有序治理：“多元性”与“公共性”的互动逻辑

刘伟

〔摘要〕 本文以绿色高质量发展为视阈，以调查数据为实证资料，讨论了以“都江堰-四姑娘山”生态区为代表的民族走廊区域，达致有序治理状态需从实践层面回答的一组核心概念，即多元性与公共性的互动逻辑。研究表明，在民族走廊地区，尽管公共性与多元性共同构成基层治理的核心问题，但发展路径当以公共性为前提，以基层治理公共性来关照基层治理多元性，让公共性与多元性得到共同发展，从而促进高有序治理达成。

〔关键词〕 基层治理;有序治理;公共性;多元性

〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2019）01-0033-12

一、研究背景

党的十九大报告明确指出我国社会主要矛盾已发生转化，回应“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，不仅需要在经济领域由高速增长阶段转向高质量发展阶段，还需要在加强和创新社会治理领域，建立共建共治共享的社会治理格局。高质量发展与创新社会治理互助互促、相互成全，理应成为新时代回应社会主要矛盾的题中之义。

都江堰-四姑娘山生态区地处四川省西部，是四川省乃至全国重要的生态区，也是经济社会发展不平衡、不充分的典型区域。该区域面积不大，却生态复杂而脆弱;不仅聚居了汉、藏、羌、回等少数民族，还处于国内超万亿GDP的超大城市（成都）与国家级深度贫困县（汶川、小金）的交界地带。长期以来，其在全球生物多样性中的特殊地位，令区域内的各民族居民发展受限，不仅难于共享经济社会高速发展的成果，还存在明显的区域间发展分化，民族矛盾、生态矛盾、社会冲突等较为频发，为典型的发展不足而致的治理难点区域。该区域如何绿色高质量发展，也是理论界与实践界长期共同关注的议题。

与过去因生物多样性及生态保护而限制居民发展的思路不同，都江堰-四姑娘山区域绿色高质量发展需要在保护生态的基础上，为当地居民释放更多从“保护责”向“发展权”的红利，而治理的目的，则是促进“保护责”与“发展权”之间的有效平衡，让该区域社会群众“有序”参与和共享区域的经济社会进步成果。

二、解释框架：基于公共性与多元性的有序治理

1.政社互动中的基层治理逻辑

首先，已有关于基层治理的研究，主要围绕同“国家政权建设”的对话中产生的。研究者使用“基层政权建设”来观察基层秩序，特别是社会关系结构的变化，〔1〕并倾向于认为，“这种变化的重要原因之一，是国家政权不断深入基层的结果”，〔2〕而评价的核心是国家行政指令的达及程度。〔3〕“深入的过程改变了基层社会原有的整合规则，重新组织化了基层社会秩序。”〔2〕而国家在多大程度上实现了基层政权建设，在基层达致良性的政社互动是讨论的核心，也是治理有效的重要表征。

其次，政社互动从根本上说是两个结构的互动，并兼具多元性与公共性。从结构的角度看，中国近代以来，以县为“上”“下”边界，权力互不干涉。“上”以皇权、儒家伦理及官僚体制为主要治理方式，“下”以“绅权”及贵族、乡绅等为主要治理依赖力量的双重治理结构在学术界得到较大范围的共识。〔3～5〕同时，在“下”的维度上，将各种社会利益、权力、权威、信念同文化因素相交融而构成的权力的文化网络，对解释村庄内部秩序如何达成极具提示意义。时至今日，国家同村庄之间的结构性边界依然清晰，社会结构在“上下”之间，尤其在政权末端的乡镇和村社之间，呈现出明显的不连续性，如村民同乡镇政府之间缺乏互动。而个体和公共的关联，尽管在实践层面出现混合变形，但在制度设计上却希望限定在村社内部达成。〔1〕税费改革之后，政社互动由“出”转“进”，由“汲取”转向“扶持”，〔6〕〔7〕政治锦标赛和行政发包制除了运用在体制内的社会动员外，〔8〕〔9〕也被基层乡镇政府以“简约主义”的治理策略运用到村庄治理当中，〔10〕强化了两个治理层次的结构固化，在两个结构之间形成了“结构洞”。〔11〕学者们关于两个治理层次（有说法称“双轨制”）与基层政社互动逻辑的研究，提示我们观察我国近代以来基层（村社）治理结构时，当兼顾“国家-社会”互动与村庄内部来自民间的秩序达成两个维度，有学者还用国家体制之外的“社会底蕴”来表达这一意涵，〔12〕而有学者则形成了“制度与生活”的分析框架。〔13〕这对本研究的提示是，基层治理之间的互动可能发生在政社互动的正式体制治理逻辑之下，也可能发生在村社内部，以及正式体制以外的潜在运行秩序之中。而生长自基层群众中的运行秩序，是否被整合进正式体制的治理逻辑，是政社互动的另一观察点。

再次，村庄中的政治经纪人。当聚焦村庄内部治理结构时，哪些角色掌握权力，以及由这些掌握权力者组成的权力结构，即政治经纪角色成为学者们的主要关切。在已有的政治经纪研究中，不论村干部在村庄治理中发挥功效如何，Broker（代理人）是被提及最为广泛的政治经纪角色概念。〔5〕〔6〕其往往占据“结构洞”的位置，因掌控两个结构的信息而在竞争的社会结构之间更易获得丰厚的网络回报，〔14〕而获取权力资源，根据代理人的政治立场更偏向国家或是更偏向基层社会（村社），可以将代理关系分为“保护型经纪”和“营利型经纪”。〔5〕有学者在研究地方的信貸关系网络时，发现在政治经纪角色中，除了代理人外，还存在另外一种在社会内部治理中至关重要的政治经纪角色——协调人（Coordinator），其因掌握“权力的文化网络”中重要的资源——信任而比代理人拥有更多的信用关系，一旦协调人成为某个政治网络中的公职位置时，他会将整个社区都带到国家的政治当中。〔15〕这对本研究的提示是，政社互动中的政治经纪角色对村社秩序有较强的能动影响，其出发点既可能为己谋利，也可能为村社谋福，既可以是代理人，也可以是协调人。代理人与协调人具有不同的动员力，一般来说，协调人的社会动员力更强，代理人则资源动员力更强。

由上可见：基层治理之核心，指向基层政权建设之成效，可以根据是否实现了基层的有序政社互动进行评价;而政社互动代表了国家的基层乡镇政府与代表了社会的村社社区“上下”两个结构之间的互动，这为学术界普遍认可;而处在“上下”两个结构的“结构洞”位置的政治经纪角色，成为有效治理中的重要群体，这令基层干部、政治经纪人和群众构成了基层治理，即政社互动重要三类主体。

2.“民族走廊”与“流动的社会”

习近平总书记在2014年10月中央民族工作会议中提出“要建立‘相互嵌入式的社会结构和社区环境” ，〔16〕即在某一地区，在充分尊重民族个性的基础上，各民族通过“交往交流交融”实现“公共生活”一体化，达到费孝通先生所提倡的“各美其美、美美与共”。

首先，民族走廊与流动的社会。都江堰-四姑娘山生态区自古即为藏羌彝走廊的重要通道，汉藏羌等族群交往交流交融频繁。在已有的研究中，少数族群之间或少数民族人口向主体民族的空间流动大体可归纳为三类：第一类是跨省份单向流出，集中于东南沿海，少数民族流动人口同一般向城市流动的劳动力并无明显差异，他们以年为单位、周期性地往返于流入地与流出地;第二类是跨省份单向流入，集中于西部边疆地区，主体居民以少数民族为主，汉族流动人口成为“少数民族”流动劳动力;第三类为小区域内单向流动，以四川、云南等为代表，少数民族向所在省份的省会大都市流动。〔17〕很显然，这三种类型都无法对都江堰-四姑娘山生态区的流动性进行有效概括。这一区域兼有“流出”与“流入”，流动兼具双向性、多元性与复杂性。一方面“流出地”的社会资本效益较弱，另一方面民族间频繁的交往交流，增加了该区域的多元性，这令该区域的基层治理愈加复杂。

其次，“同化融合”还是“多元一体”。有关族群关系理论中，戈登的理论得到较大认可，特别是在族群融合区域，族群之间必将走向“融合与同化”，〔18〕具体到本研究的议题可理解为：区域内流动的各民族人口，会最终在文化与结构层面实现融合与同化。费孝通先生最早提出中华民族“多元一体”的格局观，马戎（2004）将其进一步阐述为“文化多元化，政治一体化”。〔18〕在这一理论关照下，以中华民族政治一体为前提，族群间文化的多元与多样性得到尊重与强调，且提倡在政策与行动层面促进族群文化的去政治化，以令多元文化在政治一体的前提下，通过交往交流达到交融。本人近期的一项关于城市少数民族流动劳动力的实证研究结果也表明，社会资本在城市少数族群的城市生活中发挥着十分重要的作用，社会资本将不断强化族群文化，令族群间的“文化多元”在城市中长期存在，这提示我们“多元一体”范式在中国的民族交融，特别是民族走廊区域多元民族治理将更有现实适用性。由上可见，在民族走廊与流动的社会两个区域社会的典型特征下，多元将构成该区域的重要形态，这包括：民族、区域、生态、文化等。

3.核心概念组：多元性与公共性

综上所述，达致有序的政社互动以及多元一体的区域社会与族群互动格局，是都江堰-四姑娘山生态区基层治理的两个重要目标。这可以用两个核心概念来概括，即多元性与公共性。

首先，多元性。在基层治理视阈下，该区域的多元性主要表达为三个方面：一是区域地理形态多元，该区域处在青藏高原向成都平原的过渡地带，横断山脉的千沟万壑将该地区分割成了若干小的气候空间，都江堰到四姑娘山小金县，前后仅百余公里，途径的都江堰市龙池镇、汶川县映秀镇、汶川县卧龙特别行政区的耿达镇与卧龙镇、小金县的四姑娘山镇的气候状况均十分不同。二是民族多元，该区域自古为民族交往交流廊道，是藏羌彝走廊的民族互动与融合之通道。三是基层治理主体多元，治理主体至少应当包括基层乡镇干部、村社干部、普通居民三个核心主体，除此之外，还有外来企业与流动人口等主体。

其次，公共性。本研究所指的公共性，是基层治理中基层自治组织（村社）的集体行动能力，以社会公共参与为基础。在高公共性的基层治理中，基层社会的不同主体均能参与到公共事务中来，共享公共参与权;在低公共性的基层治理中，基层社会的不同主体均不能或只有部分主体能参与到公共事务中，公共参与权并不能为大众所共享。

最后，有序治理的维度。我们认为，当多元主体不能有效参与公共事务，也即参与公共事务成为稀缺资源，而多元主体需要竞争公共事务的参与权，方能实现对公共事务的实际参与，这一状态很难在基层形成多元主体的有序秩序，从而很难实现高质量治理，我们将其定义为低有序治理状态。而多元主体能够有效参与公共事务，参与公共事务成为普遍性权力，多元主体以多元一体的方式，即“政治一体化、文化多元化”的方式，参与基层公共事务，从而达到基层公共生活与公共事务的一体化，并实现高质量治理，我们将其定义为高有序治理状态。而其余情形，都定义为中间状态（详见表1）。

三、研究过程与变量选择

1.抽样及调查过程

本研究运用问卷调查法，以都江堰-四姑娘山生态区的居民为调查对象，以入户调查的方式获取样本，于2018年12月启动并完成调查。调查采用多阶段整群抽样，即构建了镇、村、社三级抽样框，抽取最后一级社的时候，将社内的所有居民均作为调查对象（不在家的居民除外）。

2.样本分布

虽然本研究采用了整群抽样这一概率抽样法抽取样本，但一方面调查样本中的流动人口总体难于把握，另一方面部分乡镇外出务工的村民较多，流出人口亦增大了抽样误差的概率。因此，有必要对样本的基本人口学信息進行研判，以期通过样本分布状况，讨论数据的代表性。

调查共发放问卷520份，因采取访谈式问卷调查法，有较高的调查成功率，共获取有效样本507份。样本覆盖都江堰-四姑娘山生态区的五个乡镇，其中，四姑娘山镇样本量最大，占总数的42.0%（213人），其次为耿达镇占20.5%（104人），卧龙、龙池、映秀三镇样本量紧随其后，分别占比为16.0%、11.4%和9.7%，另外还有0.4%的样本调查地点无法确认。同时，样本中男性占比56.2%，女性占比43.8%;藏族有效样本305人，占比为60.2%，汉族167人，占比为32.9%，羌族21人，占比为4.1%，回族11人，占比为2.2%，彝族等其他少数民族占比0.6%。被调查者中，学历为小学及以下占比为47.9%，学历为初中占比为31.7%，高中/中专/职高/技校占比为11.1%，大专占比为5.5%，本科及以上占比为3.8%。94.2%为本地人口，其余为流动人口。各项人口学变量的数据同该区域的人口统计信息基本吻合。

3.变量选择

为了简化讨论，也为了更清晰地观察都江堰-四姑娘山生态区的治理秩序现状，本研究將以“公共性”为因变量，以多元性为“自变量”，采用方差分析法，通过讨论多元性的公共表达与公共行为，以讨论该区域的多元性与公共性，从而评价该区域的基层治理秩序现状。

（1）因变量——公共性：社会参与的现状与社会参与的意愿

根据前文所述，公共参与是基层治理公共性的重要表达，我们分别从“社会参与的现状”与“社会参与的态度”两个方面进行公共性讨论。其中，“社会参与现状”反映治理主体公共性的实然状态，而“社会参与态度”则表达了治理主体获得公共参与权力的意愿。

社会参与现状变量的构建基于如下7个问题：①我曾给所在区/（市、县）提建议;②我曾给所在乡镇（街道）提建议;③我曾给所在村（社区）提建议;④我曾通过各种方式向政府有关部门反映情况或提出政策建议;⑤我曾在网上就国家事务、社会事件等发表评论、参与讨论;⑥我曾主动参与本地组织的捐款、志愿活动等;⑦我参与过本地政府主导的地区发展规划讨论。我们将上述7个问题设计成李克特量表，所有问题均指向“社会公共参与现状”。数据统计结果显示，Cronbach's Alpha检验结果为0.85，可以进行得分加总，加总得分区间为7～35分，也即7分为最低分，35分为最高分。

社会参与态度变量的构建基于如下12个问题：①我期待参与本地区内交通修建过程中出现问题的讨论，并提出意见、建议;②我期待参与本地的旅游决策（参与会议、投票、提意见）;③我期待参与本地的旅游发展规划讨论;④我期待参与本地的交通建设和生态区绿色发展的监督工作;⑤我期待有机会参与到本地的旅游监督中（如文明督导员）;⑥希望能获得交通建设带来的就业岗位;⑦希望参与交通修建完成后本地绿色高质量发展的商业活动;⑧希望参与到交通修建完成后的本地的行业协会等组织;⑨希望在交通修建完成后参与宣传推广本民族的文化;希望参与有关交通修建和绿色开发过程的生态问题讨论和监督;我期待我提出的旅游建议能够得到相关部门采纳和尊重;我期待我提出的交通建设建议能得到相关部门采纳和尊重。我们将上述12个问题设计成李克特量表，所有问题均指向“社会公共参与态度”。数据统计结果显示，Cronbach's Alpha检验结果为0.92，可以进行得分加总，加总得分区间为12～60分，也即12分为最低分，60分为最高分。

（2）自变量——多元性：民族、职业与乡镇。如前所述，民族、职业和乡镇三个变量构成了该区域基层治理三个多元的核心面向

首先，这里涉及藏、羌、回、汉等多个民族同胞聚居，而居住形态主要为多民族杂居。诚如上文所述，尽管我们的被调查对象中60.2%为藏族，但其中的大部分，相对于该区域以西的康巴、安多、嘉绒地区藏族群众来说，民族特征相对弱化很多，与汉族地区居民的日常生活与住房着装均无明显差异。这种“无差别”同城市里的少数民族同胞与城市主体民族的生产生活状态“无差别”的状态十分类似，学界诸多研究也表明，这种“无差别”只是将根植于民族中的多元差别埋进了外在形态“无差别”之下，确是不能轻易忽略。因此，我们将民族作为该区域的一重多元来进行讨论。

其次，如上所述，当公共参与权成为稀缺，不同职业身份便很容易变成公共治理中的多元方，当职业类型更易获得权力，将更容易获得公共参与权利，相反则很难获得。因此，我们将职业作为该区域的另一重多元来进行讨论。

再次，同样如上所述，该区域因地理形态的多元，被分割成了不同的治理单元，尽管前后距离不足百公里，治理形态与百姓的生活状态却十分不同，而这种因地理形态而形成的分割单元可与乡镇基本重合。因此，我们将乡镇作为该区域的再一重多元来进行讨论。

四、现状研判：低有序治理——公共性弱与多元性弱双重叠加

1.孱弱的公共参与现状与强烈的公共参与诉求

首先，都江堰-四姑娘山生态区公共参与现状变量的基本参数（详见表2）。相对于满分35分，平均得分仅为13.56分，标准差为6.61，中位数为11分，75%分位数为16，偏度1.35，峰度1.27，表示数据呈现向低分方向较为明显的偏态分布，也即公共参与现状总体较为孱弱。

其次，都江堰-四姑娘山生态区公共参与态度变量的基本参数（详见表2）。相对于满分60分，平均得分仅为51.92分，标准差为7.86，中位数为54分，75%分位数即为满分60分，偏度-1.09，峰度1.46，表示数据呈现向高分方向较为明显的偏态分布，也即公共参与态度诉求总体较为强烈。

通过对比，可更清晰地显示出都江堰-四姑娘山生态区公共参与现状的孱弱与公共参与态度的强烈（详见图1）。

2.参与现状：职位影响公共参与权，多元诉求未被关照

首先，工作身份影响着公共参与权的获得，这反映了公共参与权的现实稀缺性与该区域在现实中的公共性缺位。方差分析所示，公共参与现状在职业维度下的得分所呈现的分化，通过了F检验，具有统计学意义（详见表3）。  另外，尽管得分普遍偏低，但党政工作人员作为“上下”结构中，处于“结构洞”位置的“上面”结构的基层代表，得分为20.71分，明显高于其他职业者;社区干部含工作人员，作为“上下”结构中，处于“结构洞”位置下面结构的村庄政治经纪人，亦得到19.27的次高分，而农民、牧民、个体工商业从业人员、自由职业者等职业身份者的得分均在12分上下，得分相对偏低（详见表4），也同时印证了工作身份的不同对获取公共参与权的影响。

由此可见，政府工作人员、村庄中的政治经纪人因为所处位置更易获得公共参与权，普通民众则较少能够获得公共参与权。  其次，公共性不足，抑制了对多元性的关照。方差分析显示，在公共参与现状中，各民族、各乡（镇＼街道）被调查者之间并未存在显著差异，均得分较低（详见表5、表6）。

3.态度现状：参与态度反映了区域内部差异

方差分析显示，在公共参与态度上，职业类型间不再具有显著差异（详见表7、表8和表9），可见不同职业之间均有较为强烈的公共参与诉求。同时各民族之间在参与意愿上也没有明显差异，均诉求强烈。而各乡（镇＼街道）被调查者之间的公共参与态度存在显著差异，区域间公共参与态度的多元性在一定程度得以关照。

具体而言，四姑娘山镇被调查者有最为强烈的公共参与诉求，随后依次为龙池镇、卧龙镇、耿达镇、映秀镇（详见表10）。

五、结论与讨论：高有序治理，从激活公共性到关照多元性

都江堰-四姑娘山生态区的绿色高质量发展需要达致高有序治理状态，需要同时达到高公共性与多元一体之格局，这需要同时达到该区域的高公共性与充分关照到该区域的多元性，二者兼达，才成为该区域高有序治理状态的基础。

本研究通过以公共参与现状与公共参与态度来分别表征公共性权力获取的实然状况，与治理主体在公共性权充分获得，群体公共性得以表达时候的多元差异的现实状态，来具体考察该区域的公共性与多元性。数据结论提示了公共性与多元性这一组该区域治理核心概念的互动路径。首先，数据显示，从实然来看，治理对多元性的普遍关照，需以治理秩序达致公共性为基础，如果没有基层治理秩序的高公共性与基层群众普遍的高参与性为保障，治理的多元性难于被激活与关照，所以激活公共性是该区域治理的首要之意。其次，数据显示，从态度来看，多元性唯有在公共性充分表达之后，方能得以体现并得以关照，从而实现高有序治理，这进一步证明了公共性在该区域的首要之意。因此，以都江堰-四姑娘山生态区为代表的民族走廊区域的高有序治理，首先要激活和保证公共性，再努力激活和照顾多元性，是可参考的实践路径。

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（责任编辑 张 筠 王 娟）