中国特色贸易调整援助机制建设研究

陈淑梅 陈 梅

2015年12月6日发布的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(国发〔2015〕69号)(以下简称《若干意见》)明确提出要“研究建立贸易调整援助机制”。 2017年7月15日上海自贸试验区印发了《中国(上海)自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》(沪商公贸〔2017〕147号)(以下简称《上海试点办法》)，在国内自贸试验区中率先引入贸易调整援助制度。贸易调整援助机制已被证明是非协议国家应对区外贸易协定的有效策略(马涛，2016)，也曾经有效地保障了北美自由贸易协定(NAFTA)生效后由于美国与加拿大和墨西哥贸易变化而失业的美国工人的利益(Collins, 2018: 12)。事实上，贸易自由化进程中既有赢家，也有输家。尽管援助的成本和效率是反对该制度的主要原因(Fefer, 2017: 12)，援助遭受外国竞争重创的企业和个人的经济成本要小于保护主义。因此，对那些贸易自由化进程中的损失进行补偿，将劳动力和资本从消退的产业和企业转向上升的产业和企业从而提升效率，贸易自由化的政治考量，均为贸易调整援助制度形成的主要动因(Lysenko, 2017: 92)。本文将借鉴发达经济体的实践经验，分析上海自贸试验区贸易调整援助试点情况，提出构建符合世界贸易组织(WTO)规则和我国国情的中国特色的贸易调整援助机制的基本思路，对因关税减让和非关税降低而受到冲击的产业、企业和个人提供援助，以提升其竞争力，促进相关产业调整，为有效应对新型贸易协定提供机制保障。

一、发达经济体贸易调整援助制度的比较

尽管各国使用的术语不同，但是贸易调整援助(trade adjustment assistance，TAA)制度已在发达经济体施行半个多世纪。本文以实施最早的美国贸易调整援助项目、区域一体化进程中施行的欧洲全球化调整基金项目和执行效果欠理想的韩国贸易调整援助政策为例，进行比较研究，为后续提出构建中国特色的贸易调整援助机制的基本思路提供经验借鉴。

美国是世界上最早实施贸易调整援助的国家，从《1962年贸易拓展法》正式确立对因关税下降而导致失业的工人进行补偿和援助服务，并将企业纳入补偿对象，到《1974年贸易法》将补偿范围从因关税下降拓展至所有被进口导致的失业，到《2002年贸易调整改革法》中专门设立了针对农、牧、渔业的贸易调整制度，再到《2015年贸易调整援助法》，美国已经拥有较为健全的TAA制度(见图1)。尽管有研究认为，美国TAA没有带来多大改善，但是近年的实证研究结果表明，与不参加培训的TAA受援者相比，参加培训的TAA受助者更容易再就业，也更可能获得更高报酬(Reynolds, 2012：58)。而随着TAA平均补贴的增加，美国各州的再就业率均有显著上升(Giordano, 2017)。

欧洲全球化调整基金(EGF)从2007年1月开始实施，旨在为失业工人提高就业能力以及找到新工作提供具体的支持措施。最初EGF1927/2006号法规的援助对象仅为因全球化导致的世界贸易格局中重大结构变化而失业的工人，2008年全球金融危机之后，EGF546/2009号法规则将援助对象扩展至因金融和经济危机失业的工人，现行的EGF1309/2013号法规将“不受教育、不就业、无培训”(NEET)的年轻人，即所谓啃老族也纳入了援助范围。从2007年基金成立至2016年年底的十年间，欧盟共收到147份申请，申请使用约6亿欧元[注]现行的1309/2013号法规规定2014—2020年每年最大预算为1.5亿欧元。参见REGULATION (EU) No 1309/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 17 December 2013 on the European Globalisation Adjustment Fund (2014—2020) and repealing Regulation (EC) No 1927/2006.，支持了来自20个成员国的34个不同部门的13.76万工人和2944个啃老族(European Commission, 2017; 2018)。2007—2018年，179份申请使用EGF经费的具体情况见表1。鉴于EGF实施效果显著，欧盟已经计划扩展该基金以应对2020年之后可能遭遇的挑战(European Commission, 2018)。

韩国的贸易调整援助制度可以溯源至2004年韩国首个自贸协定——韩国—智利自贸协定生效时，当时为应对由此产生的对农业部门的冲击，韩国政府制定了《根据自由贸易协定制定的关于农渔业人等援助的特别法》(法律第9719号)(蓝天，2012： 110)。作为应对国内反对自贸协定的权宜之计，随着韩国自贸区战略的推进，自从2006年正式启动TAA以来十年间，韩国已经六次修订相关立法，援助范围已经覆盖制造业、服务业和农业三大产业。

图1 美国贸易调整援助项目

资料来源：Economic Development Administration, U.S. Department of Commerce. Trade Adjustment for Firms Program [R].Annual Report, Fiscal Year 2017: 6.

借鉴美国不仅援助因贸易自由化受到影响的企业，而且资助因此失业的工人和受到影响的农民的做法，韩国的援助对象包括企业、工人、农民和渔民，主要帮助的是遭遇自贸协定影响的企业，但是这些企业必须证明从自贸伙伴进口的增加直接导致了其销售或者生产的下降。然而在TAA政策形成、实施和操作等不同阶段涉及韩国不同政府部门，各部门不同的政策重心最终导致了该政策实施效果的不尽理想(Song， 2017：101)。

比较美国、欧盟和韩国的TAA制度，尽管各经济体TAA启动时间、推动初衷、运作机制和实施效果不尽相同(见表2)，但是TAA的必要性不言而喻。美国TAA制度实施最早，由不同部门负责不同的援助对象，分工明确。尽管对企业、工人和农民的援助效果有所不同，但是整体而言，美国TAA制度健全、效果显著。作为一体化进程中的结构基金，欧盟EGF基金与时俱进，不断扩大援助对象的范围，有效应对了全球化的负面影响。尽管韩国TAA最初借鉴的是美国经验，相关立法亦多次修订，但是不同部门政策取向的不同最终导致其实施效果不理想。

表1 EGF经费使用情况

注：网站信息更新至2018年12月14日。
资料来源：欧委会EGF使用情况汇总(2007年至今)，https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=326&langId=en。

二、我国上海自贸试验区贸易调整援助试点的建设情况

随着我国更高层次开放的推进，高标准自贸区网络的加速形成，贸易调整援助将不可或缺。《若干意见》因而明确提出要“研究建立符合世贸组织规则和我国国情的贸易调整援助机制，对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助，提升其竞争力，促进产业调整”。自2013年批复成立上海自贸试验区至今，我国分四批建立了12个自贸试验区，并且提出探索建设海南自由贸易港。建立自贸试验区，旨在为构建开放型经济新体制探路。自贸试验区对接高标准国际经贸规则，坚持以制度创新为主线，在贸易投资自由化便利化、政府职能转变等方面大胆探索，形成了一大批可复制可推广的制度创新成果。上海自贸试验区贸易调整援助的试点就是我国TAA制度的创新。

(一)上海试点办法的初步分析

2017年7月15日上海自贸试验区印发了《上海试点办法》，在国内自贸试验区中率先引入贸易调整援助制度。《上海试点办法》的发展导向明确：对企业实施贸易调整援助，推动产业国际竞争力的提升，以全球价值链为引领，符合《中国制造2025》规划等国家和上海市产业发展导向，坚持高端化、智能化、绿色化和服务化，鼓励企业探索发展新技术、新产业、新业态和新模式。《上海试点办法》明示，救济的对象是受国际贸易环境变化影响而造成贸易竞争力下降、员工流失的企业；援助方式是通过社会机构提供公共服务的方式给予技术、资金等援助；目的是帮助其恢复进出口竞争力。援助范围内的企业，首先要向上海自贸试验区管委会提出贸易调整援助申请，并提交经营调整计划；然后上海自贸试验区管委会则结合上海市制造业转型升级相关规划要求，通过组织开展专家评审等方式对经营调整计划书予以审核。通过审核获得援助的企业，上海自贸试验区管委会将会同相关部门通过购买公共服务，向企业提供援助。如果企业生产销售的主要产品所在产业已有相关行业组织或企业向商务部提出贸易救济申请并获立案，或者企业所属产业经上海市产业安全预警体系连续2次发布安全预警的，上海自贸试验区管委会将在贸易调整援助中优先考虑。

表2 国外贸易调整援助制度比较

① 2010年至2017年，自认证时起至项目结束，平均而言，受援助企业的销售额增长24.7%，生产率提高17.9%，就业增长5.9%，而2017财年的数据分别为43%、14%、25%。参见Economic Development Administration, USDC. Trade adjustment Assistance for Firms Program [R].FY2017, Annual Report to Congress.
② 以2015年和2016年两年为例，在19434位受到援助的工人中在项目实施期结束时有9072(47%)人找到新工作，其中7601人成为雇员，1471人自主创业。
③ 特别援助项目始于2004年实施韩国—智利自贸协定，为此韩国通过了《韩国—智利自贸协定特别法》专门支持农业，规定在接下来的8年无论是否遭遇自贸协定损失，每年有2000亿韩元(约合1.74亿美元)的农业支持预算。参见CHEONG, CHO, 2011: 36.

(二)上海试点办法的国际比较

与世界上实施最早且较为成功的美国TAA和区域一体化进程中实施的欧盟EGF相比，上海自贸试验区TAA的性质、援助范围、援助条件、援助方式和援助期限均有不同(见表3)。

鉴于上海试点中援助对象为企业，因此这里仅与美国企业TAA项目情况做比较，而不考察美国工人TAA和农民TAA项目情况。值得注意的是，欧盟EGF援助对象仅为个人，但是不仅包括失业的工人，而且考虑到业务停滞的自营业主。相比较而言，首先上海TAA与美国和欧盟的均有不同，是救济制度。其次，美国TAA仅针对进口竞争造成的影响；上海不仅包括进口冲击，而且涉及出口影响；欧盟范围最广，包括全球化以及相关危机造成的不利情况。就援助条件而言，尽管由于企业规模的不同，与欧美没有可比性，但上海的条件明显要比欧美更严苛。援助方式上，上海的援助方式主要是协助，而欧美既有具体技术援助，还有资金支持。援助时间上，美国援助期间最久，长达5年；上海和欧盟的仅为2年。2019年7月上海自贸试验区试点将满两年，届时试点效果全面显现，可以进行更为全面的比较研究。

表3 上海试点与欧美的比较

① 参见《中国(上海)自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》第三条。
② 公司5%的工人，或者50名工人，以最少的为准，特殊情况由经济发展局决定。
③ 根据规定，公司需提供给贸易调整援助中心四位重要客户，中心将面谈其中两家来判定该公司是否受到贸易影响。
④ 参见REGULATION (EU) No 1309/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 17 December 2013 on the European Globalisation Adjustment Fund (2014—2020) and repealing Regulation (EC) No 1927/2006，第4条款。

三、我国贸易调整援助的机制化建设历程

我国学者最初是从研究美国、欧盟和韩国等发达经济体TAA制度中得到启示，试图回答我国为什么需要建立自己的TAA制度，又该如何建立。

(一)我国TAA的研究文献回顾

鉴于贸易救济法律与贸易调整援助是自贸区建设的重要法律保障(宋和平，2018)，借鉴美国TAA实施的经验，建立我国贸易调整援助制度既有必要性，又有可行性(陈利强、屠新泉，2011)。就建立怎样的TAA制度，我国学者依据相关经济体的具体做法，提出了吸取不同模式的方案。例如，通过回顾欧盟EGF的施行历程认为，中国应谋求建立具有短期应急效应的劳动力贸易调整援助制度。通过研究韩国TAA制度的变迁及其特点，提出我国可以借鉴韩国做法建立符合我国国情的TAA制度(蓝天，2012；张斌，2013)。通过剖析美国几十年来将TAA实施作为失业保险体系的完善项目，从目标定位、实施顺序、立法准备、援助基金设立、实施框架、相关工作机制和联动机制等方面为我国TAA进行了具体设计(李卓、刘建兵,2005： 105；陈雨松，2007：31)。通过分析美国对企业TAA项目的实施效果，探讨我国是否可以借鉴美国公私合营的援助模式，并强调要避免与WTO义务相冲突(于洋，2018)，抑或推出针对出口波动敏感产业的调整援助机制(张斌、吉婕，2010：44)。在WTO机制下证实了美国TAA的合法性之后，有学者确认，中国首先应当建立企业TAA项目和农民TAA项目，采取以技术援助为主的援助措施(陈利强、屠新泉，2011：74)。

与此同时，在研究了美国TAA制度之后，也有学者警示，不能简单地在发展中国家套用发达国家现成的制度体系，并从制度、经济、贸易摩擦和资金等方面论述了我国实施TAA可能存在的潜在问题和风险(田晓艳，2012；陈利强、屠新泉，2013)。吸取美国TAA制度使用中被扭曲的教训，在我国的相关立法中应避免TAA可能被善于政治博弈的落后产业和工人群体反复利用的弊端，方能帮助国内幼稚产业实现自我调整和转型(盛建明，2009：15)。鉴于现有救助手段的局限性，也有学者建议在自贸协定框架下构建我国的TAA制度，抑或专门针对中小企业构建TAA(陈波，2010；陈业宏、黄媛媛，2012)。

(二)我国TAA的机制设计回溯

我国TAA制度发端于十年前。2008年商务部完成了“国外贸易调整援助制度及其对我国的启示”课题研究，并上报了国务院。此后，商务部继续就TAA制度的建立进行了专项研究，对制度的法律架构、机构设置、实施步骤等提出了建议方案。2009年政协十一届二次会议上，政协委员王新奎代表提出了《关于尽快建立我国贸易调整援助制度的提案》。推动建立贸易调整援助制度成为商务部2010年重点工作，当年2月3日，商务部产业损害调查局专门在上海召开了由上海部分行业协会和企业代表参加的“贸易调整援助立法调研座谈会”。之后经过多次讨论和审查，到2015年年底《若干意见》作为官方文件首次提出建立我国TAA制度。2017年7月《上海试点办法》出台，在上海自贸试验区开展TAA试点。

TAA立法的目的，是为了援助因进口冲击和出口产品竞争而受到不利影响的企业或产业进行自我调整，恢复竞争力，重新参与市场竞争。 依据《上海试点办法》，上海市商务委、上海自贸试验区管委会将加强对援助试点工作的沟通协调，每年对试点推进情况及推进效果开展评估。依据上海自贸试验区管委会在援助试点工作推进过程中对实施援助后企业竞争力恢复情况开展的跟踪报告，TAA制度将不断完善。上海成功试点之后，TAA制度经过完善，最终可以形成正式的、具有法律效力的制度文本，在全国范围内正式执行。

四、我国贸易调整援助具体策略建议

随着我国自贸区网络的加速形成，我国TAA制度急需机制化。迄今，我国已与25个国家和地区达成了17个自贸协定，正在开展13个自贸协定谈判或升级谈判，以及8个自贸协定联合可研或升级联合研究。打造高标准自贸区网络的进程中，贸易调整援助是重要的法律保障。在国际比较研究和上海试点分析的基础上，本文提出我国贸易调整援助机制化建设的具体策略建议。

首先，尽快形成国家层面的TAA制度文本。根据上海自贸试验区管委会在援助试点工作推进过程中对实施援助后企业竞争力恢复情况开展的跟踪报告，以及每年对试点推进情况及推进效果的评估报告，尽快完善TAA制度，以便在全国范围内执行。

其次，在全国建立若干个区域TAA中心。在上海自贸试验区试点的基础上建议先在我国现有的其他11个自贸试验区同时推进TAA。然后依据12个自贸试验区建立12个TAA中心，分别负责临近省份的TAA工作，借鉴美国TAA中心的做法，避免韩国由不同部门负责TAA带来的实施效果不理想的后果。

然后，根据我国国情界定援助对象。援助对象很难界定是学界和商界反对TAA制度的原因之一(Cernat and Mustilli, 2017：11)。尽管《若干意见》提出，“对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助”，但是上海试点的援助对象仅为企业。鉴于农民工的中国特征，我国进行贸易调整援助的对象是否包括产业、企业和个人三类，是否需要将个人贸易调整援助区分为工人和农民(魏彦霞，2011年；全毅、郑美青，2014)，这些必须在上海试点评估中重点考量，为援助对象的界定提供现实依据。

再次，依据各地情况确定差异化的援助方式。为确保支持方式不违反世贸组织相关规定，有学者(陈利强、屠新泉，2015)建议，有关的援助应当以技术援助方式为主，尽量不要使用直接的财政援助，这样可以经受住外国对我国TAA项目的世贸组织合法性挑战。笔者建议在上海试点的基础上，在其他11个自贸试验区依据我国不同区域的特征，根据各地不同情况，借鉴美国和欧盟的成功做法，针对不同援助对象，根据不同援助时段，尝试从宽泛的信息指导、就业培训等咨询服务，到具体的融资、税收等优惠手段的不同援助方式，最终形成符合我国国情的中国特色的区域差异化的援助方式，帮助产业提升竞争力，促进企业转型调整和工人农民再就业，推动我国区域协调发展。

此外，确保中央和地方的两级资金支持。欧盟的做法是部分资金由EGF基金支付，部分由成员国配套。建议我国可以借鉴欧盟的做法，在后续推广中采取部分费用由中央支付，部分由各省市自己承担，形成中央和地方两级援助资金池。

最后，适时对援助制度进行微调。为确保对企业援助计划的有效性和合理性，美国商务部对被援助企业长期跟踪，构建了典型案例数据库，并在此后的援助案例中进行灵活性调整。借鉴美国商务部的经验，我国同样需要根据世界经济和我国经济发展情况在定期评估TAA实施情况的基础上，不定期修订相关立法，适时对TAA援助对象、援助方式和运作程序进行微调，以适应我国经济社会发展的需求。