典型产品，是国家图书馆由传统决策咨询服务向新型智库服务转型的有益探索。下文以国家图书馆立法部相关项目小组开发的智库型专报产品——《食药决策参考》为例，主要针对用户需求与撰写要素等进行剖析，探究图书馆智库型专报服务的发展策略。

2.1 用户的信息需求与产品需求

2.1.1 用户信息需求分析

一方面，该用户(下面简称“用户”)的信息需求兼具特殊性与广泛性的特点。用户负责监管涉及国计民生的重要领域，信息需求不仅仅局限于监管专项工作，凡是与其职责相关的领域，如公共管理、社会管理、行业发展、改革理论等的政策信息，都在关注范围内。另一方面，用户现有信息渠道呈现多元化与专业化的特点。在国内外政策法规跟踪与译介方面，其内设机构利用其人才优势与渠道优势，实现了高效而准确的信息保障。用户下设的事业单位与高校等研究机构已在相关领域进行了长期研究，取得了一定研究成果。用户已购买了相关的产业分析数据库和舆情跟踪与分析服务。通过对用户信息需求的调研，得知用户对原始文献、二次文献等粗加工信息产品几乎没有需求，对文献综述、文献编译、舆情跟踪等服务的需求也不多，其需求主要集中在深入的政策分析研究，作为决策参考。

2.1.2 产品需求分析

在项目小组与用户多次沟通以及团队内部开展广泛讨论的基础上，确定了《食药决策参考》的基本要素如下：

在形式上，以提供纸质印刷版为核心，同时提供电子版产品上传至内网。产品名称沿用国图传统信息产品名称，即《决策参考》。但考虑到读者群是司局级以上领导，其视野广博度和信息拥有量与一般机关用户不一样，因而取消了原有产品的固定栏目设置，改为每期一题，字数万余，形成完整的研究报告。

在选题上，用户要求选题应当“有新意、有共鸣、有话题”。因而，在选题时既要考虑选题的时效性与独特性，即选前人未写之题或从异于前人的角度写旧题，提供新视野、新思维、新观点；又要考虑选题所涉人群的广度与所涉事件的热度，同时聚焦用户监管职责的重中之重、难中之难。

在内容上，用户要求侧重事实和案例，不要理论说教。项目小组因地制宜地发挥图书馆的信息优势，不求学术性比肩专家研究，但求揭示和解决用户决策痛点；不求务实性超过机关报告，但求迅速针对时事做出反应，凸显数据和信息的可靠性，案例的可借鉴性，解决方案的可操作性。

在风格上，用户要求文字精炼，形式活泼。考虑到司局领导公务繁忙，鲜有时间深入阅读连篇累牍、晦涩复杂的纯文字叙述，项目小组决定采用树形结构布局全文，形成层次结构简洁、论述逻辑清晰、文字准确生动的专报风格，提升用户的阅读效率。同时将图片、表格等插入文中，使阅读更有节奏感和趣味性。

总体而言，该专报定位为：充分发挥国家图书馆信息资源优势，提供精细加工的信息产品，以广阔的宏观视野，活跃的创新思维，将产品的广泛性与专题性、长期性与应急性相结合，形成理想的可持续发展思路，以满足食药监管决策在辨识问题、掌握情况、获得建议、丰富思路等方面的需求。

2.2 《食药决策参考》的编制要素与案例

2.2.1 选题为本

(1)选题思路：一体两翼、内外兼顾。选题是智库型专报的核心要素。选题既要以用户需求为导向，也要通过调研形成自主的问题意识，坚持问题导向。随着专报编制工作的开展，项目小组逐渐形成了“一体两翼、内外兼顾”的选题思路。

“一体”是指坚持“食品药品安全社会共治”这一条主线选题。2013年机构改革后，中央提出几点要求，尤其要求转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制，这就是社会共治的内涵。如何发挥政府、市场、行业、消费者各自的作用，如何分配其权责，如何解决其冲突等，都可以作为选题。当然，社会共治还可以作为行文逻辑和分析结构融入到专报中。

“两翼”是指坚持热点焦点选题与经验借鉴选题。热点焦点兼顾内外，经验借鉴不论古今，凡是有助于提升管理水平、解决监管痛点的公共事件、实践经验都可以成题。由于用户是国务院直属的部级机关，级别较高，监管范围特殊，除个别试点外，国内地区性小范围内的实践经验较难对全国监管具有借鉴意义，加之用户之前的机构改革方案明显借鉴了美国食品药品监督管理局(FDA)的模式，对国外经验渴求度和接受度较高，因此发达国家的监管经验成为重点。

在专报编制与撰写过程中，笔者发现，以当前国内热点为契机考察国外监管经验，以当前国外热点为契机分析国外监管得失，是比较容易获得关注的选题。这些热点可以包括改革理论热点、公共安全事件、立法决策动态、政策执行反馈、重大科研进展等五大维度。当然，热点是选题的敲门砖，而非落脚点。一则纯粹展示热点事件绝不是专报的主要功能，雷同而重复的新闻报道完全可以满足对热点事件的信息需求，二则不是所有热点都有选题价值，事实上许多热点都是传媒通过反复报道、夸张渲染来引导公众注意力而形成的伪热点，是传媒刻意设置公众议程的产物。所以，无论从哪个维度入手选题，最后破题的关键还是监管经验。虽然我国与外国的情况不尽相同，国外实践经验与中国现实未必匹配，因而未必具有可操作性，但其中的问题意识、理论基础和创新意义，还是具有决策参考价值的。除上述选题外，还会应用户要求翻译或编译重要的研究报告和期刊论文，作为独立的一期专报，如《膳食补充剂：挑战与风险》《俄罗斯药品审评审批制度改革》等。

表1 热点选题的五大维度、决策者的需求及其选题案例

(2)选题来源。多途径积累监管信息，多样化丰富选题来源，定期关注，培养选题的大局观和敏感度。主要通过以下来源进行选题：

各类研究平台。研究平台是信息和知识的集合。一般在与食品药品安全监管和风险治理等相关的智库平台、高校协同创新平台、行业知识平台、决策咨询平台进行选题，如药业法规和实践知识平台“识林”、人民大学的食品安全治理协同创新中心等。

监管机构官网。在用户机构官网公布的当前重点工作、年度立法计划中，在国外同领域监管机构的官网官博发布的信息中选题。比如，美国FDA 的官方博客“FDA 之声”会定期发布FDA局长及监管人员的署名文章，分享近期工作重点和未来规划，往往有较多可参考的内容。

重要新闻媒体。关注重要新闻媒体关于食药、健康领域的栏目，比如《南方周末·健言》、美国Bloomberg Business 网站的“食品”栏目。

科普网站。关注较严谨、权威的科普网站，如科学松鼠会、果壳网。这些网站以生动有趣的方式，通过非官方渠道进行民间食品安全风险交流，集中了许多大众关心、贴近民生的话题。

微信公众号。微信公众号汇集上述几种来源，但发布内容与其运营主体在其他媒介发布的内容不尽相同，有即时性强、内容精炼等特点。另外，一些行业创办的微信公众号在揭示业界关注的焦点和行业发展趋势方面都很有优势，如“新康界”“医药魔方”。

此外，还可以通过关注“政策企业家”来完善选题。这些企业家往往掌握较强大的相关资源，善于运用资源向其他人“兜售”自己的政策理念并力图让其变成新的决策方案。政府内部的政策企业家将问题和解决方案结合起来投入实质讨论，并通过政策试验来促进政策创新。政府外部的政策企业家则通过公共问题的传播，吸引公众的注意力，渐进式地推动政策变化和实施[3]。关注他们的专著、文章、公开言论，可以帮助我们把握选题的方向和内容，对选题进行补充与印证。

(3)选题案例。

案例1《美国食品安全的第三方认证》

此为立法决策动态类选题。2011年美国颁布《食品安全现代化法》。2015年该法律的配套法规密集发布，首次将第三方认证这一市场行为引入进口食品监管体系，以此分担执法负荷，解决监管资源稀缺问题。中国国家食品安全监管体系“十二五”规划中提到，要通过政策引导和政府购买服务等多种方式，促进第三方食品检验机构发展。2013年C 局的三定方案也提出要大力推进食品药品检验检测机构整合。美国的实践经验表明，食品安全第三方认证并非万能，其自身也存在局限性。美国的监管思路、具体做法、成败得失值得研究和借鉴。

案例2《超说明书用药现状与监管》

此为社会共治主线选题，也是政策执行反馈类选题。该选题源于知识平台“识林”推送的一篇文章。文章叙述了美国FDA 和一家涉嫌超说明书推广的制药企业之间的官司纠纷。受其启发，笔者梳理了二十年来FDA 对超说明书推广的监管政策，这些政策经历了不断调整、放宽的过程，认识到这个过程是FDA 综合权衡制药企业、医生、患者、保险公司各方利弊的结果。近年来制药企业屡屡以美国宪法第一修正案关于言论自由的规定提出超说明书推广合法化的诉求，甚至将FDA 告上法庭。而学界却质疑FDA 在这个问题上的弹性标准和过度放权。监管机构应如何与公众保持良好、有效沟通，更好地平衡各方利益，值得国内决策者深思。评估一项政策须考察其整个生命周期，不仅要关注政策的形成过程，更要关注政策的实施执行过程。政策反馈类选题要考察政策执行过程中出现的问题，从而为决策者及时纠错或规避雷区提供参考。

2.2.2 内容为要

《食药决策参考》专报无论在引言撰写、结构布局，还是在标题拟定、版式设计等方面，都呈现了鲜明的特点。这些特点形成的原因一则考虑了用户提出的具体要求，二则刻意对既往专报的话语模式和表现形式进行调整，打破专业研究中固有的话语表述体系，在保证成果准确性和完整性的前提下，用非学术化的语言进行表述，淡化研究过程的理论化阐述，仅保留必要的分析和结论，同时对较为严肃的版式风格稍作调整，最终目的是提高与决策者的沟通效率。

(1)引言：开门见山、简明扼要。专报引言一般不超过一页篇幅，应开门见山、起笔切题，以简明扼要的文字交代选题的现实意义和专报的主要内容，不必叙述同行熟知以及常识性的内容。引言还应与结论相呼应，在引言中提出的问题，在结论中应有解答，但也应避免与结论雷同。引言的作用在于帮助读者对专报形成合理的阅读预期，提高阅读效率。

案例3《干细胞生物技术的争议与监管》引言

《“十三五”国家科技创新规划》将干细胞技术列入战略性前瞻性重大科学问题。干细胞研究与应用逐渐引起了各国政府、学界以及公众的普遍关注，并在发达国家获得了较大发展。但由于技术自身的风险以及价值冲突等原因，其在发展过程中面临诸多争议和问题。我国也可能遭遇这些争议与问题。为确保干细胞技术及产业健康稳定发展，必须建立严格有效的干细胞监管机制和措施。本期专报主要梳理和归纳了干细胞研究和应用中的伦理争议，以及当前备受关注的干细胞治疗乱象，在此基础上分析美、英、日、韩四国的监管经验，以资参考。

(2)结构：逻辑清晰、层级简单。可以利用思维导图工具制定提纲，尽量采用简单的树形结构来布局全文，结构层级尽量不要超过三级，见图1。

图1 专报《美国食品安全的第三方认证》的三级结构

(3)版式：版式活泼，文图结合。将知识点信息或次要信息独立作为“延展阅读”或“链接”，可以使文章主线更清晰，结构更立体。将繁复内容提纲挈领总结为多字段表格，可以使用户提高阅读效率，迅速把握重点。对数字描述进行可视化处理，可以使阅读印象更深刻。加入图片作为文字的补充，可以使阅读更有节奏感和趣味性。图片来源一般是机构官网图片、重要文件截图、研究报告配图、新闻图片等。在《美国食品营养标签改革评述》中，配图截取了FDA 官网公布的标签图片，将新旧食品营养标签并置对照，一一指出改革后新标签的六大变化，使读者一目了然。

图2 专报《美国食品营养标签改革评述》中的配图

(4)标题：揭示主旨、清晰明白。为了使阅读者在有限的时间内迅速把握关键信息，正文的一级、二级标题尽量使用结论型、表述型或建议型标题，避免采用意义含糊的疑问型或故事型标题，尽量采用句子而非短语作为标题。在《美国食品营养标签改革评述》中，一级标题“美国实施营养标签改革”下的四个二级标题分别是“缓解肥胖问题是改革初衷”“营养科学新成果成改革亮点”“标示添加糖是改革争议”“利益主体博弈促成政策进步”。

(5)信息：准确可靠、全面深入。准确、可靠、全面、深入的信息是专报的核心内容。由于各种条件所限，实地调研机会较少，只能通过提升文献调研水平来弥补。因而，要多样化拓宽信息检索与调研的渠道，积累各类机构的相关数据库和调研报告库。其中，部分国外议会图书馆的研究报告和立法资料、中外智库现有的研究成果和自建的专题数据库、欧美官方和非官方机构的政策评估报告均可通过其网站免费或有偿获取，可以为专报撰写提供新颖、独特的信息资源。《食药决策参考》的内容体现了图书馆专报对准确信息与科学知识的倚重。由于专报较多涉及国外监管情况，核心内容都是通过检索、阅读、分析、整合外文文献形成的。为了保证专报信息的权威性与时效性，项目小组特别重视外文信息的搜集整理，撰写团队具备较强的英语、德语、日语信息处理能力。

表2 《美国食品营养标签改革评述》分析利益主体博弈策略的信息源

3 图书馆智库型专报服务建设策略

3.1 《食药决策参考》的编撰经验

(1)开拓思路，多渠道挖掘信息资源。应打破思维定势，不局限于图书馆的纸质馆藏、自建电子资源和商业数据库，善于利用互联网信息资源，建立研究机构资料与成果库，搜集行政系统内部的专家团队、智库、政策评估机构、高校研究所、公益组织、民调机构、咨询公司等各类机构公开的简报、年报、调研报告、数据、对话录等，开放获取的报刊，广播电视媒体公开的新闻、访谈节目，行业会议、学术论坛的专家讲话，相关人士在社交媒体发布的信息等。特别是具有现实针对性的智库研究成果，本身就是含有较大参考价值的信息资源，对撰写相关主题的专报具有一定的借鉴作用。在上述各种信息资源中，尤其要加大对社交网络等新媒体资源的重视与利用。一方面，新媒体快速兴起，带来了信息资源规模的爆炸式增长，新媒体信息资源成为传统文献资源的重要补充；另一方面，新媒体已成为国外政府部门、研究机构、智库专家发布信息的重要渠道，其中蕴含大量有价值的情报。下表是《食药决策参考》编撰过程中关于美国食品监管的部分有较高价值的研究成果。

表3 《食药决策参考》食品监管相关信息来源举例(美国部分)

(2)多向互动，促成多维度多层级沟通机制。按照沟通对象，可将专报制作过程中的信息沟通分为直接用户沟通、团队内部沟通、官产学媒沟通。和直接用户的沟通是测评用户感知的主要渠道，用户的每一次信息反馈都是进一步提升产品质量、发展供求关系的有利时机。在和用户沟通的过程中，应引导用户建立良好的沟通习惯，因地制宜地利用例会、社交软件、电话以及用户需求培训等进行全方位，实现沟通无障碍。内部沟通是指专报撰写者定期进行头脑风暴式的讨论、座谈，打破常规，积极思考，畅所欲言，充分发表个人看法意见，促成集体智慧和创新思维。官产学媒沟通即和食药领域的政府官员、企业、学者和媒体进行沟通。可利用研讨会、学术论坛、公益活动等途径，主动和该领域的监管者、参与者、研究者和关注者建立联系，了解关键信息和要点，有利于在专报中切中要害。如此推进多维度多层级沟通，形成多向互动、高效便捷的沟通网络，提高信息和知识的传递速度和用户需求命中率。在《食药决策参考》项目中，建立月度例会制度，定期拜访用户所在单位，就该月专报提纲及下月选题进行讨论。在完成并提交专报初稿后，再利用微信和电话向用户征求反馈。定期邀请用户对团队进行需求培训，可以更好地把握选题方向，把脉关键要事。项目小组还派员参加国务院食品安全委员会主办的“新食局公开课”、食安战略青年智库论坛等。

(3)扬长避短，聚焦前决策阶段。在具体决策前，决策者首先要作出抉择，对处理哪些问题或优先处理哪些问题有所取舍。这就是前决策阶段。决策者周围往往充斥着各种博弈的力量，而超脱于体制系统和利益关系的决策咨询专家则可以提供客观中立的权衡依据，影响决策者的议事日程[4]。而且，相比决策其他阶段，如决策中的提供选择方案、参与决策论证，以及决策后的政策实施评估，图书馆决策咨询服务能更好地在前决策阶段发挥作用。图书馆可以发挥信息优势，利用现代化信息工具和数据挖掘方法，掌握纷繁复杂的各种问题的背景、基础情况、相关数据、媒体报道、大众舆论，对这些问题依据重要性进行排序，辨识和优先选择当前阶段推动经济社会发展的重点问题、基于社会呼声需要特别关注的焦点问题、情况严重危急需要及时应对的紧急问题，报送给决策者。《食药决策参考》就着重在前决策阶段发力，重在辨识和选择问题。虽然对问题解决方案已有涉及，但是基于他国经验的决策建议未必最具操作性，反而其中的问题意识和创新意识更有意义。尤其改革理论热点、公共安全事件、重大科研进展等类型的选题，都重在优选重要性大、紧迫性强、涉及面广的问题，使其进入决策者视野和决策范围。

3.2 妥善处理几对矛盾的建议

(1)定制化服务和独立性研究。独立性是智库的核心特征之一，也是决策咨询机构活动的精髓。视角客观、思想独立是专报产品的优势和价值所在。《食药决策参考》是定制型产品，必须充分考虑用户的信息需求与产品需求，因而独立性是相对的。应更好地处理与用户的“距离”问题，既要紧密联系用户了解需求，在关注问题、研究重点、话语模式等方面做出调整，又要保持超脱立场和客观视角，一切从实际出发，在选题的自由度、思考的独立性、结论的公正性等方面有所坚持。

(2)完整版专报与精炼版摘要。专报文字组织应言简意赅，切忌喋喋不休、老生常谈。智库产品专家认为，专报的正文一般应控制在三千字左右[5]。当前《食药决策参考》每期字数过万，虽是为了将重要问题进行深刻和全面的解读分析，但较冗长。建议每期同步形成精简版《食药决策参考》，呈现主要观点、数据和建议，篇幅控制在一千字左右，方便不同决策者在不同场合不同信息需求下选择阅读，提升效率。

(3)个人经验式选题与知识体系化选题。高质量的选题是高质量专报的关键。目前，《食药决策参考》的选题多凭个人信息敏感度，缺乏制度化、科学化、工具化的选题方法。长此以往，难免出现选题不科学、不客观等问题，而且一旦参与人员发生变动，选题工作就有可能受挫。建议选题工作应做到人机结合，围绕研究主题进行定期跟踪、形成知识库，利用大数据信息挖掘技术科学选题。

(4)敏感信息保密与思想输出机制。一些专报涉及的立法问题与决策问题较敏感，应充分保密，这是工作纪律，也是职业伦理。但在用户同意甚至主动要求公开的前提下，可适时通过新闻媒体、学术期刊等渠道将研究成果向大众公开。一则实现图书馆服务社会、教育公众的职能，二则借鉴智库进行思想输出和市场推广，扩大舆论影响力和决策影响力。

(5)固定报送周期与最佳报送时机。决策咨询具有时效性，只有在恰当的时间报送给决策者，才能最大限度地发挥作用。一旦报送错过决策期，咨询建议就失去了意义。《食药决策参考》实行的是定期报送制度，一月一期，报送周期较长。而且每一期专报从选题到定题，再从撰写到报送，耗时可达两月，制作周期较长。