浅论发挥我国在区域合作组织的作用

赵清树

2018年6月10日上合组织成员国理事会第十八次会议上习近平发表重要讲话，指出以《上海合作组织宪章》、《上海合作组织长期睦邻友好合作条约》为遵循，构建起不结盟、不对抗、不针对第三方的建设性伙伴关系，是国际关系理论和实践的重大创新，开创了区域合作新模式，为地区和平与发展作出了新贡献。作为一个年轻的地区性国际组织，尽管上合组织还存在一些问题与不足，但总体而言，上合组织发展势头良好，较快地进入了各领域务实合作的新阶段，展现出强大的生命力和良好的发展前景。在上合组织成功的发展历程中，积累的实践经验值得我们探究、总结、创新运用。

1 上海合作组织的发展历程、机制建设特点及经验

1.1 上合组织的发展历程

上合组织源于“上海五国”会晤机制，是区域合作常态化发展的产物，最初是由冷战后中、俄、与中亚国家解决历史遗留边界问题所签订的一系列协议、声明构成的合作机制，在此基础上对该机制进一步充实和完善，建立的一种新型区域合作组织。成立初期的上合组织的合作内容比较单一，仅限于安全层面，尤其是打击宗教极端势力、民族分离主义、恐怖主义这“三股势力”和跨国犯罪议题，针对性很强，且具有一定的试探性。

上合组织于2001年正式成立后，进入迅速成长期，其在制度化建设、发展方面大致分为两个阶段。

第一阶段是上合组织机制逐步形成和建设时期。一方面是制定组织协定和章程。如2002年上合组织第二次国家元首会议通过的《上海合作组织宪章》等文件，以法律形式确定了组织的宗旨和原则，明确了机构设置和运行规则。另一方面，建立成员国协调机制。如2003年第三次国家元首会议签署了上合组织关于各组织机构的决议，从法律上确定了上合组织的会议机制、组织架构和运行规则。为上合组织的发展奠定了法律基础和基本运行规则，使其开始作为国际主体参与国际事务。

第二阶段，是上合组织的制度化完善和提升阶段。以2004年的塔什干峰会为标志的上合组织开始在既有制度框架内独立发挥作用。主要表现为上合组织反恐执行委员会和秘书处正式启动，机构运行迈入轨道。此后，在历次国家元首会议或政府首脑会议上，上合组织都围绕打击恐怖主义、加强成员国政治互信和睦邻友好、完善扩容程序和区域经济合作等层面修订和建立新的法律框架和制度规划，法制化和机制化不断完善，充分体现了上合组织的“自我更新”特性，即根据不同的环境特点进行组织内部的自我调整。

随着上合组织在地区和国际影响力的扩大，与其他国家的互动日益频繁，扩员提上议程。上合组织的一系列会议批准通过了《上海合作组织观察员条例》、《上海合作组织对话伙伴条例》、《上海合作组织接受新成员条例》，逐步启动了观察员机制、对话伙伴国机制、设定扩员标准，吸纳了一批观察员国、对话伙伴国，2017年正式批准印度和巴基斯坦加入上合组织成员国。

1.2 上合组织的机制建设特点

随着上合组织的制度确立，其组织架构也日益完善，建立起了一整套结构合理、层次清晰的运行架构，为其职能的开展和功能合作的实现奠定了硬件基础。 主要体现在：第一，会议机制。包括国家元首会议、政府首脑（总理）会议、外交部长会议等五大类型，为上合组织的运行提供了制度保障。第二，常设机构。包括日常行政机构——秘书处，以及打击“三股势力”的协调机构——地区反恐机构。第三，专业性机制和组织。如观察员代表团机制、银行联合体、实业家委员会、上海合作组织论坛等，用以解决一些专业领域的问题。第四，合作机制。包括观察员国机制和对话伙伴国机制，旨在与其他国家广泛联系，开展合作。上合组织一方面在既有会议机制和常设机构的框架内开展工作，不断提高行动能力，如签订了《上海合作組织秘书处条例》和《上海合作组织程序规则》等文件。另一方面也根据现实需要不断完善组织结构，尤其是在专业领域和对外联系机制方面，上合组织都根据内外环境的变化，完善了相应的机构配置。例如，在经贸合作不断发展的背景下，建立了实业家委员会;又如，在组织扩员的背景下，逐步设立观察员国和对话伙伴国，以实现组织的有序扩员。

上合组织的合作领域不断扩大。上合组织的成立是基于共同的安全威胁，筑牢和平安全是上合组织成员国的共同基础，因此，安全领域的合作是其核心议题。2018年青岛峰会上，各国就强化防务安全、执法安全、信息安全合作，促进阿富汗和平重建进程的议题达成共识。我国提出了在未来3 年，愿为各方培训2000 名执法人员，强化执法能力建设的议题。除了最基本的反恐合作外，上合组织成员国也逐步加强了在其他非传统安全领域的合作，如在打击毒品走私、保障国际信息安全等方面都达成了一系列协议和共识。此外，上合组织的合作内容也逐步扩展到其他领域。

在经济领域，确立了区域经济合作的法律基础，明确了发展目标，完善了经贸合作机制。2015年乌法峰会上通过的《上海合作组织至2025年发展战略》，为进一步推动成员国在互联互通、贸易、投资、产能、金融、能源、粮食和环保等领域的合作提供了新的指引，进一步夯实了成员国的利益基础，青岛峰会上各国就提高组织的竞争力打造共同发展繁荣的强劲引擎达成一致，提出了促进发展战略对接推进“一带一路”建设，加快地区贸易便利化进程的倡议。我国提出了将在上海合作组织银行联合体框架内设立300 亿元人民币等值专项贷款的计划，给予上合组织成员国在经济领域的发展合作提供了强大的支持。

在人文交流合作领域，上合组织创办了文化艺术节、上海合作组织大学等组织和机制。逐步推进了教育、科技、文化、旅游、卫生、减灾、媒体、环保、青少年等领域交流合作。青岛峰会上，中国提出了未来3年，将为各成员国提供3000 个人力资源开发培训名额，愿利用风云二号气象卫星为各方提供气象服务的计划。拉紧了上合组织人文交流合作的共同纽带，有利于员国增进互信，深化了解，促进合作关系的良好发展。

在拓展国际交流合作领域，青岛峰会上各国达成共识，强化上合组织成员国与观察员国、对话伙伴等地区国家合作，密切同联合国等国际和地区组织的伙伴关系，同国际金融机构开展对话，为推动化解热点问题、完善全球治理作出贡献。上合组织以其包容性、开放性，扩大交流互通，一方面实现自身的完善发展，同时又积极回馈于国际社会。上合组织合作领域的扩大和深化，是其应对环境压力的反应，也是其内部保持更新以维持改革稳定的需要。

1.3 上合组织的成功经验

1）准确把握时代特征、顺势推动多边组织建设

上海合作组织是第一个在中国主导下建立的地区性国际组织。它的产生首先是时代发展的产物。冷战结束、两极格局的解体后，国际政治进入新一轮的分化、重组。经济全球化及政治多极化是最为鲜明的时代特征。多边组织在此背景下应运而生，不断增多。而中国经过改革开放的几十年发展，国力明显增强、国际地位上升，成为推动国际建设的强有力的基本条件。自上海合作组织成立的十七年来，中国的发展与上海合作组织的发展呈同步上升态势。中国国力的增强、新外交理念的推动，成为组织发展的强劲动力;而上海合作组织自身的不断健全、完善，为中国提升外交影响力、维护向外发展利益提供了积极有效的保障。

2）以其“核心价值观”增强组织认同，加强成员国间的战略协调和凝聚力

组织认同的实现有助于进一步增强成员国间的信任和凝聚力，有利于上合组织的长远发展。第一，以“上海精神”为核心，打造上合组织价值观。始终坚持“上海精神”这一核心价值观，是上合组织发展的强大精神动力，得到了各成员国的普遍认可。在成员国的交往实践中，坚持和发展“上海精神”，形成有效的组织认同。第二，发展组织认同的社会基础。成员国的民意和社会基础在很大程度上影响该国对组织的认同度。上合组织对所有参与国最大的价值就是创建了互信、和谐的地区安全环境。它对一些国家产生吸引力，根本原因也是这些国家看到，上合组织和平、合作的理念结出了惠及世人的果实。上合组织尊重各国的发展道路，同时兼顾各成员国的核心利益和重大关切。

成员国间的共同利益是强化战略协调、增强凝聚力的纽带。上合组织始终以各成员国的利益诉求为出发点，寻求各方的共同利益，从而增进各成员国的利益关联度。一方面，以非传统安全合作为基点，发展更加多元的合作内容。在此基础上，上合组织扩大利益基础，在经济、能源和人文等方面整合各成员国的需求，扩大合作范围。 另一方面，中俄是作为上合组织的主导国，充分正视双方之间的分歧，政策沟通和协调，消除疑虑，提高政治互信水平，从而更好地进行战略合作。充分考虑中亚国家的利益需求，重视中亚国家在安全合作和经济建设方面的诉求。

3）建立、完善组织架构、机制设计，适时、有序的推进组织扩容

上合组织自成立后十分注重组织机制建设，经过17 年的建设与发展，各种机制、机构建设不断完备，为成员国开展交流与合作搭建了广泛、有效而重要的平台。国家元首定期会晤机制是上合组织框架内的核心机制，是该组织讨论和决策所有重大问题的平台，也是该组织的最高决策机构。上合组织还相继建立起多部门、多层次领导人定期和不定期会晤机制。此外，组织内搭建的各类定期磋商交流机制，有效地推动了各成员国交流合作、协调立场和采取共同行动。上海合作组织的常设机构秘书处和地区反恐怖机构也保障了该组织各项合作平稳有序地进行。

随着组织的规模的扩大，上合组织逐步形成了比较完善的对外合作和扩容机制，逐步建立起一套穩妥、渐进的扩员途径和程序。2017 年上合阿斯塔纳元首峰会宣告首次扩员，印度和巴基斯坦成为新成员，使得上合组织成为涵盖欧亚大陆大部分区域以及近一半世界人口和世界经济20%产值的国际组织。上合组织也因此进入新的发展阶段。上合组织扩员的历程，也是其从外界环境中获得资源的过程。

2 我国参与区域合作组织的实践

自20世纪90年代，中国逐步开启参与区域合作组织的实践。中国与东盟的合作及加入亚太经合作组织都是我国参与的重要的区域合作组织。1991年中国开始与东盟发展正式对话关系。1994年首次举办的东盟地区论坛，是一个由中国和亚太国家广泛参与的区域性政治与安全对话机制。在起步阶段，中国与东盟的安全合作取得了重要成果：一是2002年中国与东盟外长签署了《南海各方行为宣言》，各方承诺在和平解决争议之前，努力寻求各种途径建立相互信任，保持自我克制，不采取使争议复杂化的行动。二是 《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》的发表，体现了双方在非传统安全领域合作的扩大与提升。

虽然中国与东盟的安全合作取得了一些进展，但长期以来经济合作是中国参与区域组织合作的重头戏，安全合作一直滞后。近年来，中国与区域组织之间的安全合作关系得到加强，区域安全合作在中国对外战略中的重要性逐步上升。2014年李克强总理在缅甸出席第九届东亚峰会时提出，中方倡导“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观，把握好政治安全和经济发展 “两个轮子一起转”的大方向，促进地区的和平安定。“两个轮子”的思路体现了中国对区域安全合作的重视。

1991年11月，中国正式加入亚太经合组织（APEC，以下简称APEC）是亚太地区级别最高、影响最大的区域性经济合作组织之一。中国一贯重视并积极参与APEC各领域合作。中国国家主席出席了历次APEC领导人非正式会议，提出了许多积极、平衡、合理的政策主张和倡议。亚太经合组织成为中国与亚太地区其他经济体开展互利合作、开展多边外交、展示中国国家形象的重要舞台。

但中国在参与APEC合作的进程中，也面临着诸多发展障碍。如出于各种政治原因，中国与部分APEC经济体之间的政治关系发展并非一帆风顺。复杂的政治和经济利益的博弈以及安全、民族、宗教、领土及领海等多重纠纷的影响，大大降低了各国之间的政治互信，削弱了各成员参与合作的信心，缺乏广泛合作的政治共识也降低了中国和东盟农业合作的效率和成效。同时，由于美国和日本等大国把亚太地区作为其全球战略的核心区域，对不同对象国的实施迥异的策略。复杂的地区政治和安全环境以及日本、美国、部分东盟成员的负面干扰可能成为我国参与APEC合作面临的障碍。

3 借鉴上合发展经验，发挥我国参与区域合作组织的作用

作为亚太区域大国和全球大国，无论从中国自身安全利益考虑还是从国际责任考虑，中国都有充分理由加强和处理好与区域组织的合作关系，积极发挥我国应有的贡献。从上合组织的发展经验来看，可以从以下几点着重发挥我国在区域合作组织中的作用。

3.1 加强区域组织的安全合作

受中国崛起和美国亚太平衡战略影响，亚太地区的安全局势持续紧张，需要通过加强和完善亚太区域安全合作以缓解该地区存在的安全风险和安全困境。从中国海外利益的维护来看，也需要进一步加强与各区域和次区域组织的安全合作。

中国发布的2015年《国防白皮书》指出，“随着国家利益不断拓展，国际和地区局势动荡、恐怖主义、海盗活动、重大自然灾害和疾病疫情等都可能对国家安全构成威胁，海外能源资源、战略通道安全以及海外机构、人员和资产安全等海外利益安全问题凸显。”因此，应当将安全合作放在区域合作的首位，需要“适应国家战略利益发展的新要求，积极参与地区和国际安全合作”，特别是“加强海外利益攸关区”的国际安全合作，共同应对地区性和全球性威胁，更有效地保护中国的海外利益。

3.2 加强政治互信、扩大利益共同点，积极发挥我国在区域合作组织中的协调、带动作用

在上合组织的发展历程中，中、俄倡导下的成员国之间充分的政治互信是组织发展到今天取得一系列成就之关键所在。“推进地区经济一体化， 与亚洲各国实现共同发展”是我们开展区域经济的最高目标。中国亚洲战略的核心应该是推动亚洲地区成为一个真正有效的利益共同体， 甚至促进亚洲在多样性下的地区一体化。中国能做到的是在经济上带动亚洲的发展。世界经济在未来进入新的衰退时期不可避免， 如果中国经济相对少受这次衰退的影响， 甚至中国经济基本不受世界衰退的影响， 亚洲地区在经济上对中国的依赖势头将增加。所以， 需要把“周边” 上升为“地区”， 把中国融入地区， 让地区和中国相互融合。为此， 我们必须不懈地努力， 克服重重困难， 逐步地改变区域经济合作不平衡发展的现状， 使其沿着相对均衡的方向发展， 并最终走向和谐发展。其结果必将是促进亚太地区、欧亚大陆与中国经济融合的进一步加深， 并实现中国社会经济全面发展。

3.3 中国应积极地、创造性地推动合作机制的完善，加强相关的争端解决机制、冲突预防机制等多重合作机制的建立及法律制度的确立

在区域合作组织的机制建设方面，对于已经启动的、具体的机制，继续巩固和发展。对于不同环境下出现的新问题，应当创造性地在法制化和机制化层面不断完善、调整，实现区域合作组织机制的自我更新。如现代院课题组报告中提到了一些对中国和亚太安全至关重要的具体机制，包括六方会谈机制、南海行为准则机制、裁军与军备控制机制、领土纠纷机制、海上安全合作机制等。此外，还应考虑到包括各种非传统安全方面的機制，如已经开展的边境地区安全合作机制、打击跨国犯罪活动机制、移民难民管理机制等。2016年，中国与东盟国家领导人的联合宣言强调加强防长扩大机制和防务合作的重要性，承诺全面、有效、完整地落实《南海各方行为宣言》，并推动早日达成“南海行为准则”。是亚太安全合作制度化不断加强的一个积极迹象。

3.4 以开放包容的姿态弥合各组织成员的诉求差异

当前，亚太地区各国家地区成员在参与区域合作的利益取向正在走向多元化，绝大多数成员都采取了政治和安全并重的策略。越来越多的地缘政治和地缘安全因素，使源于经济和市场因素的APEC合作驱动力受到了干扰。这一趋势造成了区域合作中各方博弈与对抗的色彩渐浓，弱化了成员间的合作向心力，也加大了中国力图推进和主导区域合作的协调难度。因此，中国在参与未来APEC互联互通合作的进程中，应充分利用自身既是地区经济强国、又是发展中大国的双重身份，以开放包容的姿态努力弥合各成员国参与合作的利益与诉求差异，增强中国在区域合作组织中的凝聚力和向心力。

（作者单位：山东诚功律师事务所）