区块链技术在政府采购信息管理中的应用：优势、趋势与法律规制框架

王 东，程园园

(新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐 830012)

一、引言

自2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》正式实施以来，我国政府采购便在法治化的轨道上平稳发展并取得了巨大成就。这种成就集中体现在两个方面：一是全国政府采购规模显著扩大。财政部统计资料显示，2003年全国政府采购规模为1659.4亿元，2008年增长到5990.88亿元，是2003年的3.61倍；2017年全国政府采购规模达到32114.3亿元，是2003年的19.35倍注2003年和2008年数据来源于当年的《中国政府采购年鉴》，2017年数据来源于财政部网站发布的《2017年全国政府采购简要情况》，详见http://gks.mof.gov.cn/zhengfucaigouguanli/201809/t20180930_3033022.html，最后访问日期为2019年4月25日。。二是政府采购的制度创新选择越来越与时俱进，尤其是在采购方式改革和信息化建设方面不断引入新技术，改革成效显著。

我国政府采购取得的上述两方面成就之间存在紧密的内在逻辑关联性。政府采购规模的迅速扩大得益于政府采购的制度创新，而政府采购的制度创新又依赖于我国规模巨大的政府采购市场，它为创新提供了实践的场域和可利用的多元技术进路选择，其中基于互联网技术的电子化政府采购模式的推进就是典型例证。我国政府采购通过互联网技术进行的信息管理模式创新已经成为“互联网+政务服务”的典型代表。2018年以来，国务院办公厅发布了一系列有关“互联网+政务服务”的规范性文件，对“互联网+”与政府服务如何进行融合及其具体实施路径制定了时段点和路线图，也为各级政府部门通过“互联网+”提升政府采购质量提供了明确指引。

为在一定程度上解决以往政府采购信息发布渠道单一和信息不透明等问题，目前我国县级以上地方政府建立了以实现政府采购信息公开透明为目标的区域统一的政府采购网站，但多数政府采购网站在平台建设和信息管理方面依然存在信息孤岛、条块分割、协同不足以及小额零星采购信息发布不规范等问题[1]。对于试图通过政府采购网站获得信息的供应商而言，政府采购信息在可获取性、时效性、完整性、可靠性等方面还有很大的提升空间。

互联网技术发展迅速，新技术的不断涌现使得传统互联网信息传递的技术基础得以不断更新，而在这其中，区块链技术是当前最具影响力和革命性的技术类型[2]。区块链技术最初是从比特币应用中衍生出来的，当前已在电子政务领域得到了应用和推广[3]，我们可以清晰地预见，未来其将在政府采购领域发挥积极作用。本文主要探究区块链技术在我国政府采购信息管理中的应用优势、发展趋势及可能存在的问题，并提出在政府采购信息管理中应用区块链技术的法律规制框架。

二、区块链技术的内涵和特征

(一)区块链技术的内涵

关于区块链技术的研究，最早可以追溯到2008年发表的一篇名为《比特币：一种点对点的电子现金系统》的文章[注]文中详细描述了如何创建一套去中心化的电子交易体系，详见https://blog.csdn.net/singkingway/article/details/80800116，最后访问日期为2019年4月25日。，但文中并未对区块链作出明确的定义，仅说明被用于记录比特币交易账目历史的底层数据结构即为区块链。从比特币交易中衍生出来的这一技术被应用于很多领域，并被认为很有可能带来一场全球治理的新变革[4]。区块链技术的本质属性是一种通过去中心化和去信任的方式使系统中所有参与者广泛参与的分布式记账方式，参与系统的任意多个主体可以在不需要信任关系的前提下形成统一的账本(信息)系统。

(二)区块链技术的特征

1.去信任中心化。区块链技术建立起的信任机制，正是其价值所在。在当前的政府采购交易中，第三方主体作为信任中心，对交易的实现起着举足轻重的作用。但由第三方主体作为信任中心在很大程度上增加了交易的成本，而区块链技术的应用则能很好地解决这一问题。区块链技术采用的是点对点的交易方式，通过算法的自我约束和去信任中心化的交易系统来实现交易，无需担心恶意欺骗系统的行为，因为所有这样的行为都会遭到系统中其他节点的排斥和抑制。区块链技术的这一特征为营造公平竞争的政府采购营商环境起到了积极的推动作用[5]。

2.信息不可篡改。区块链技术为数据追踪和信息防伪提供了新路径，区块链系统内的每个节点都参与数据处理，同“时间戳”技术配合可有效防止信息被篡改。如想修改信息需经系统内半数以上的节点同意，因此篡改信息几乎是不可能的。这一特征极大地增加了解密难度，具有较高的安全性[6]，可以有效解决政府采购过程中的交易安全问题。

3.智能合约。智能合约是指在区块链系统内，只要符合交易双方约定的条件即可达成共识，系统会根据交易双方的约定自动执行合同内容，其本质属性是一种满足各方条件即可自动执行的计算机程序。将政府采购各方达成的一致条件以数字化的形式写入区块链中就能生成智能合约，然后由区块链技术来保障合约的存储、读取、执行，全过程透明可跟踪且不可篡改，这样不仅可以发挥智能合约在执行中的效率优势，同时还可以避免恶意或违法行为对合约正常执行的干扰。区块链技术的该特征有利于对政府采购历史交易信息的追溯，对政府采购过程中各参与主体恪守契约精神有着重要意义[7]。

三、政府采购信息管理中存在的问题及区块链技术的应用优势

(一)政府采购信息管理中存在的问题

1.政府采购信息传导机制存在信息阻塞。目前我国政府采购信息传导机制主要是建立在互联网平台即政府采购网站上，政府采购信息的发布速度、保存实效和传递途径等都影响着政府采购的质量。由于政府采购信息平台的建设主要依赖于互联网技术，如果在平台建设和维护的过程中不能及时更新技术类型和信息传导模式，就会产生采购部门与供应商之间信息交流不畅通和信息共享不及时等问题，这些问题会对后续的采购项目招标效率甚至对项目履行质量产生极大的影响[1]。现阶段我国电子化政府采购平台的主要功能是信息发布，暂不具备信息发布的后业务处理能力，这就导致政府采购项目的网上招投标、网上办理审查、网上资料核验、履行效果网上集成监督等工作存在困难。

2.政府采购信息零散化、碎片化。当前我国政府采购信息零散化、碎片化现象较为突出。政府采购信息公开主要是依靠网络平台，但当前我国各种相关交易平台如中央集采机构平台、各地公共资源交易平台以及各种专业网站平台较多且较为分散，未能完全实现信息共享，这就导致了信息管理者管理成本以及信息使用者搜寻成本的增加[8]。交易平台的分散以及不同地区交易平台建设形式的多样化，不仅加大了供应商的信息查找难度，也给政府采购系统中的其他参与主体带来了一定的困扰，更不利于公众了解和监督政府采购行为。

3.政府采购监管信息获取困难。政府采购制度设立之初，其主要目标在于“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益”[注]详见《中华人民共和国政府采购法》第一条：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法”。，“程序管理”是政府采购治理体系的主要关注点。近年来，我国的政府采购逐步向具有中国特色的现代化治理模式转变，伴随着政府采购制度的深入发展，政府采购目标的多元化趋势逐渐显现，政府采购治理体系的主要关注点逐渐由“程序管理”转变为“物有所值”目标。但评判是否实现“物有所值”目标的参数主要来自政府采购的过程管理和结果评价，这都需要采购方和供应商提供足够的信息来加以量化。对政府采购活动承担监督、管理、考核职责的监管部门是各级人民政府的财政部门，然而在实际的政府采购监管工作中，受人力成本和知识(专业)成本的制约，财政部门很难获得足够量的监管信息，只能依赖供应商提供的资料。这种信息获取困境使得一些政府采购服务项目在履行过程中存在质次价高的情况，履行效果名不符实的现象较多。

(二)区块链技术在政府采购信息管理中的应用优势

1.降低合作成本，强化信任机制。区块链技术中的分布式账本、非对称加密、共识机制和智能合约等技术解决方案保证了其应用价值的实现。信任是影响政府采购行为能否顺利进行的重要因素之一。在政府采购交易中信息往往是不对称的，区块链技术通过算法和代码构建了低成本、无需权威部门或第三方主体认证的信任生成机制，大大降低了供应商搜集信息的成本。区块链技术的运用可以增强政府采购部门同供应商之间的共识与信任，同时还可降低双方的合作成本，使所有供应商都能平等地参与政府采购。

2.提升信息传导流程的透明度。理论和实践都已证明，公开透明是最好的“防腐剂”，是预防和制约腐败的利剑。区块链技术给政府采购的运行方式带来了革新，可使政府采购流程更加透明、开放，使政府采购的效率更高、成本更低。区块链技术可以推动供应商改善服务体系，提高采购效率，在促进采购结果圆满的同时，保证政府采购流程诚信、公开、透明。如前所述，区块链技术具有去信任中心化和信息不可篡改的特征，政府采购部门可以借助这一技术优势构建更加高效的政府采购治理服务体系，使责任认定和问题解决更便利、更有据可查。通过应用区块链技术，在建立便捷、高效、信息化的政府采购系统的同时，也为全国各地的政府采购供应商提供了及时、公开的信息平台，进而降低供应商搜集信息的成本，提高政府采购的服务效率和质量。区块链技术的可追溯、透明、安全等特性，可以实现政府采购相关业务系统的有效连接，也可实现对商品采购及履约环节的全方位追踪，为实现政府采购全流程全要素公开提供了助力。

四、区块链技术在政府采购信息管理中的应用趋势与挑战

(一)区块链技术在政府采购信息管理中的应用趋势

1.利用信息传导技术特性可以提高政府采购信息一体化平台质量。李克强总理在2019年《政府工作报告》中将政府采购定位为优化民营经济发展环境的一个重要手段，因此贯彻政府采购“公平竞争”的法定原则是优化民营经济发展环境的重要途径之一。将区块链技术应用到政府采购中，可以满足政府采购平台一体化建设的要求，通过区块链的点对点技术和共识机制，各参与主体可建立起点对点的分布式对等网络平台，在这个相对平等的网络平台中，各参与主体都可直接进行点对点的信息传递，使信息传递更加及时有效，提高工作效率。通过应用区块链技术构建的统一开放、竞争有序的政府采购网上交易一体化平台可有效规避信息不对称的风险，在一定程度上解决以往政府采购中存在的价格高、质量差、效率低等问题，促进政府采购交易、服务和监管的电子化、透明化，使政府采购行为更加规范。

2.发挥去信任中心化技术特性可以完善政府采购信用体系建设。良好的企业信用记录对企业经济效益的提升具有积极影响，如在签订购销合同、参加招投标、申请资质时都需要有效的信用“身份证”，这个信用“身份证”可以为企业开辟出更加高效且优渥的市场。近年来，在政府采购规模不断扩大的同时，一些政府采购供应商的失信问题给政府采购监管工作带来一定的困难。区块链技术的应用使政府采购不再需要依靠政府或银行等第三方机构的信用担保，而是通过区块链的非对称加密及智能合约等技术形成一种全新的信任机制。通过区块链技术加密存储的交易记录成为了交易双方各自信用资料的一部分，同时也明确了交易双方对数据的所属权。由此，不需要通过政府或银行等第三方机构对这些信用资料进行认证，就可以构建每个人、每个机构产权清晰的信用资料。“以区块链技术为底层技术支撑的信用系统将包括企业或个人行为的永久记录，成为社会网络成员交往互动过程中可靠的信任依据”[3]。区块链技术的应用对政府采购各参与主体特别是对供应商具有重大影响，其所特有的信息不可篡改的特性，能够将企业的历史交易记录真实、完整地呈现出来，采购方依据供应商的信用记录就可以判断其是否符合交易要求。信用体系的构建对于形成基于诚信的价值激励机制具有积极的推动作用，有利于促进政府采购各参与主体建立良好的合作与互动关系，进而促进政府采购各项活动的有序进行。

3.发挥信息不可篡改的技术特性可以促进政府采购信息公开。由于现阶段我国电子化政府建设还不完善，政府采购信息公开水平较低，监管不到位，仍然存在天价采购、价高质次等现象，在一定程度上影响了政府采购制度的实施效果，甚至影响了政府的公信力。区块链技术所具有的信息不可篡改的特性为政府采购信息的公开提供了安全可靠的技术支撑保障，对涉及公共利益的信息可以及时、准确地予以公布。区块链技术特有的以“时间戳”为顺序的链式数据结构可以用于每一笔政府采购交易记录的检验。作为数据的存在性证明，区块链技术形成的无法篡改或伪造的证据有利于举证与追责功能的实现。当然，并非所有的政府采购信息都需要公开，区块链的非对称加密技术可以为政府采购信息的公开及利用提供权限保障，在保障公民知情权的同时也确保了信息的合理利用。

4.利用智能合约技术特性可以充分整合政府采购信息资源。政府采购制度在不断完善和规范的同时依然存在诸如价格高、质量差、效率低、权力寻租、透明度不高等问题。深层次看，存在这些问题不仅是因政府采购顶层制度设计不够完善、市场发育不够成熟，更重要的是缺少全国一体化的政府采购信息平台。在区块链技术提供的去信任中心化的分布式数据系统中，读取与存储数据是每个参与主体的权利，所有数据的更新都会同步到整个网络，同时更新的数据也需要得到网络中每个成员的确认，这极大地提高了数据的安全性。这个系统可以为政府采购各参与主体提供全国一体化的信息平台，在这个平台中，各参与主体可以共同建设、共同分享信息资源，在深度整合资源的同时避免了信息系统的重复建设。

(二)政府采购信息管理中应用区块链技术面临的挑战

1.信息数据的安全隐患。信息数据的安全隐患是目前区块链技术应用中面临的主要问题。区块链技术创建的这种不需要政府、银行等第三方机构信用背书就可以实现数据交互和联通的全新的信任机制，在对传统信用机制进行颠覆性革新的同时也带来了一定的安全隐患。首先，在区块链技术的应用中，暂时无法保证其在各应用环节中都是准确的、无差错的。由区块链技术自身特性构建的信任体系并未被确认为是毫无纰漏的，若其在政府采购应用的环节中出现差错，那么系统内涉及的大量信息数据，包括网上管理审批、电子认证、合同签订管理、网上开标评标、电子招标、电子合同、电子支付等信息就可能被篡改、泄露甚至丢失，这将造成严重的后果[9]。其次，区块链技术在政府采购中的运用，必定存在线上数据同线下数据是否一致的问题，若导入该系统的信息数据是虚假的，但是这个虚假数据在该系统中却是可信的，则会导致政府采购信息系统在数据使用等方面存在安全隐患，进而降低其可用性。

2.信息保存的长期性问题。政府采购产生的信息数据需要被妥善保管以备长期考察。通过运用区块链技术生成的政府采购数据记录是采购方、供应商、监管部门的重要凭证。当前在区块链技术的研究与实践中对其数据长期保存的问题缺乏足够的重视。区块链技术特有的去信任中心化分布式账本的数据管理模式与现有的政府采购信息管理模式存在一定的差异。从政府采购数据管理的角度出发，引入区块链技术对于政府采购数据长期保存并保证数据的真实性、完整性和长期可用性具有重要意义。但从宏观角度考虑区块链技术在政府采购中应用的可行性时，应对该技术的应用可能引发的问题进行预估，以推动区块链技术在政府采购领域的长期、健康、全面发展。

3.区块链技术平台建设成本较高。区块链技术软件系统的开发所涉及的成本问题可能阻碍其在政府采购信息管理中的应用。该系统的开发门槛较高，需要投入大量的资金、人力、时间，还需录入包括采购方、供应商、监督机构等政府采购所涉及的各参与主体的相关信息，这些平台基础建设工作需耗费大量成本。此外，基于区块链技术的政府采购信息一体化平台与现有政府采购各相关平台之间的互联互通也是需要考虑的一个重要问题。当前，在区块链技术应用的通用标准尚未颁布的情况下，在政府采购中盲目应用区块链技术容易产生重复建设与资源浪费等问题，还可能面临巨大的风险，带来不可估计的损失。

五、政府采购信息管理中应用区块链技术的法律规制框架

(一)搭建政府采购信息管理中应用区块链技术的理论框架

将区块链技术应用于政府采购信息管理中可以有效降低采购价格和管理成本，增强采购的时效性，提高采购质量。区块链技术凭借其安全、透明、共享的技术优势被广泛地应用在证券金融、国际贸易、移动支付等领域，对企业经营方式和市场管理模式具有重大影响。因此，区块链技术在政府采购信息管理中的应用符合未来的发展趋势，政府采购各参与主体应摒弃旧理念，树立运用新技术的思维。首先应构建区块链技术的概念体系。明确区块链技术的核心要义是应用区块链技术的前提，所以应构建能够达成共识的区块链技术概念体系。其次应加强关于区块链技术与政府采购制度相结合的理论研究。区块链技术的发展与其在政府采购中的应用是循序渐进的过程，在这个过程中应打破传统思维界限，勇于接受和尝试应用新技术，不断总结经验、完善制度，这是政府采购领域应当主动作为的方向。

(二)创新政府采购信息管理中应用区块链技术的监督机制

传统的政府采购监督机制主要包括内部机制的监督、交易相对方的监督以及社会公众的监督。内部机制的监督是指政府采购中的监督管理部门，主要包括各级人大、纪检监察部门和审计部门等对政府采购的监督。交易相对方的监督主要是指对政府采购的合作者即供应商的监督，且对供应商进行监督的除了政府采购体制内的机构外，还包括银行等社会商业机构。

政府采购行为是一项涉及经济利益的活动，而一旦涉及经济利益，就可能有人以身犯险。责任模糊和监管缺位是区块链这个去信任中心化分布式数据系统容易引发的问题。在这个分布式数据系统中，系统内的多元主体共同承担着政府采购区块链平台中的监督责任，在对自己录入数据信息负责的同时，各参与主体还需通过识别和验证系统中录入的其他数据信息以对他人负责。因此，为明确监督责任、提高监督效率，监督部门可以委托具有公信力的独立第三方机构进行监督，定期对整个区块链系统的录入信息和完整账目进行核实，创新政府采购监督机制。

(三)完善政府采购信息管理中应用区块链技术的法律制度体系

健全的制度是约束行为的重要保障。若要推进区块链技术在政府采购信息管理中的应用，就应完善区块链技术的应用规范和制度体系。首先，应明确区块链技术的应用对现行政府采购相关法律法规的影响；其次，应明确区块链技术在政府采购领域中的定位；最后，应从国家层面出发，为区块链技术在政府采购信息管理中的应用营造良好的氛围。相关部门应根据区块链的技术特性，以公共利益和立法要求为出发点，对不适合区块链技术应用和发展的法律法规作出合理修改，填补相关法律空白，构建支持区块链技术发展的法律制度环境。现行的《中华人民共和国物权法》等法律法规同区块链技术的去信任中心化与智能合约等技术特性存在矛盾之处，同时区块链技术的应用对现行的《中华人民共和国政府采购法》也提出了修订要求。

同时，加强区块链技术在政府采购法律制度中的顶层规划也是该技术应用的前提和重点。《中国区块链技术和应用发展白皮书》对我国区块链技术的应用作出了详细规划，包括发展现状、应用场景、路线图、标准化建设等。2019年2月15日起施行的《区块链信息服务管理规定》为区块链信息服务的提供、使用和管理等提供了法律依据。然而，目前并无专门的法律法规对区块链技术在政府采购信息管理中的应用进行规制，鉴于区块链技术软件系统开发难度高、投入大，因而应加强对区块链技术开发应用的政策扶持和法律保障。应积极出台推动政府采购与区块链技术合作的政策文件，在加强顶层规划的同时系统规划区块链技术在政府采购信息管理中的应用前景。

六、结论

力争在推进国家治理体系和治理能力现代化建设方面发挥更重要的作用，是我国政府采购制度的发展方向。当前我国政府采购信息化发展水平较低且参与方众多，具有多部门、多类型、多级别的特点，这些特点恰好同区块链技术的特性具有较高的匹配度。政府采购信息的规范和公开透明需要区块链技术的支持，构建基于区块链技术的政府采购信息一体化管理平台，使政府采购能够在互联网技术创新的推动下实现全流程信息化管理，创建更为科学的综合管理体系。但区块链技术在提高政府采购质量、推进政府采购信息公开的同时也使政府采购面临着信息安全和平台建设成本等方面的问题，存在一系列风险和挑战。若想推动区块链技术在政府采购信息管理中的应用，在转变区块链技术应用理念的同时，还应加快推进针对区块链技术的理论框架、监督机制与法律制度体系的构建与完善，而这仍是新技术背景下需重点研究的重要问题。