浅淡行政事业单位内部控制存在的问题及建议

倪慧清

摘 要：行政事业单位内部控制有助于受托管理公共事务和资产的目标责任的实现，现阶段，我国行政事业单位内部控制还存在诸多问题，本文对此进行了详细论述，并提出相关建议，以供参考借鉴。

关键词：行政事业单位;内部控制;问题;对策

一、行政事业单位内部控制的重要性

1.内部控制有助于受托责任的实现

行政事业单位受托管理公共事务，其单位各种经济活动都是致力于实现公共受托责任目标，它是经营者更是受托者。受托者总是期待以较小的责任和风险获得更多的权力和回报，容易导致与公共责任目标不一致，造成利益的损失。这就需要外部约束和内部约束来控制和引导行政事业单位的经济行为，外部约束通过外部审计、各种专项检查等实现，由于单位众多，不可能面面俱到;内部约束即内部控制制度。

内部约束是行政事业单位约束力量的基础，是一种长效发展机制。它从经济活动初始阶段，包括决策、资金拨付、使用、评价等全程设计，由单位全员参与，实现各方面的制衡，只要制度的执行全面、到位，可完美地实现经济活动的内部自我约束，实现公共管理目标。

2.内部控制有助于廉政建设

从当前行政事业单位暴露的一些案件来看，大多由于没有切实建立和落实内控工作，监管没有实现全覆盖，导致不法分子有机可乘。因此，行政事业单位应全面建立起切实有效的内部控制制度，相对于企业而言，行政事业单位内部控制不考虑成本效益原则，每一项经济活动都有各方面制衡，创造了“不能腐、不敢腐”的内控环境。

二、目前行政事业单位内部控制存在的问题

1.内部控制制度不完善

财政部2015年印发的《关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求全面建立内控制度，但由于没有强制要求，到目前为止，内控制度实施范围不是很广。就笔者所在地区而言，基层事业单位已建立内控制度的不多，甚至有些基层单位负责人不知内控为何物，行政机关相对完善些，但也没有100%全部建立，有的单位只委托中介机构进行了内控初步设计，按经济内容分发到各科室征求意见，便这样半途而废了。

2.财务管理职能弱化

就整个单位而言，预计的财政拨款基本固定，单位的收入遵循前期基数;预计的支出也基本固定，经单位班子或者干脆一把手决定，后由财务支付。财务就只是收钱付钱的出纳和记录职能，弱化了财务管理的预测、控制、分析等其他职能，缺乏科学合理性，后果不可控。

相对而言，行政事业单位内部控制实施时间不长，在此之前，内控的部分事后监督职能由审计、纪委等部门在履行，由于系统的内部控制提出比较晚，相关制度虽然已制订，但传达不是很到位，转变观念需要时间，潜意识里还是觉得财务管理、内控是企业经营的范畴，行政事业单位只要按规定收入支出就没问题。

3.预算支出制度执行不到位

在一些单位中，单位年度的预算支出未有效按期间细化，实际执行中只按实际应发生的支出执行，预算支出自编制完成之日起便束之高阁，不论从支出项目还是支出总额都无法控制。有些单位相对好一些，支出时与预算相对照，但是也只是对照而已，不在预算中的支出项目随意支出，不履行预算追加或调整程序，预算的严肃性难以保障。

在主要管理者看来，单位正常运转，支出虽然不在预算项目里，但经班子集体讨论担责且性质合理，单位资产没有流失，账实相符，就不会有渎职失职之错。归根结底，是对负责人缺乏有效、系统、全面的考核。

4.经费支出控制不严

在严格“三公经费”的环境下，有些不合规的支出无法列支，便想出“偷梁换柱”的办法，比如将考察、旅游支出包装成培训费、加班费，包装成工程支出等，单从账面上看不出问题。

5.不相容职务未分离

主要在单位的财务业务中，与其他层面的职务没有严格区分，特别在工程建设过程中各职责未分离，涉及金额巨大，造成徇私舞弊的机会，存在重大风险。

6.工程专项建设资金的挪用

工程专项资金与单位其他资金混在同一账户，正常经济活动入不敷出，不知不觉造成专项资金挪用。另一种形式是与工程承包单位签订虚假合同，将专项资金支付给对方，实际不进行工程施工，对方扣除费用后将款项打回给单位小金库。

在工程款支付过程中，缺乏有效控制，导致支付过头，在决算审计后需从施工方退回，对方却无故拖欠几年，导致专项结余资金长期被施工方占用。

7.考评激励不足

目前行政单位仍存在“平均主义”，年终考核分为不合格、合格、优秀三档。目前真正执行到位的是受了处分的人员考核不合格，优秀档次一般靠关系，且有比例限定，多数人都是合格，考核优秀也只是躺在档案上的一笔记录而言，没有什么实际意义。除去不合格的，其他人的奖金按系数发放，不按考核结果，也无法按考核结果执行。结果是对于未完成工作任务甚至造成损失的人员不予追究，对于出色、超职责完成工作任务的人员不予奖励，难以激发干部职工的积极能动性。

三、完善行政事业单位内部控制的对策建议

1.全面建立行政事业单位内部控制制度

财政部2015年印发的《关于全面推行行政事业單位内部控制建设的指导意见》，建议将此上升到更高的高度，像贯彻《会计法》一样严格执行。同时要细化制度制订办法，分别按行政单位、事业单位及各种行业细化，提高可操作性，同时加强宣传培训，上下协作，在行政事业单位全面建立内部控制制度，为全面执行内部控制打下坚实的内部基础。

2.强化财务管理职能

行政事业单位财务管理职能弱化，财务只是被动承担出纳记录职能，这是人们意识尚未转变，应在全社会加强宣传，让大家认同内部控制在单位经济活动事前、事中、事后全过程中的重要作用。行政事业单位作为社会公共事务、资产的受托人，应全面实施内部控制，发挥内部控制的管控职能，提高为公共服务的能力和公共资产的使用效率。

3.严格执行财政预算制度，对责任人进行考核

财政预算制度是一套系统、科学、完整的体系，制度的生命在于执行，执行的生命在于约束和激励。目前预算支出随意，是因为缺少相关问责制度的约束，或者说是问责制度没有执行到位，以及预算执行缺乏激励考核办法。具体而言，可从行政单位内部各部门着手，建立一套考核机制，对于按要求编制预算并执行到位的予以奖励，对应付编制，执行过程中不断调整的予以惩罚。当然，对于执行期间实际情况发生变化，确需调整预算的，应按规定程序调整。

4.加强管理，严格执行“三公经费”开支规定

目前有些不合规的支出 “偷梁换柱”包装成合理合规支出列支，比较隐蔽，针对这一现象，可从内部控制细节入手，一项支出从审批、使用、支付、后评价，分别由不同的人不同部门参与，实现多人牵制，使舞弊成为不可能。

5.合理设置岗位，实现相互制衡

目前很多行政事业单位岗位人员配置不合理，是产生舞弊腐败现象的温床。应根据各岗位性质任务，考虑可能产生的舞弊现象，进行科学研究论证，正确设立岗位。避免设立人情岗、按人设岗，人员配置不足时，应考虑在坚持不相容职位相分离原则的前提下合理兼崗。

6.加强项目专项资金、工程建设的管理

根据各个具体项目实际，制订各项目专项资金管理办法，有条件的实行专户管理。应进行项目全程跟踪审计，从招投标到项目开工支付工程款，引入第三方中介进行监督。项目完成后及时进行竣工验收，结余资金及时按程序上缴财政。

工程建设招投标领域是职务犯罪的重灾区，应严格执行《招投标法》，避免一个项目指定一人负责招投标，同时要防止化整为零分标拆标现象发生。

7.严肃单位考评机制

行政事业单位应结合岗位设置，按单位或部门制订人员考核制度，关联整个执行年度，将考核内容细化打分，年度终了时按个人或岗位全年得分，再以此为权重分配整个单位或部门集体奖金总额，将实际工作贡献与个人利益挂钩，调动全体人员的工作积极性，从而全面提升效率。

四、结语

行政事业单位应结合单位实际，按《行政事业单位内部控制规范（试行）》，制订出切实可行的内控制度，按要求进行组织建设，强化各项法规、规章制度执行，实施科学有效的内部考评和决策者考评制度，从根源上杜绝腐败，更好地管理公共事务和公共资产，维护全民利益。

参考文献

1.陈建明.浅析行政事业单位会计内部控制制度的建设.经贸实践，2018（23）.

2.杨晓燕.论行政事业单位如何加强内部控制制度建设.财会学习，2018（33）.

3.于英.关于行政事业单位内部控制若干问题的思考.财经界，2018（12）.

（责任编辑：王文龙）