上海市养老护理员队伍建设现状分析

陈晓丽

围绕“9073”养老服务格局，上海市自“十一五”以来积极推动养老服务业发展。统计显示，2017年上海市人口老龄化率已达14.3%，高于国内主要城市（北广深），预计2040-2050年，上海市60岁以上老年人届时将达44.5%，超过日本而成为全球老龄化程度最高的城市之一。面对上海市人口老龄化严峻形势，养老护理员人才问题是养老领域明显的短板所在。

一、上海市养老护理员的需求与供给

根据养老护理员国家职业标准的定义，养老护理员是指对老年人生活进行照料、护理的服务人员，该职业共设初、中、高级和技师四个等级，主要分布于长住性养老机构、居家养老机构、老年护理机构等养老服务机构中。随着人口老龄化程度不断加深，上海市养老护理员供不应求、供求不匹配问题突出。

一方面，养老护理员数量供不应求。最新统计数据显示，上海市户籍常住人口老龄化程度显著高于全市水平，外来常住老年人口开始呈增加态势，高龄化、失能化、空巢化态势依然严峻。在上海老龄化人口中，约有41万失智、失能老人，其中少部分进入养老机构和医疗照护机构，由专门的护理人员照顾，其余大多数留在家中由家人或护工照顾。而上海现有的养老护理人员队伍，包括养老机构护理人员、居家养老护理人员、老年护理机构护理员等在内，约5万人左右，若按国际上1：3照护比例标准，养老护理员供需缺口之大可想而知。上海市地方标准《养老机构设施与服务要求（DB31/T685-2013）》明确规定了养老机构护理人员与不同照护需求等级的入住老人之间的配备比例，这一定程度上缓解了养老护理员供给不足的压力，但毕竟不是长久之计。至2018年，“养老护理”已被列入上海市职业技能培训的紧缺急需项目目录。

另一方面，養老护理员供求不匹配问题突出。这主要表现在老人及其家属对养老护理服务的要求不断提高，而养老护理员队伍却深陷“四低”困境。2016年“上海老年人养老意愿调查”结果表明，当前老年群体文化水平提高、人口预期寿命继续攀升、收入水平有所增长、生活水平不断提高。根据马斯洛需求理论，当低层次需求被满足之后，人类需求会转向更高层次的需求，所以老年人不仅有物质性价值需求，更有精神性价值追求，这对养老服务提出了更高的要求。在传统东方反哺模式下，子女等家庭成员是照顾老人的重要主体，在子女无力、无法照顾老人的情况下，即使是请了专门的护工或将老人送进养老机构，子女依然希望老人能够接受最好的护理服务，对养老护理服务提出较高要求。此外，面对失能失智等半自理或不能自理的老人，其照顾和护理本身就具有一定的难度，需要照顾者掌握相关各方面综合知识和技能，然而目前上海市养老机构护理人员和社区居家养老护理人员中，持有国家职业资格证书的仅占17%，且学历文化程度总体不高、专业技能水平较低、薪酬福利一般、社会评价和认可度较低，养老护理员队伍发展一度陷入困境。

二、上海市养老护理员队伍建设的成效与问题

2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求完善养老服务人才培养和就业政策，随后教育部等九部门研究制定了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，为今后养老服务人才培养指明了方向。人口老龄化形势更为严峻、养老护理服务需求更为迫切的上海市也发布了《上海市养老护理人员队伍建设（专项）规划（2015—2020年）》，并于2016年开始实施“养老护理人员技能提升专项行动计划”，计划到2020年新增养老护理员7.8万人，在岗从业人员50%以上通过培训提升技能。

为引导和鼓励养老护理从业人员或有意向的从业人员参加养老护理技能培训，提升养老护理服务质量和水平，一方面，针对养老机构，上海市政府通过“以奖代补”扶持政策鼓励养老机构招收持证养老护理人员和专技人员；另一方面，针对养老护理人员的职业技能培训，上海市政府扩大了补贴对象范围，将年龄限制提高到60岁以下，提高了职业培训补贴标准，对培训费的80%进行补贴，并制定了专项补贴政策，给予培训期间的交通、误工等津贴，此外，还对参与职业技能培训并且成绩合格的养老护理员、养老护理员（医疗照护）提供长护险服务。而针对养老护理人员就业，上海市政府提供相应扶持补贴政策吸引本市或外省人口从事养老护理工作，鼓励养老服务行业充分发挥

“双特”政策吸纳本市劳动力，对持证上岗的养老护理员给予职业资格等级补贴、从业年限补贴。在上海市政府的支持和鼓励下，本市养老护理人员队伍职业技能培训成效显现。从专业机构培训来看，《2017年度上海市职业培训网络运作情况报告》披露，上海市养老护理员（医疗照护）（初级）培训人数达0.88万人，首次入榜，较去年同比增长542.97%，养老护理培训和就业热情高涨。从养老服务机构内部培训来看，参与调研的养老服务机构每周或每天会定期举办培训活动，养老护理技能水平提升受到养老服务机构的广泛重视。

尽管如此，上海市养老护理员队伍建设与发展中仍存在一些问题，比如相关政策的实用性，即使这些支持政策的出发点是鼓励存量养老护理员参与养老护理职业技能培训，使养老服务行业对更多劳动力具有吸引力，提升养老服务质量，但是在实际应用中存在较大阻力。

1.养老护理员性别和年龄比例失调，队伍老化

对100名养老护理员问卷调查数据进行统计，发现参与调查的养老护理员以女性居多。与此种情况类似，澳大利亚、日本等国的养老护理服务几乎都极端依赖于女性劳动者。老人照顾工作的女性化使得社会普遍有这样一种意识，即“护理老人的工作是大多数女性的工作”。一名男性护理员表示：“我从外地过来，在上海做这个工作好几年了，自己很喜欢这份工作，待老人像自己的亲生父亲一样，雇主也很信任我，所以我每年都脱不开身回家过年，家人对此表示不能理解，我也不敢和他们说我在做护理老人的工作，只是说工作太忙回不去。”养老护理员队伍不仅性别比例严重失调，年龄比例也存在失调现象，以“4050”居多，他们从事养老护理服务工作经验丰富，有些甚至已有16年行业工作经历，有些则即将面临退休，或因社保缴纳年限未满才进入养老服务行业。

2.养老护理员文化水平低，参与技能培训意愿不高

参与调研的养老护理员大多是小学初中文化水平，识字较少。当问及“您提升自身养老服务技能水平方式包括哪些”时，只有60%的人参加了职业技能证书相关考试，通过阅读相关专业书籍提升自身技能水平的更是寥寥无几。许多护理员表示，报名初级职业资格考试，虽说只有理论知识考试和操作技能考核，其中理论知识考试采用闭卷、机考方式，操作技能考核采用现场实际操作鉴定方式，二者比较，他们更担心自己在理论知识方面的学习和理解存在困难而导致培训不通过。同时，由于年龄较大，考虑到自己即将退休，参与技能培训的意愿就更低了。

3.养老护理员工作任务重，参加培训时间少

据了解，在养老机构中，护理员的工作内容较为繁杂、工作任务繁重、工作时间长。就工作内容来看，护理员的日常工作可能不仅包括日常老人护理，还包括卫生清洁、膳食服务等等；就工作任务而言，每个护理员通常要照顾和护理3-8名中度或重度失能老人，若是正常或轻度失能老人，比例则略高，甚至更高达1：40或1：80，有些养老机构中护理员的工资是按照提成制计算，即照护的老人数量越多，提成越高，照护老人的等级越高，提成越高，为了能够获得较高的工资，有些护理员也愿意接受机构给自己安排更多的老人；在工作时间方面，养老护理员每天不到5点就已开始为一天的工作做准备，一直忙碌到夜晚老人入睡，且每月一般仅有4天休息时间，有些护理员为获得较高工资甚至愿意全年无休。如此一来，尽管政策积极倡导、补贴优厚，存量养老护理员参与职业技能培训的积极性并不高。

4.养老护理员薪酬待遇低，培训补贴发放有条件

养老护理员职业技能培训费用在1300左右，约占护理员基本工资的一半，虽说护理员有培训补贴，而且经培训认证后，持证护理员工资水平有所提高，但是根据《上海市养老护理人员技能提升专项行动计划》的通知要求，“参加鉴定考核合格取得专项能力或国家职业资格证书的，按照规定标准给予80%培训费补贴”，这就意味着养老护理员在学习能力较弱且没有培训参与时间保证的情况下，需要一次性通过职业技能水平考试，才能获得培训补贴，这有可能使得部分护理员受主客观因素影响因此“望而却步”。

5.养老护理员职业发展受限，工作满意度不高

调查中发现，6成左右的养老护理员持有初级职业资格证书，而持有中、高级证书的人员屈指可数，更有不少人是“先上岗后培训”。一般情况下，养老机构都将获得中、高级职业资格证书的养老护理员安排在管理岗位上，而仅有上岗证而未取得资格证书或取得初级职业资格证书的护理员通常被安排从事一线养老护理工作，并且一干就是数年，职业发展路径平缓、工资增长有限，尽管与同事关系和谐、与老人及其家属相处愉快，但工作满意度普遍不高。

三、加强养老护理人才队伍建设的对策建议

依据老龄人口迁移演化理论，随着老龄人口年龄的不断增长，养老服务需求也将处于不断的动态变化过程中，如何扩大养老护理员队伍、提升养老护理服务技能和水平迫在眉睫。

1.明确养老护理员职业定义，提升养老护理员社会地位

养老护理服务不仅仅是传统意义上的“养老”，而且也是作为一种“提供给集合体享用的个体服

务”，应以公共服务视之。因此，养老护理员是“服务人员”，更是具备一定心理知识、医学护理知识等复合型专业人才，应转变养老护理服务只是“伺候人、服侍人”，等同于保姆和家政服务人员的传统观念，明确养老护理责任归属不能只局限于女性、外来务工人员、下岗再就业人员，树立全社会为老服务理念和意识，发挥典型、示范、先进养老护理员的榜样作用。

2.发挥市场价格机制的作用，提高养老护理员薪酬待遇

在当前养老护理员供给明显不足的现实情况下，养老护理员工资水平并未明显随市场价格机制调整，由此导致养老护理员供给与需求的严重失衡。因此，应探索养老护理员职业发展体系，建立养老护理服务专业人才薪酬标准，健全养老护理员队伍职工工资正常增长机制，辅之以养老服务机构内部各类激励措施，吸引更多劳动力进入養老服务行业领域。完善不同职业资格等级和技能水平养老护理员的等级工资水平，调动养老护理员队伍提升自身专业化水平的积极性和主动性。

3.加强职业保障机制建设，保证养老护理员队伍的稳定性

当前，养老护理专业人员短缺与流失严重并存。在人对人的养老护理服务中，人力资源是重要的资源，没有养老护理员，养老护理服务将无法有效供给。在养老服务机构中，通常采用养老包干制，即一名养老护员需要全天候同时服务一名或多名老人，一切工作以老人需求为先，几乎没有正常的工作时间标准、没有法定节假日休息时间，需时刻关注老人的身体特征和心理变化，承受着巨大的心理压力和工作压力。由于高强度工作和持续性照顾的需要，养老护理员，尤其是女性养老护理员可能因此忽略对家中长幼的照顾，而养老护理员中的外来人口在其退休后可能同样面临需要被照顾的情形。因此，为降低养老护理员队伍的流动性，应加强相应保障机制建设，完善针对户籍和非户籍养老护理员的社会保险制度，针对养老护理员家属可适当提供照护津贴等现金补助。

4.掌握养老服务需求变化，提高人才培养计划的科学性

在21世纪的中国，积极应对人口老龄化已上升为国家的一项长期战略任务。人口老化是一个历时性过程，相应地，养老护理员的培育和培训应是一项应时而变、应需而生，持续性、长久性的工程。当前养老护理员队伍建设主要的依据是失能、失智、高龄老人等特殊群体数量和需求，而在人口老龄化背景下，养老服务已从补缺型走向普惠性，同时老年人的需求随年龄增长不断变化，对以照护需求为主，还是医疗需求为主，或二者兼有之未做明显区分。因此，应建立包含在机构、在社区、在家养老的全市老年群体数量与状态

（年龄、患病情况等）、养老服务机构数量及其养老护理从业人员数量、分布等情况实时监测的系统并及时发布有关信息，供养老服务行业协会、养老服务机构、教育机构、培训机构等有关机构和部门的参考，以便顺应市场需求，及时调整招生、培养和培训计划，避免社会资源浪费或因养老护理员培训过热，导致各种乱象出现，使养老护理员人才培养既能满足当前需求，又符合长远利益。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

（责任编辑 矫海霞）