行政事业单位建设项目内控管理中的风险和防范

谢艳华

摘 要：行政事业单位提供对公服务，经常会涉及到组织大型公共工程项目的建设。建设项目往往涉及财政资金量巨大，流程环节众多，建设项目生成过程本身也非常庞大而系统，过程中需要耗费大量人、财、物。项目建设的内控制度建设与运用完善与否，直接关乎工程安全、财政资金安全和使用效果。引导行政事业单位完善并有效执行建设项目的内控制度，加强各项风险防控，对保障公共工程建设质量，提高财政资金使用效果具重要的意义。本文在分析行政事业单位建设项目控制制度建设和执行中存在的问题，浅析建设项目的主要风险以及防范应对措施。

关键词：行政事业单位；建设项目控制；内部控制

一、引言

行政事业单位提供对公服务，经常会涉及到组织大型公共工程项目的建设。建设项目往往涉及财政资金量巨大，流程环节众多，建设项目生成过程本身也非常庞大而系统，过程中需要耗费大量人、财、物。在这一系列的环节过程中，项目建设的内控制度建设与运用完善与否，直接关乎工程安全、财政资金安全和使用效果。引导行政事业单位完善并有效执行建设项目的内控制度，加强各项风险防控，对保障公共工程建设质量，提高财政资金使用效果具重要的意义。

二、行政事业单位建设项目内控过程中存在的风险

（1）项目决策阶段存在的风险

立项决策过程中，有的项目没有进行可行性研究或可行性研究未经过科学严谨的论证，可能导致建设项目难于实现预期目标甚至导致项目失败的风险。初步设计方案未经合规程序进行论证，设计脱离实际，概预算投入不合理等情况，可能导致项目实施过程中进行多次设计变更、进而导致预算多次增加，项目功能设计不符合实际应用，项目建成影响实际使用效果等风险。招投标过程中存在不公开公正的行为，可能导致中标价格不实、中标人实际难以胜任等风险。

（2）项目执行阶段存在的风险

项目执行过程中未按正常的程序做出合理的调整或变更，或项目变更审核不严，导致随意调整建设内容，项目绩效目标与预期相差太远，投资失控、预算超支等风险；审核流程时间过长导致工期延误风险；项目施工监管不力或流于形式导致项目质量不达标等风险。

部分行政事业单位的财务管理部门在建设项目全过程中参与不到位，局限于财务部门的会计核算职能，弱化了其在项目中的管理与监督职能，可能导致项目价款结算管理不严谨，支付进度不及时，影响项目资金的落实，间接影响到项目工程的开展实施，也容易导致潜在的资金损失风险。

（3）项目决算阶段存在的风险

竣工验收拖延，可能导致项目工程及时交付使用的风险。验收程序不规范，可能导致工程项目交付使用后存在重大隐患的风险。审计决算中虚列材料成本等可能导致竣工决算失真等风险。工程竣工、审计决算的滞后、审计人员履职能力不足等也会导致建成项目投入使用滞后，影响项目效益发挥的风险。

（4）项目建设合同管理过程中存在的风险

签署的施工合同不严谨完善，如付款方式界定不清楚、质保条款格式化、违约金条款空缺等，可能导致出现争议时，双方扯皮，引起法律纠纷的风险。由于项目相关人员在材料申报、财务结算审核环节等方面的原因，在项目执行过程中并未严格按合同及进度执行付款，会一定程度导致工程延误或资金损失等风险。

三、建设项目管理中风险防范应对措施

（1）项目决策阶段

在项目立项前，要进行项目可行性研究，并在程序规范的基础上，组织规划、技术、财会、法律等部门的专家或委托具有相应资质的中介机构对项目工程的可行性研究报告以及概预算进行评审和论证。

招投标时，建设单位要通过招标方式选择勘察设计单位，招标过程中应设置相应条件，严格检查保证勘察设计单位具备应用资质。同时结合设计单位提交的设计方案，借助行业专家的力量，考量其方案的经济性和适用性，以此选择具有相应经验的勘察设计单位。建设单位需与勘察设计单位进行有效的技术交流，并提供详细的基础资料，避免因信息传递不充分，沟通不顺畅导致勘察设计的重大疏漏。此外，也可结合网络平台，利用行业数据，施工单位共同参与等方式对设计方案的安全性、经济性、可操作性进行分析审核，使工程项目设计方案既能尽量满足建设单位的需求，又避免因过度建设造成成本浪费。在概预算编制上，要结合项目初步设计方案，关注项目的概预算编制是否完整、规范，以规避项目实施过程中随意增加费用调整预算的情况。

单位要建立建设项目招标管理制度，明确招标范围和要求，规范招标程序。招标前，要结合项目情况进行充分的市场调查，合理确定招标限价。招标时，要严格执行招投标程序，涉及工程招标的招标文件制作、开标、评标和定标等环节要严格审查，避免串通或暗箱操作，切实做到公开公平公正。对重大项目招标文件中的关键技术条款和招标限价，建议组织行业专家或委托有资质的第三方进行评审，确保有效控制风险和成本。行政事业单位的财务部门相关人员也应当积极的参加到工程项目的前期招投标工作中，提前了解项目情况，对于项目执行过程中涉及到与财务有关的条款，可以从财务自身专业的角度提出合理建议和措施，以防范后期合同签订过程中隐藏的风险。

（2）项目执行階段

单位要严格完善审批制度，加强工程设计变更控制，要求施工方在提出变更设计同时应提供变更技术方案和技术经济分析，说明变更的原因、必要性和合理性，并明确变更的作用。项目建设单位应组织分析变更对工程造价、概算和投资控制目标的影响以及同一合同项下历次变更实施状况。如遇重大设计方案调整，项目建设单位还需组织专家团队进行技术分析与论证，防范项目质量风险。

建设单位要督促监理单位按监理规划、监理实施细则的要求对施工过程进行检查，及时纠正违规操作，消除质量隐患。同时，要求监理单位严格按照审批后的要求监理施工，在制定好的施工组织计划基础上，加强计划的执行力度。

单位财务部门需负责牵头制定项目资金管理制度或办法，对工程项目资金的进行专项核算。财务部门负责工程结算的财务人员也应积极主动参与工程项目管理，了解工程进度等情况，加强项目资金管理，将财务监督融入到工程项目管理的各个环节。单位也可以借助第三方中介机构对建设项目实施绩效跟踪评价，并结合跟踪评价结果来判断项目工程结算的推进实施情况，过程中做好防范相关风险的应对措施。

（3）项目决算阶段

行政事业单位需要健全竣工验收各项管理制度，组织由建设单位、设计单位、施工单位、监理单位及相关政府管理部门参加竣工验收，督促各方完成资料归档工作。关注建设项目达到竣工验收条件后，施工单位是否及时提出竣工验收申请。验收以验收规范或相关文件、工程质量验评标准及设计图纸等为依据，督促施工单位全面实现工程项目合同约定的质量目标。对于需要安裝的技改项目，在安装完毕并试运行正常后，进行最终的工程验收手续。同时，对于涉及单项工程验收，整体工程验收的项目工程，要关注工程验收的时间、程序，并做好相关档案资料的归集。在工程项目决算实践中，必须通过以施工合同为主体的审计作业，通过对相关料、工、费的了解，以及必要的现场调研等程序，及时发现工程项目中存在的各种风险与缺陷。

（4）合同管理风险防范

单位要明确合同归口管理部门，加强对合同签订及执行等规范性管理。合同签订时，相关合同的日期、签字、盖章，违约条款等要明确。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作。

如遇重大方案调整，合同管理部门应提前提请相关部门介入合同变更，参与合同变更方案的研究，形成书面意见。合同发生变更时，单位合同管理部门要与原招标文件及合同的对比分析。对重点复杂的项目涉及到合同变更时，可借助项目投资监理单位提前介入合同变更方案的研究，出具投资监理意见，说明变更的原因和内容，变更价的编制依据、审核情况及需要说明的问题、合同的历次变更情况以及对合同条款及价格的确认，防范合同变更过程中的风险。

单位应当建立合同履行监督审查制度。单位可指派相关人员定期对项目实施过程中的合同履行信息进行整理制表。对合同履行中签订补充合同，或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查。财会部门应当根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理。

参考文献

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