浅议国有自然资源资产管理

俞忠

摘 要：加强国有自然资源资产管理是推进生态文明建设的重要抓手和有效途径，有利于全面反映经济社会活动的资源消耗、环境代价和生态效益，为政府进行科学决策、生态环境评价考核、生态补偿、离任审计提供重要支撑和依据。本文在探讨国有自然资源资产的概念、可借鉴的国际经验及江西的管理实践的基础上，提出了具体的管理建议。

关键词：国有自然资源;资产管理;国际经验;管理实践

一、需要厘清的概念

国有自然资源资产管理经历了地理区划阶段、产权及监管制度设计阶段、价值评估阶段，但研究和实践还有待进一步深化提升，在本文探讨中有必要先厘清几个概念或者说难点。

一是国有自然资源资产的内涵和外延。联合国环境规划署（UNEP）定义自然资源为：在一定空间和技术条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。个人认为所有自然资源都是资产，不能以自然资源是否具备稀缺性和经济价值、可界定性和可靠计量作为确认条件，因为自然资源的内涵会随时代而变化，自然资源资产的价值会随社会生产力的提高和科学技术的进步得到拓展开发。2017年，财政部开始试点编制行政事业单位自然资源国有资产报告，附表包含：矿产、能源资源资产情况表;水资源、海洋资源资产情况表;土地资源资产情况表;森林资源资产情况表。这四张附表统计的是一个非常狭义的实物性自然资源资产范畴，没有涉及其广泛外延。国务院每年向全国人大常委会报告资产管理情况，重点是自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，自然资源保护与利用等情况。报告内容远超出现有报表，自然资源资产管理还需逐步扩展涵盖生物资源、制度建设、环境保护修复成本等内容，提升管理水平。

二是国有自然资源资产与政府其他资产的内在联系与区别。会计意义上确认资产有以下几个要素：过去经营交易或各项事项形成的、拥有或控制、预期会带来经济利益、能以货币计量。自然资源资产是由国家拥有或控制（不具备明显排他性和竞争性），因为其受自然环境影响实时变动、同时兼备资产化和生态价值双重特征等因素，所以稀缺但难以货币计量、难以计提折旧。需要特别指出的是，自然资源资产有时不仅不能带来经济利益的流入，在某种情况下还会变为政府负债。在开发利用自然资源资产过程中，涉及难以计量但应该确认计量的环境保护修复成本、资源管理费用和可能承担的自然现象责任，相关部门管理时应予以充分考虑，按照权责发生制原则，当不利于自然资源资产的延时责任出现时，及时予以确认，合理估算自然资源净资产，难以确认的部分应在报告中重点说明。

三是评价的标准与规范。有些自然资源资产由多个职能部门交叉进行监管，缺少统一的统计标准，例如：森林资源存在林业部门和国土部门两个不同的统计口径。此外，国有自然资源资产价值量的评估仍处在探索阶段，很多自然资源价值量没有市场交易和市场价格（如生态服务价值），目前缺乏得到普遍认可的核算标准。现阶段，应从实际出发，先易后难，分类施策：一方面将有市场交易的自然资源资产价值，采用公平市场价格进行估算，如土地资源可以采用扣除环境污染修复成本的净值进行估算;另一方面没有市场交易的自然资源资产价值，鉴于核算方法不成熟、核算标准争议性大，建议只做数量统计。

二、国际经验和启示

一是建立了较为完善的自然资源产权制度。西方发达国家逐步建立了以土地为核心的自然资源产权制度体系，市场流转体系高度发展，自然资源产权上附加了资源、环境保护等公共权利，政府只进行有限的利用方式管制，形成混合产权体制。在美国，自然资源产权的获取和交易都要有偿付费并按照规定进行，开采和利用自然资源须持有许可证，联邦政府若使用屬于州政府的土地，必须要征得州政府同意并通过购买而取得，私人部门要在公共土地上开采矿产资源，首先应向联邦政府土地管理局申请租地，缴纳土地租金和矿产资源费等。

二是在自然资源资产价值化方面研究成果显著。国外自然资源资产价值评价方法主要基于市场、收益和成本来考量，经济学家Tinbergen运用数学线性规划来探究静态自然资源资产的最优配置价格，Trice和Wood最早运用Hotelling观点建立生态服务定价模型进行环境价值评估，Esfahani基于能源市场建立资源定价政治经济学模型。国外研究力量还致力于探索自然资源评估核算与国民经济核算体系的关系及对接，Leipert提出在度量经济进步时，应该充分考虑引起资源消耗与环境污染的经济活动所带来的负面影响价值。

三是成立专门的自然资源资产管理机构。多数资源大国都设立了一个层次比较高、职能比较综合的机构，整合自然资源资产管理。美国内政部是自然资源综合管理机构，其下属的美国地质调查局统一行使自然资源综合调查评价职能，主要负责自然灾害、地质、矿产资源、地理与环境、野生动植物信息等方面的科研、监测、收集、分析，对自然资源进行全国范围的长期监测和评估。2001年更名的澳大利亚地球科学局，由最初的矿产资源地质调查过渡到多门类自然资源调查研究。

四是构建多元化自然资源资产经营管理模式。不同国家根据各自国情及经济社会发展阶段，确定出租或入股的国有自然资源资产收益比例。美国阿拉斯加州石油长期财富基金、加拿大阿尔伯塔省国家自然资源基金、英国统一基金等兼顾自然资源资产收益的代际公平分享。美国单独设立自然资源收益办公室，收缴管理权利金、税费等，实现年度收支平衡。英国皇家地产局掌管的财产投资组合确保皇家资产不断升值和产生效益。大多数国家还通过投资从国有公司获取股份收益。

五是以保护为导向的自然资源资产管理体系。多数国家愈发注重对自然资源资产的保护和合理利用，已经由消耗资源的资源型管理模式，向保护生态环境的生态型管理模式转变。日本对私人所有土地的利用也设置了限制，如对林地上森林砍伐、林业发展，以及水资源的使用目的、数量和时限等都做出了明确规定，并通过经济手段对保全自然资源资产有贡献者实行补助制度。

三、江西的管理实践

高品质的自然资源资产是江西实现高质量、跨越式发展的潜力和希望所在。为提高自然资源资产管理水平、提升财政治理能力，江西选取部分有地域典型性的市县，在2016年开始试点编制自然资源资产负债表，全面摸清政府家底，先行核算具有重要生态功能的自然资源（土地、林木、水），建立自然资源存量及变化统计台账，坚持边改革实践边总结经验，注重数量和质量指标的结合，注重提高政府资产管理绩效，逐步加强自然资源资产管理。

关于土地资源。主要由国土部门负责填报“土地资源存量及变动表”，指标包涵：湿地、耕地、园地、林地、草地、城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他土地，但湿地数据、林地细分数据（天然林、人工林及其他）由林业部门填报，农业部门按照《耕地质量划分规范》《耕地地力调查与质量评价技术规程》填报“耕地质量等级及变动表”，并配合调查草地年末面积。下一步还需重点关注土壤污染指数，划分重点治理监管区域和风险控制区域，加快设立土地整治修复基金。

关于林木资源。林业部门负责填报“林木资源存量及变动表”，天然（人工）林分为公益林和商品林，存量增加因素分为：自然生长、造林更新、再分类，存量减少因素分为：采伐、毁林、灾害损失、自然损失、再分类。另外，还需填报“森林资源质量及变动表”和“森林面积存量及变动表”。

关于水资源。水利部门负责填报“水资源存量及变动表”（年末存量=年初存量+存量增加存量减少），存量增加因素分为：降水形成的水资源、流入、经济社会用水回归量，存量减少因素分为：取水、流出、河湖生态耗水量。环保部门、国土部门根据监测断面或监测点位数据填报“水环境质量及变动表”（年末数量=年初数量+年内变化），补充说明集中式生活饮用水地表水源地水量达标率、集中式生活饮用水地下水源地水量达标率、湖泊营养状态分级、水库营养状态分级等。需要指出的是，考虑到水的流动性，取水量中有很大一部分回归环境，因此可以重复取水，所以将最终用水量作为衡量水资源环境压力是一个很好的思路，可以通过工业用水调查、农业用水调查和自来水厂调查以及住户和环境调查来提供水资源核算的基础数据。

四、几点建议

走向生态文明新时代的伟大实践，迫切要求行政事业单位准确、完整提供国有自然资源资产的现状及管理情况，迫切要求行政事业单位发挥资产管理在促进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。就新时代国有自然资源资产管理工作，笔者提出以下几点思路和建议。

一是科学界定管理主体，建立健全产权制度。要用制度管理和保护自然资源资产，而产权制度是最重要的基础性制度。自然资源经常作为公共产品被提供，不具备明显排他性和竞争性（产权界定模糊），管理者容易缺位或者说忽视。经济活动中使用、消耗自然资源能带来巨大的经济利益，也会带来环境污染、过度开发等外部不经济。完善自然资源资产产权制度，在确保自然资源资产国家所有权不变的前提下，将自然资源的可持续性利用和开发、管护和修复附着在其使用权上，能够实现在开发自然资源的同时保护生态环境。产权清晰有利于管理达到帕累托最优，建立监管权力清单和责任清单，市场化的自然资源资产由开发利用者承担管理和保护的责任，使其有提高自然资源利用效率的内生动力，非市场化的自然资源资产由政府管理和保护。清晰界定自然资源产权，政府在宏观上提高资源配置效率，建立自然资源资产补偿机制与收益返还机制，促进产权市场化，促进资源开发收益在相关主体间合理分配。

二是比较国外典型经验，更新管理评价理念。系统梳理国外自然资源资产管理与价值评价理论，研究总结优势与不足，准确把握自然资源资产管理现状与发展趋势，建立适合中国国情的自然資源资产管理与评价体系，完善管理与评价框架、关键参数、技术规范等。管理机构不应仅关注自然资源资产账面的存量指标，还应密切关注在经济生产过程中的资源耗费量，以及可再生资源的自然增长速度能否满足人类需求量，要参照现代企业制度引入“自然资源净资产”概念，流量和存量管理并重，更加关注自然资源资产的保护和修复成本、消耗指标、使用效率指标、极限值指标，准确反映自然资源资产管理成本和产出效益情况，全面考核政府资产管理的绩效，实现长期可持续发展。联合国统计委员会构建的环境经济核算体系（System of Environmental-Economic Accounting，简称SEEA）更加注重统计自然资源的投入，以及人类生产生活行为对自然资源和生态系统造成的影响，可以作为国民核算体系的一个重要延伸和补充。

三是以土地为管理载体，深化监管体制改革。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。中国人历来重视土地，建议自然资源部以土地为管理载体，在登记土地资源所有权和使用权的基础上，明确附着在土地上的水流、森林、山岭、草原、矿产、滩涂等不同自然资源资产的产权、利用限制条件和保护要求。抓住土地这个“总开关”，实行大区管理，按地域设立司局，用管好土地来促进管好土地上的自然资源资产及其使用者，将生态功能突出、土地跨度大的自然资源单列，例如可考虑长江局、国家公园等形式。

四是大力推进依法监管，着力创新管理方式。更多运用法治化、市场化的监管方式，转变行政化管理方式，实施更加精准有效的分类监管。提高管理数据的财政透明度，推进管理成本公开，发挥人大监督、审计监督和社会监督的作用。要建立强大的调查与评价、探测与观测、模拟与预测全流程技术体系，利用卫星遥感测绘、地理国情普查等大数据，努力突破自然资源资产管理技术瓶颈，获取自然资源的数量、产状、分布等要素特征数据，结合各门类资源的属性特征，对自然资源的质量、生态价值或效益开展综合评价。打造自然资源资产管理信息化工作平台，推进各部门工作协同，实现信息共享和动态监管。（责任编辑：兰卡）