我国财政透明度影响因素初探——基于市级面板模型

王淑杰,曹晓倩

(中央财经大学，北京 102206)

一、引言

财政透明度是良好财政管理的一个方面，但财政透明本身不是目的，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法。George Kopits和Jon D. Craig最早对财政透明度给出了定义，即向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测等信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解的并且是可以进行比较的，以便选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。20世纪80年代，随着新公共管理运动的蓬勃兴起和经济全球化的加速发展，提高财政透明度成为各国共同的选择。财政透明一方面保障了公众的知情权，另一方面也是政府良好治理的前提，公民能够更大程度地参与政府决策，从而保证政府决策的科学合理。

近年来，我国公众对政府公开财政信息的需求越来越强烈，这对政府提高财政透明度提出了新要求。《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规对政府财政透明提出了明确要求，党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，可见公开透明已是现代财政的基本要求。然而从世界范围来看，目前我国整体上财政透明度还很低，根据国际预算合作组织(IBP)设计的调查问卷打分，2017年我国财政透明度得分仅为13分(满分为100分)，在参评的102个国家中位于倒数第24名注数据来源于“The Open Budget Survey 2017”,https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/。。

因而如何提高财政透明度已成为现代财政制度运行中亟待解决的问题。要提高财政透明度必须了解其影响因素，这样才能切中要害。目前国内学者对该问题的研究主要是基于省级层面进行的，本文选择基于市级层面进行研究，一是相较于省级政府，市级政府的数量更多，也可更直接地为公众提供公共产品和服务，因此研究市级政府财政透明度及其影响因素具有很强的现实意义；二是目前我国市级政府财政透明度非常低，亟待提高。根据《2018年中国市级政府财政透明度研究报告》，在295个市级政府中，得分在60分(满分100分)以上的仅有87个，及格率只有29.49%；此外，得分超过80分的市级政府只有2个，而得分在50～59分之间的市级政府最多，有72个。在大部分市级政府财政透明度都很低的情况下，基于市级层面研究其影响因素，对于提升我国整体财政透明度非常重要。

本文采用我国近千个市级政府数据进行研究，与以往文献中采用31个省级数据相比样本更为充分，实证研究结论也更为可靠。需要说明的是，财政透明度的影响因素纷繁复杂，很多因素都可能发挥着重要作用，然而由于数据的不可得性，本文可能会遗漏某些影响因素。因此，本文旨在当前研究条件下对我国财政透明度问题进行最大程度的探索。

二、文献综述

财政透明度的影响因素是国内外学者对财政透明度进行研究的重要内容，从实证角度大致可以分为经济因素、社会因素、政府治理和政治等方面。

经济因素方面，通常一国的经济发展水平越高，其财政透明度也越高。王淑杰[1]认为经济体制、经济发展水平和资本性收支比重是影响财政透明度的主要因素。Williams[2]通过实证研究发现，自然资源丰富的国家具有更低的财政透明度。Harrison和Sayogo[3]发现自然资源丰富程度与财政透明度存在显著的负相关关系。Andreula和 Chong[4]通过实证研究发现，经济发展水平对预算信息披露和财政透明度不存在显著影响。冯莉和张书瑶[5]基于2012年—2014年我国市级面板数据的实证分析，发现市场化进程越快，财政透明度越高，但在区域上具有异质性。

社会因素方面，Zuccolotto和Teixeira[6]利用2009年和2010年巴西各州的截面数据研究了财政透明度的影响因素，发现教育水平、健康状况、就业等社会因素显著影响巴西的财政透明度。Francisco等[7]同样也提出居民受教育水平、人口密度、互联网接入水平等因素对财政透明度有显著影响。

政府治理和政治方面，部分学者运用博弈论对政府官员和公民之间的关系进行了理论分析，Esteller-Moré和Polo[8]注意到，政治竞争是决定西班牙加泰罗尼亚自治区各市财政透明度水平的最主要因素,而财政相关变量的影响不大。Khagram等[9]通过对南非、巴西和韩国的案例分析认为，这些国家在20世纪80年代由威权政体转变为竞争性的多党制民主选举政体，是导致其政府财政透明度大幅提高的关键原因。胡振华和卿智群[10]基于博弈分析和仿真模拟认为，政府凭借其财政信息生产主体身份和暴力潜能，对公众隐匿了较多信息，提高公众和立法机构的讨价还价能力以及增加政府的讨价还价成本将有助于提高财政透明度。

地方政府财权方面，肖鹏[11]基于Lüder政府会计环境评估模型，分析了影响我国财政透明度提高的政治、经济、文化、法律、组织特征等环境因素。朱荣[12]利用2006年—2010年我国省级数据进行实证研究，证明了国家审计能够在促进政府财政透明度提高方面发挥积极的治理效应。孙琳和陈舒敏[13]通过收录整理45个国家政府预算与会计改革的案例信息，建立面板回归模型进行实证分析，得出权责发生制改革能够提高财政透明度的结论。陈隆近等[14]研究了财政自主性与财政透明度的经验关系及其反映出的地方政府行为逻辑，发现更多的自有财源和更强的财政自主性并没有为财政透明度提高创造有利条件,反而成为政府财政信息公开的一大阻碍。

综上可以发现，学者们已经开始关注对财政透明度影响因素的研究，国外相关研究成果比我国更为丰富且深入。首先，由于数据可得性高，国外学者分析了更多的影响因素，涉及经济、社会、政治、法律、政府治理等多方面，尤其对威权政体、民主政体、政治竞争等方面影响因素的研究是我国所欠缺的。目前我国学者已开始对官员任期、年龄、学历等方面的影响因素进行研究，但实证结论并不统一，有待于进一步检验，本文将这类影响因素纳入解释变量。其次，我国学者对财政管理方面影响因素的研究成果比较丰富，包括政府财务报告、政府会计基础、政府预算改革等方面，但关于财政赤字、财政自主度、非税收收入管理等影响因素的研究尚缺乏相关文献，本文将这些影响因素也纳入解释变量。最后，在探究影响财政透明度的经济因素方面，国内外文献都较为丰富，然而结论并不一致。本文针对市级财政透明度进行检验，根据既有文献选取经济发展水平、市场化水平、失业率、资源依赖度、城镇化率、城乡收入差距、外商投资占比等具有重要影响的因素作为解释变量。综上，本文将在既有研究的基础上，借鉴国内外研究成果并结合我国实际从经济、社会、政府治理等方面对财政透明度的影响因素进行初步探究。

三、实证分析

目前对市级政府财政透明度进行量化考察的主要参考指标是清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组编制的2013年—2017年《中国市级政府财政透明度研究报告》。虽然学界对该报告的可靠性存在争议，但本文认为引用该报告仍然具有积极意义，这是在当前研究条件下的初探，能够在一定程度上发现市级政府财政透明度的影响因素，有利于有针对性地提高市级政府财政透明度，同时也能够为未来深入研究提供文献参考。

(一)变量选取

本文参考2013年—2017年《中国市级政府财政透明度研究报告》，即以2012年—2016年中国295个市级政府的财政透明度数据研究被解释变量，研究其他解释变量和控制变量时也选取相应年份的数据。

1.被解释变量。本文的研究目标是市级政府财政透明度的影响因素。作为被解释变量，本文采用清华大学发布的百分制得分[注]清华大学公共管理学院参照国际货币基金组织发布的《财政透明度手册》并结合我国实际情况提出了衡量财政透明度的8项量化指标，进行问卷调查后计算出得分，自2012年起每年发布在清华大学官方网站上，详见http://www.sppm.tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg/。来衡量财政透明度，由于该数据具有一定的时滞性，所以对该指标采取滞后一期的操作。

2.解释变量。本文选取经济因素、社会因素和政府治理因素作为市级政府财政透明度的解释变量。

(1)经济因素。主要包括经济发展水平、市场化水平、失业率、城乡收入差距、城镇化率、资源依赖度和外商投资占比。一是经济发展水平。根据既有实证研究结论，公民只有在满足物质需求后才能关注政府信息包括财政信息。因此本文假设，经济发展水平越高，财政透明度也越高。二是市场化水平。相对于计划经济体制，市场经济体制更有利于财政透明度的提高。一方面，市场经济的良好发展需要法律制度、司法体系、基础设施等配套条件的支持，这些条件在一定程度上为财政信息的公开奠定了基础；另一方面，市场经济的发展往往伴随着纳税人的成长，从而会推动财政透明度的提高。因此本文假设，市场化水平越高，财政透明度也越高。三是失业率。衡量经济发展水平的一个重要指标就是失业率，因此本文选用失业率作为一个重要的经济因素指标。当失业率较高时，经济发展水平下降，财政透明度降低；反之则财政透明度提高。因此本文假设，失业率与财政透明度呈反向关系。四是城乡收入差距。城乡收入差距可反映经济发展是否公平，差距越大表示经济发展越不公平。因此本文假设，地方城乡收入差距越大，财政透明度越低，二者呈反向关系。五是城镇化率。城镇化率代表着市级政府在基础设施、文化、教育、卫生等方面的发展程度，在城镇化发展的过程中公民监督政府的意识不断增强，从而对政府财政信息也更为关注。因此本文假设，城镇化率与财政透明度呈正向关系。六是资源依赖度。拥有自然资源使得政府具有一定的财政能力，可弱化政府对税收收入的依赖，但同时政府也可能因此降低对公民的责任感，结果可能导致财政透明度降低。因此本文假设，资源依赖度与财政透明度呈反向关系。七是外商投资占比。外商投资占地区生产总值的比例在一定程度上可体现地方经济的开放程度。该值越高，说明地方经济开放度越高，相应地，地方政府就越具有公开财政信息的意愿和压力。因此本文假设，外商投资占比与财政透明度呈正向关系。

(2)社会因素。主要包括网络普及率、公民受教育水平和纳税人压力。一是网络普及率。互联网技术的发展使公民获取信息的成本大大降低，公民关注财政收支信息的动力得到了增强，并会对政府财政透明度提出更高要求。因此本文假设，网络普及率越高，财政透明度越高。二是公民受教育水平。公民受教育水平越高，监督政府的权利意识就越强，对政府财政收支信息也就更为关注。因此本文假设，公民受教育水平与财政透明度呈正向关系。三是纳税人压力。企业纳税人作为地区市场经济的主体，将会从自身利益出发关注政府财政信息。企业要求财政信息知情权的一个主要原因就是其向政府提供了税收收入，企业所交的税金越多，对于政府财政信息公开的要求就越强烈，也就越有利于财政透明度的提高。因此本文假设，纳税人(主要是企业纳税人)施加的压力越大，财政透明度越高。

(3)政府治理因素。主要包括官员特征、财政赤字、非税收收入占比、财政自主度、政府规模和电子政务水平。一是官员特征。根据尼斯坎南的官僚预算最大化模型，官员在政府治理中影响重大。既有文献通常是选择省长、省委书记或省财政厅厅长的学历、年龄、任期等变量进行研究，本文选择市委书记的相关指标作为官员变量指标。在官员年龄方面，政府官员的年龄越小，对晋升的需求就越大，也就越有可能积极响应中央的号召，加大政府财政信息公开力度；反之，官员年龄越大对晋升的期待就越低，大多会对公开政府财政信息持消极态度。因此本文假设，政府官员年龄越大，财政透明度越低。在官员学历方面，本文认为官员学历越高，越有意识提高本地财政透明度。因此本文假设，官员学历越高，财政透明度越高。在官员任期方面，官员上任初期由于对当地具体情况还不熟悉，往往不愿意公开政府财政信息，随着任期的增长，官员为了能够晋升通常会选择积极响应中央号召提高政府财政透明度；在任期末的时候，官员不再期待晋升，提高财政透明度的积极性也有所下降。因此本文假设，官员任期与财政透明度关系的发展趋势呈倒U型。二是财政赤字。在财政赤字情况下，政府往往愿意公开财政信息以证明财政资金用途的正当合理，这样一方面能够安抚公民、维护社会稳定，另一方面也有助于向中央寻求财政支持。因此本文假设，财政赤字越大，财政透明度越高。三是非税收收入占比。在现有财政体制下，地方政府面临着财权与事权不匹配的窘况。为了维持财政支出，一些地方政府开始寻求非税收收入，但非税收收入的增加可能导致政治寻租行为增加。因此本文假设，非税收收入占比越大，财政透明度越低。四是财政自主度。财政自主度高说明地方政府财政能力强，对中央财政支持的需求小，可能对中央政府提出的财政信息公开要求执行不够到位。因此本文假设，财政自主度与财政透明度呈反向关系。五是政府规模。政府规模越大其权力和责任也就越大。一方面，为了能够更好地履行责任，规模大的政府会更主动地公开财政信息，提高公民参政议政的积极性，加强公民对政府行为的监督，以确保政府决策、行为的合理性和正当性；另一方面，规模大的政府所受到的监督也更为严格，上级政府与社会都对其政府财政信息公开提出更高的要求。因此本文假设，政府规模越大，财政透明度越高。六是电子政务水平。电子政务的应用有利于提高政府治理水平，同时会提高政府信息公开程度。因此本文假设，政府电子政务水平越高，财政透明度越高。

本文中各变量的定义及数据来源见表1。

表1 变量说明

注：本文选用我国地市级政府2013年—2017年相关统计数据，主要来源于中国知网各数据库及相关网站。

(二)数据平稳性检验

为确保回归结果的科学性和准确性，本文使用HT、Hadri LM、PP-Fisher 等方法对面板数据进行单位根检验，结果如表2所示。由表2可知，财政赤字的Hadri LM检验不显著，经济发展水平、市场化水平和纳税人压力的HT检验都不显著，但是其他大部分变量都在1%的显著性水平上拒绝了存在单位根的原假设，说明这些变量都是平稳的。根据综合判断原则，本文认为所有变量的面板数据都平稳。

表2 数据单位根检验

续表2

变量Hadri LMHTPP-Fisher资源依赖度12.7798∗∗∗-8.8918∗∗∗ 160.2281∗∗∗网络普及率11.8544∗∗∗ -6.3194∗∗∗ 57.0860∗∗∗公民受教育水平14.0638∗∗∗ -4.9654∗∗∗61.8283∗∗∗纳税人压力17.3540∗∗∗2.9075 78.3944∗∗∗官员年龄12.8584∗∗∗-6.9933∗∗∗ 46.1459∗∗∗官员学历9.9934 ∗∗∗ -10.3424∗∗∗ -15.0562 官员任期9.4381∗∗∗ -10.1926∗∗∗33.5789∗∗∗财政赤字0.9445-24.3852∗∗∗ 66.2433∗∗∗非税收入占比5.1842∗∗∗ -16.6502∗∗∗26.2922∗∗∗财政自主度7.6203∗∗∗-14.7128∗∗∗ 43.2477∗∗∗政府规模9.4727∗∗∗ -4.7175∗∗∗ 55.8419∗∗∗电子政务水平13.6556∗∗∗ -5.3812∗∗∗ 49.9903∗∗∗

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著。

(三)面板模型结果

本文将经济、社会、政府治理三方面的影响因素纳入一个面板模型中进行整体研究，实证结果如表3所示。由表3可知，R2为0.3716，作为对该问题的初次实证分析，本文认为结果可信。从各解释变量的回归结果来看，所选的18个变量中只有6个变量不显著，其他变量都非常显著。在各解释变量中，经济发展水平、市场化水平、网络普及率、城镇化率、公民受教育水平、资源依赖度、城乡收入差距等变量与财政透明度都至少在10%的显著性水平上和预期一致。纳税人压力、外商投资占比、电子政务水平等变量在模型中系数的正负性与预期不符，本文认为这可能与所选取的解释变量不够全面有关，相信随着对相关变量选择的逐步完善，未来的实证分析结果将会更加可靠。

表3 财政透明度影响因素实证分析结果

续表3

自变量影响系数和t值自变量影响系数和t值纳税人压力-5.655∗∗∗(1.6)chi2259.41官员年龄0.902∗∗∗(0.252)Prob>chi20.0000官员学历2.427(2.277)模型选择固定效应官员任期0.01(1.022)

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著。

四、结论与政策建议

(一)结论

本文通过构建市级面板模型，从经济、社会、政府治理三方面探究市级政府财政透明度的影响因素，得出以下结论：

1.经济因素对财政透明度的影响非常重要。根据面板模型结果，相比于社会因素和政府治理因素，经济因素对财政透明度的影响非常重要，各经济因素的实证结果都非常显著，且影响系数非常大。其中，经济发展水平、城乡收入差距、市场化水平、资源依赖度都与财政透明度有很高的相关度。经济发展水平与财政透明度显著正相关，影响系数高达25.191，居所有影响因素之首；城乡收入差距与财政透明度显著负相关，影响系数高达-7.599，说明城乡收入差距越大，财政透明度越低；市场化水平和资源依赖度的影响系数也非常大，分别为0.841和-0.716；失业率虽然影响并不显著，但是由于其影响系数为负，因此可以判断它对财政透明度产生了消极影响。

2.社会因素中公民受教育水平和网络普及率的提高明显有利于政府财政透明度提高。公民受教育水平(影响系数为3.033)和网络普及率(影响系数为0.0723)都与财政透明度显著正相关。这主要是因为教育水平提高会使公民更具权利意识，而网络普及率的提高则能降低公民获取信息的成本，两者都能增强公民行使其知情权的动力。公民主动获取政府财政信息的动力越大，给政府造成的压力也就越大，从而越有利于提高财政透明度。同时，纳税人作为政府信息的需求方，能够对政府施加压力以促使其提高财政透明度，但这需要他们有足够大的行使知情权的动力。

3.政府治理因素中官员特征对财政透明度具有重要影响。本文发现官员年龄(影响系数为0.902)和官员学历(影响系数为2.427)与财政透明度正相关，即官员年龄越大、受教育程度越高，越有意愿公开财政信息。官员任期与财政透明度关系的发展趋势呈倒U型，说明政府官员在任职初期和末期通常没有足够的动力公开财政信息，而在任职中期更倾向于公开财政信息。

4.地方政府财权不足或过高都将制约财政透明度提高。本文选择财政赤字、非税收收入占比和财政自主度来衡量政府财政治理情况。目前，我国市级政府层面普遍存在财政赤字的情况，非税收收入占比均值达到28.5835%[注]数据来源于中国知网EPS数据库。，说明我国市级政府的税收收入不能满足其财政支出需求，地方政府财权不足。非税收收入占比增大使得财政透明度降低，说明地方政府财权不足不利于财政透明度提高。同时，财权过大也不利于财政透明度提高。因此，只有赋予地方政府适当的财权，并将财权与事权相匹配，才能促进财政透明度提高。

(二)政策建议

通过以上分析可知，我国市级政府财政透明度受经济、社会、政府治理等多方面因素的影响。根据上述结论，结合我国实际提出以下几点建议。

1.提高地方经济发展水平。只有经济发展起来，政府才会更有能力和意愿公开政府财政信息；同时，公民只有在生存需求得到满足之后才会更有精力去关注政府如何使用财政资金，从而促进财政透明度提高。资源依赖程度高的地方要进行产业结构调整，减少对自然资源的依赖，从而提高财政透明度。在经济发展过程中，政府要减少对市场的干预，让市场力量迸发出活力，并积极推进城镇化建设，缩小城乡差距。根据失业率与财政透明度的负相关关系，要提高财政透明度就要相应提高本地就业率。因此，政府应致力于通过培训提高公民职业技能，增加就业信息发布渠道，实施积极的财政政策以提高本地就业率，从而提高财政透明度。

2.加强公民对政府财政信息的监督。整体上看，目前我国公民的权利意识较为薄弱，对政府财政信息的关注度不够，这在一定程度上导致我国财政透明度不高。政府应加大对本地教育的投入，也可以通过媒体宣传或学者推广等途径，增强公民的权利意识从而促进财政透明度提高。同时，网络的使用极大地方便了公民获取政府信息，因此政府应提高网络普及率，鼓励公民通过互联网参与政府决策。此外，相比于分散而弱小的个体，将公民组织起来形成一个社会组织无疑更能增强公民的话语权，因为社会组织可以通过组织优势与政府进行协调沟通，事实上，英国和韩国等国家都是依靠公民组成的社会组织来推动本国财政透明度的提高，我国也可考虑采取此种方法。

3.明确财政透明度考核指标，加强对政府官员素质的培养与施政行为的监督。本文研究发现官员的素质和施政行为会影响财政透明度。与明确可量化的GDP指标相比，财政透明度指标具有模糊性且缺乏可操作性，未能对地方官员产生足够有效的政治激励。因此本文建议将财政透明度指标规范化、具体化，使之成为对地方官员具有较强约束力的硬指标。当这些考核指标良好时可给予其奖励，而当这些考核指标较差时则可予以惩罚。官员除了基于政治激励有动力公开财政信息之外，还应基于对公众负责的要求主动公开财政信息，这就需要政府加强对官员职业能力的培养，让官员意识到提高财政透明度的重要性。基于政府官员都是“理性人”的假设，除继续通过体制内机构如审计、纪检等部门对官员的施政行为进行监督外，还可充分利用公民、媒体、法律等多方面力量对政府官员的施政行为加以约束。

4.理顺地方财政体制，赋予地方政府适当财权。根据实证结果，过高或过低的地方政府财权都不利于财政透明度提高，因此在深化财政体制改革的过程中，应结合地方政府事权和支出责任适当赋予其相应的财权。同时，应规范对非税收收入的管理。近年来我国政府非常重视非税收收入管理，然而有些地方尤其是某些市级政府非税收收入规模仍然很大、管理仍然混乱。今后市级政府应相应降低非税收收入比例并加强对其的管理，以提高财政透明度。