行政单位内部控制存在常见问题及其优化探析

林燕

行政单位作为国家政策的主要实施者，其管理水平高低在一定程度上影响着国家的政府服务能力。在实践中，多数行政单位通过建立内部控制体系来提升其管理水平，但是受管理理念和管理环境等因素的影响，造成部分行政单位的内部控制体系管控力度不足，亟待优化。基于此，本文从加强行政單位内部控制的积极意义分析入手，总结了当前我国行政单位在实施内部控制过程中存在的常见问题，并在此基础上提出了较为具体的优化途径，意在为行政单位完善其内部控制体系，提升内部管理水平提供有价值的参考。

一、行政单位内部控制概述

行政单位内部控制主要是指行政单位通过制定业务流程、制度和措施等对单位的各项经济活动进行管控和风险防范，以保障单位运营管理的合法合规性、会计相关资料的真实完整性、资产的安全性以及运营管理的高效性等控制目标的实现。

行政单位的内部控制特殊性主要体现在三个方面：一是运营目标是以提升公共服务质量和效率为主，不以营利为目的;二是预算管理侧重点在于资金等社会资源的有效管理以使其效率达到最高;三是在监督监控方面的来源更广，即其监督监控主要有内部监督、上级部门的外部监管和社会公众的监督三个来源。

二、加强行政单位内部控制的积极意义分析

加强行政单位的内部控制机制对于提升行政单位的内部管理水平、防范管理风险具有积极意义，具体体现在两大方面：一方面是对于行政单位所拥有的各项资源的优化配置具有促进作用，从而有利于提高财政资金的使用效率，强化对单位人力资源的管控;另一方面则是能够为行政单位有序开展各项服务工作，履行其职能提供必要的制度保障，从而有效的规范了单位管理层的经济活动行为，控制了廉政风险发生的机率。

三、当前我国行政单位内部控制存在的常见问题

完善有效的内部控制对行政单位的资源优化配置和提升管理效率、防范管理风险等方面具有积极的促进作用。在实务中受管理理念和管理环境等因素的影响，部分行政单位在实施内部控制的过程中存在如下常见问题：

（一）单位层面内部控制存在的常见问题分析

单位层面的内部控制与整体性、制度性的内容有关，属于内部控制的宏观层面，主要包含控制环境、风险评估、信息与沟通、内部监督等。在实务中，行政单位受其业务特点、管理理念及管理体制等方面的影响，其单位层面的内部控制在实施过程中存在的常见问题主要集中在两个方面：

一是内部控制环境亟待改善，较为薄弱。当前行政单位在实施内部控制的过程中存在较多障碍和问题的主要原因之一就是控制环境较为薄弱，具体体现在：首先是内部控制意识较为缺乏，即单位管理层没有充分意识到内部控制对单位管理水平提升的积极意义，在管理工作中不能充分利用内部控制的相互牵制思维来强化内部管控力度;其次是在授权审批方面存在瑕疵，即没有建立“三重一大”实现的审批机制或者联签制度，部分单位即便建立了相应的机制却没有严格执行，从而导致单位存在“内部控制人”、“一支笔”等现象;最后是单位的内部控制制度制定的不够规范全面，造成对经济活动和管理活动的约束不够全面严谨。

二是风险评估防范体系不健全。当前行政单位在风险评估防范方面不健全主要体现在两个方面：一方面是单位管理层的风险意识布薄弱，认为行政单位主要是以社会公共服务为主，不会与企业一样存在经营管理方面的风险，因此在管理过程中缺乏必要的风险防范意识，造成财政资金的使用效能低下;另一方面是缺乏必要的风险评估、预警及防范流程和体系，从而造成单位不能快速高效的识别潜在的风险并制定相应的应对措施，在面对突然发生的风险时，基本上处于被动应付的状态。

（二）具体业务层面内部控制存在的常见问题分析

对于行政单位来说，其具体业务层面的内部控制主要包含预算管理、资产管控、业务收支管控、政府采购业务控制、合同管理和项目建设控制六大方面的内容。在实务中，行政单位在具体业务层面容易出现问题的内部控制集中体现在预算管理和资产管控两个方面：

一是预算管理的约束力弱化，经费支出管理力度不足。预算是行政单位业务层面内部控制的企业，其管控合理有效与否直接关系着行政单位其他内部控制活动的有效性。在实务中，部分行政单位在预算管理方面存在约束力较弱，经费支出管理力度不足的问题，究其原因主要是因为两方面因素的影响：其一是在预算编制过程中仍然以增量预算为主，造成预算项目及其支出金额等与预算年度的实际情况契合度较差，造成预算在执行过程中存在过于宽松等现象，缺乏刚性约束力;其二是受预算控制力较弱的影响，单位在经费支出方面难以有效执行相应的标准，存在变通的现象，从而加剧了一些单位在经费支出方面的随意性和不合理性的风险。

二是资产管控无序。资产是行政单位提供公共服务的重要基础，一直以来行政单位在资产管控过程中普遍存在“重购买轻管理”的现象，具体表现在两个方面：一是将部分应该核算纳入固定资产管理的资产以低值易耗品的形式核算，没有列入固定资产明细账可以查找追溯，给部分违规行为带来了空间;二是缺乏较为严格的固定资产盘点和清理制度，固定资产管理存在账实不符等问题。

四、行政单位优化内部控制的途径

结合上文所述行政单位在实施内部控制过程中存在的常见问题及内部控制的相关理论，建议从以下角度采取对策对行政单位的内部控制进行优化：

（一）单位层面的内部控制强化途径

1.改善行政单位的内部控制环境

行政单位要改善自身的内部控制环境，为内部控制的实施提供一个良好的环境，可从两方面入手：一是单位管理层在管理实践中积极应用内部控制的相互牵制思维，在对内部控制制度完善的基础上，通过强化制度执行来提高内部控制管控的有效性;二是明确“三重一大”事项的范围并建立授权审批机制或者联签制度，以有效杜绝“内部控制人”、“一支笔”等问题的出现，增强内部控制制度的执行力，从而为单位内部控制的顺利有效实施创造一个优质的环境。

2.健全风险评估防范体系

对于行政单位来说，要健全其风险评估防范体系，须按照三个步骤来实施：第一步是管理层应当摒弃行政单位无风险的错误理念，在日常的运营管理过程中具有风险防范意识;二是在单位内部建立严格的“风险管理目标设定—风险识别—风险分析与应对”流程和制度，强化风险评估的责任意识，强化风险的事前和事中控制，降低单位因风险而发生经济损失的机率;三是在单位内部根据实际管理需求和对风险较为敏感的财务和非财务指标，建立风险预警指标体系来对风险进行必要的预测。

（二）具体业务层面的内部控制强化途径

1.强化预算管控的约束力

预算管控约束力的加强需要从两个方面来采取措施：一方面是改善预算编制的方法，即改变增量预算的单一编制方法，将零基预算、弹性预算等预算编制方法综合使用，提升预算编制数据与预算年度实际的契合性，从而提高预算在执行过程中的刚性约束力;另一方面则是行政单位在经费支出过程中要严格落实国家的和地方的相关规定标准，并强化监督，防止通过变通的方式提高经费支出标准，在加强预算管控约束力的同时，降低单位的管理风险。

2.建立完备的资产管控制度

在内部控制实务中要建立完备的资产管控制度，需从两个方面进行：一是强化行政单位的固定资产核算工作，可在资产管控内部控制制度中对固定资产的入账金额、使用年限等进行明确，防止利用变通核算实施违规行为的发生;二是完善资产的盘点、清查和处置制度，充分掌握资产的去向及其实际状况，在确保账实相符的同时，有效防范国有资产的流失。

五、结语

本文在总结行政单位实施内部控制过程中分别在单位层面和具体业务层面存在常见问题的基础上，提出了具有针对性的优化途径，以期能够为行政单位提高其内部控制水平，改善公共服务质量提供有益参考。（作者单位：舟山市定海区人民政府马岙街道办事处 ）