宁波市江北区农村集体产权制度改革调查思考

摘 要：从宁波市江北区实施的农村集体产权制度改革的特点出发，总结了具有城郊特色的改制亮点和工作经验，并提出了未来改制的发展方向和重点，为实行城乡平等高度融合的路径选择提供可行方案。

关键词：农村集体产权;财产性收入;路径

文章编号：1004-7026（2019）04-0044-03         中国图书分类号：F321.32         文献标志码：A

农村集体产权制度改革，是继家庭联产承包责任制后，农村生产经营制度的第二次革命，进一步明晰了集体经济组织成员及其财产权益，体现了“解放思想、基层创造、总结提炼、上级肯定、政府规范”的制度创新模式，构建了“资产放心、老人舒心、股民开心、保障安心”的新格局[1]。

宁波市江北区农村集体产权制度改革，是以股份合作制的基本原理为指引，紧密围绕江北当地情况，主动适应农村城市化、工业化的快速发展需求而实施的一项制度创新和探索实践。

促使农村集体产权制度改革的有3大动因：传统的以集体所有制为主的农村产权制度与农村城市化发展的要求不适应、传统的“以户口为主要分配依据”的“只增不减”的农村收益分配制度与市场经济的发展要求不适应、传统的村级集体资产管理运行机制与日益壮大的经济发展不适应。北京市提出了3大结构变化：土地利用结构的变化需要界定新增财富的产权归属关系、人口结构的变化需要理清组织内部成员之间的产权关系、社会结构的变化需要理清农民和集体的产权关系。

2  农村集体产权制度改革的发展历程和显著特点

2.1  試点探索阶段

第一阶段：试点探索阶段（2001—2005年）。江北区这项改革最早于2001年5月在甬江街道孔浦村开始，当初的改革是一种自发式、主动式的改革。2003年开始江北区进入城镇化、工业化快速发展的阶段，农村集体土地大量被征用，为了解决集体资产分配矛盾，在甬江街道包家村试点，进行了股权量化试点工作，并取得了成功。

2.2  强劲推进阶段

第二阶段：强劲推进阶段（2005—2009年）。这一阶段是江北区城市化大踏步推进的阶段，是股份合作制重点推开和改革攻坚阶段。改革从最初的主动改革向行政推动转变，在推行中呈现出“推进快速、形式多样、成效显著”的良好局面。短短3年时间里全区完成了87个行政村股改工作，占总村数的79%。

2.3  深化改革阶段

第三阶段：深化改革阶段（2010年至今）。这一阶段实现了两大转变：从当初改革必须具备条件才能改，向只要群众有愿望，即使没有集体收益分配的村，也可实施改革的方向发展，在全区全面推开普及;股份合作制改革从最初的股权量化向资产量化转变，主要是根据股东所拥有的股权份额予以享受集体收益分配。

江北区农村集体产权制度改革有不寻常的发展历程，改制工作有以下5大特点[2]。

一是财产性收入来源多且构成比重大。据统计，全区村级资产总额达到55.14亿元，比改革前的9.47亿元增长4.8倍，从2001年开始至今，全区已经股利分配的金额高达38.88亿元，其中2017年股份额度为8.11亿元，人均6 366.67元，同比增长9.43%，占全区农村居民人均可支配收入32 743元的19.4%。股份分配最高的为甬江街道孔浦股份经济合作社，全额股全年分配9.20万元。

二是为股东提高社会保障能力与水平创造经济条件。在农村集体产权制度改革过程中，各村股份经济合作社均积极鼓励未参保的股东参加失地农民社会保障，已参加失地农民养老保险的股东引导转为城镇社会保障，并向股东提供社会保障补助资金。甬江街道早期为每位临近退休年龄的股东全额提供4.6万元养老保障资金，而为促进湾头地块的顺利开发，对辖区股东提供的社会保障资金额度更多。

三是农村居民与城镇居民领取的社会保障金差距不断缩小。股份经济合作制改革的初衷之一，是为了解决失地后农民的保障水平不下降，缩小城乡之间的差距。据区社会保障机构提供的数据，全区共有42 627位失地农民参加养老保障，目前13 239人已经享受保障待遇，每月发放710～810元不等的养老金。而甬江街道包家股份经济合作社2014年作出决议，由每年向1 226位股东发放的集体资产纳入福利性养老保障基金账户进行管理，每月按股东所持股份每股发放0.13元，年终每股发放1.60元，这样每位全额持股股东每月发放572元股金，这笔福利性养老保障基金，与已有的被征地农民养老保障810元加在一起，正好相当于目前的宁波市城镇居民最低养老保障1 400元标准水平。

四是建立人人持有股权的共享机制。出台的区农村改革领导小组办公室《关于农村股份经济合作社股份合作制改革中股权资格认定的指导意见》（北区农办[2005]1号）政策文件规定，分为全额享有、酌情享有及不予以享有3种对象，其中不予以享有仅为以下两种：国家公务员、事业单位编制的人员;在另一方已经配置股权的人员。对户籍曾在本村的老社员，不是社员的外来种田农户等特殊对象，慈城镇按安置补助费发放比例进行股权配置是一大制度创新，从而在政策层面扩大了股权享有对象与受益范围，实现了辖区内居民人人持股的共享目标。据统计，全区持股成员达到127 365人，其中社员股东93 238人，占在册农民数76 319人的167%，让绝大多数农村居民共同享受到了改革发展成果。

五是股权设置类型适合农村实际且公正合理。管理模式有动态管理、半动态管理、静态管理3种，由当地农民表决选择;设置的股种有人口股、农龄股，两者的具体比例由各村根据当地资产构成、历史形成和福利政策等实际情况确定。大多设置比例为5∶5，但确定农龄股所占比例不低于总额度的40%。也有的股份经济合作社依照当地集体经济组织实际情况，设置土地承包股。如甬江街道外漕股份经济份合作社作出的决议是：土地承包股的享有对象为2017年11月20日止在册人口（不包括照顾户口、原供应户）;2017年11月20日止有土地承包经营权的人员（不包括死亡人员、农转非人员、照顾户口、社供应户）。

通过农村集体产权制度改革，制度成效、经济成效和社会成效十分明显，真正实现了组织制度、民主制度、经营制度和分配制度的4大创新，助推了城镇化进程，摸清了资产家底，明晰了产权主体，促进了集体经济的发展与农村和谐稳定。

3  农村集体产权制度改革的创新亮点与实践探索

宁波市江北区在实施农村集体产权制度改革过程中，勇于探索，不断创新，坚持尊重民意，鼓励农民群众和基层的首创精神，走出了一条具有城郊特色的股改新路子[3]。

第一，形成了完整详尽的政策体系。在全面推行农村经济合作社股份合作制改革之前，经反复研究，形成了农村集体产权制度改革系列政策文件，都是以农村改革领导小组办公室的名义发出，有《关于农村经济合作社股份合作制改革中股权资格认定的指导意见》《江北区农村股份合作制改革实施意见》《关于村经济合作社股份合作制改革有关政策的意见（试行）》《农村股份合作制改革工作考核验收暂行办法》及《关于加强农村股份股份合作制改革工作档案管理的意见》等，并对有关政策进行文件汇编印发基层作为工作指导。

第二，提出了按安置补助费享有对象和享有比例进行股权配置。在江北区农村改革领导小组办公室印发的北区农改[2005]1号文件中规定：由社员代表大会讨论决定的村经济合作社股份合作制改革截止日时，户籍关系在册的其他人员，可参照安置补助费发放对象及发放比例进行配置。这一操作规则首先在城中村甬江街道永红股份经济合作社实施，在实施方案决议中规定，按安置补助费享有对象同比例进行股权配置。然后在慈城镇41个村全面推行。

第三，予以人性化的处置方法。首先，规定动静管理模式不强求一律，由当地老百姓的意愿选择，当出现3种情况之前实施动态半动态管理模式，即江北区人民政府《关于印发江北区土地征用补偿安置办法的通知》（北区政发[2003]7号）文件中计税耕地实全部征用，最后一批计税耕地征用时批准机关批准之日;撤村建居批准之日;股份合作经济组织章程通过之日或章程确定的其他日期。其次，对怀孕社员妇女（含社员配偶），洪塘街道21个村可凭准生证和市级医院怀孕证明在股东资格截止日前到本村登记，在预产期后20日以内正常出生的新生儿可以享受。再次，对截止日期的新增人员部分股份经济合作社也给予一次性经济补助。

第四，按安置补助费发放对象同比例享有股权。江北区农村改革领导小组办公室《关于农村经济合作社股份合作制改革中股权资格认定的指导意见》（北区农改[2005]1号）文件明确指出：由社员代表会议讨论决定的村经济合作社股份合作制改革截止日时，户籍关系在册的其他人员，可参照安置补助费发放对象及发放比例进行配置。特别是在慈城镇均按安置补助费发放比例进行股权配置，曾经在册的原社员享有不同比例的股权，得到各方群体的充分赞许。

第五，制定股权管理，不断丰富章程内容。主要是庄桥街道24个股份经济合作社全面推行股权管理办法，如庄桥街道上邵股份经济合作社的股权管理有23条，尤其是对通过婚姻迁入的类型作出持续时间的规定：本社男性股东第一次婚姻而迁入本村户籍的配偶，待婚姻关系满1年;丧偶后再婚而迁入本村户籍的配偶，在婚姻关系满1年的可成为预备股东，提出入社申请，待婚姻关系持续满3年;履行股东资格认定程序后，方可成为正式股东，扣除调整前年份，补发调整后年份的分红。而男方到本社纯女或有子嗣但丧失劳动能力的股东家庭入赘的，允许1名户籍已迁入且居住在本村并承担赡养义务的女婿，具体依照该家庭成员签定的书面协议办理。前置条件如上。如有其他入赘人员需入社的按第五条第八款处置;本社股东离婚后再婚而迁入本村的配偶，在婚姻关系满3年的可成为预备股东，提出入社申请，待婚姻关系持续满5年，履行股东资格认定程序后，方可成為正式股东，扣除调整前年份，补发调整后年份的分红。

4  集体产权制度改革的模式类型与工作经验

从江北区股份经济合作社类型划分来看，根据量化资产来源，有土地补偿型股份经济合作社、投资型股份经济合作社;根据收益分配形式划分，有经营所得分红的股份经济合作社、福利分配型股份经济合作社。江北区农村集体产权制度改革自2001年试点，历经17年不懈的艰苦努力，归纳起来的经验模式有3条。

一是还权于民是实施改制成功的前提条件。整个改制工作的实施过程，是一个依法依规、民主酝酿、充分尊重群众意愿和选择的过程。无论是股权的分配方案和章程的制定，还是人员的界定办法和决议的通过，均采取民主和说服的方法，再民主讨论决定，取得一致意见，从而使广大农村居民的民主法制和维权意识有了进一步加强。

二是合理设置股权是实施改制成功的核心。如孔浦街道里夏集体经济组织改制时具有十分典型的实际意义，该社通过讨论，确定基本股和新增人员福利股，享受基本股的股民不再享受福利股，而福利股的年度界限计算从1985年5月1日—2005年4月30日截止;1985年5月1日以后出生的股民子女按实际户籍在册年度计算，每年享受福利股2%股权;股民婚娶迁入人员按实际在册年度享受股2%股权;男方婚迁到女方人员，如女方父母无儿子只能选择1名女婿，按实际在册年度享受股2%股权;养子女或继子女必须是股民夫妻无子女，并按规定办妥相关手续，按实际在册年度享受股2%股权;计算年度6个月以上算1年，不足6个月不计年度;父母都是基本股民，子女中途如有户籍变动不扣年度，现役军人、大专院校在读生可列入计算年度。

三是改制工作的流程设计到位，方案完美，确保弱势群体的基本利益不受影响，是实施改制成功的关键。每一项决议正式出台之前，多次征求方方面面的不同意见，听取不同利益群体的想法，抓住关键环节，突出工作重点，准确把握政策尺度，特别是哪些人员可以享有股权及享有多少份额的实施意见出台之前，预先公布草案，让利益相关者多次进行讨论、补充和修正，确保了改制办法得到全体农村居民的支持[4]。

5  對策建议

建议组织一次由省内外，有一定影响的股改专家参加的高层论坛，确定农村产权制度改革时代的总体框架和路径选择。总的原则是：量化到人，确权到户，户内共享，社内流转，拓权赋能，长久不变，以此建立起包括成员界定、股权管理、资产监管及收益分配为重点内容的系列配套管理制度;实行两个分开，即经营权资产与资源性资产分开，农村集体经济组织与村民委员会分开;实现3个转变，即社员资格由户籍身份向股东身份转变，集体所有由共同共有向按份共有转变，集体经济由社区经济向开放经济转变。

一是注重新型集体经济的持续发展能力和水平。重点是增强股份经济合作社的发展权，也就是激活内生动力，引导物业经济高端化，支持建设商铺、写字楼等高端物业，发展人才公寓、员工宿舍、酒店商务、物流仓储、农贸市场等配套服务项目，并实行经济富裕村与欠发达村合作进行异地租赁投资，不断发挥新型集体经济的制度潜力。

二是有经济实力的村级集体经济组织将农户的土地承包经营权收回，由集体统一集中经营，培育新的集体经济增长点。在全区应积极推行甬江街道外漕股份经济合作社设立土地承包股的方法，该村将农户自愿上交的57.3 hm2由集体统一经营，如种植莲藕等既有欣赏价值，又有高效益的经济作物。对远离城市的传统农业种植区域，也可以在农户自愿上交土地承包经营权的前提下，建立土地股份经济合作社，发展精品葡萄、火龙果及灵芝等优质高效农业，以此实现农村集体经济的第二次飞跃。

三是注重股份经济合作社内部治理结构的完善。主要是明确股东代表大会、董事会及监事会“三会”职责边界。强化股份经济合作社的监督管理功能，改革现行股权设置模式，实现社区股份经济合作社的转型升级。在防止出现内部人控制现象的前提下，进一步发挥经营者的激励机制。

四是对无发展空间且已高度融入城市的股份经济合作社实施终止程序。对30个撤村建居的股份经济合作社和仅有少量资源性资产如绿化用地、林地等股份经济合作社，可以按照《浙江省农村集体资产管理条例》第三十三条规定实施终止手续，并建立农村“三资”托管服务机构，根据先行地区的做法，由街道（镇）农村“三资”托管服务机构进行托管。

参考文献：

[1]张兆康.江北农村股改十七年创新路[J].农村经营管理，2018（1）：34-35.

[2]张兆康.关于农村经济合作社股份合作制改革的理论研究与制度创新[J].上海农村经济，2018（1）：34-36.

[3]郭光磊.北京市农村产权制度改革回顾与思考[J].农村经营管理，2015（1）：16-18.

[4]张春波.城市化进程中的农村社区股份合作制改革研究——以宁波市江东区为例[D].上海：上海交通大学，2010：32-33.