论党内法规的审查标准

张显伟 陈伟斌

〔摘要〕 党内法规的审查标准是确保党内法规体系严密、完整、协调，实现其制定目的的技术性指标。现行关乎党内法规审查标准规范性文件所确立的标准相对而言略显宽泛，原则性较强，操作性不足。为此，党内法规的审查应该确立科学性、法治性、先进性等审查标准，并需对每一项审查标准细化为具体的子指标，从而为党内法规审查活动的顺利开展提供明确的可操作性标准。

〔关键词〕 党内法规;审查标准;科学性;法治性;先进性

〔中图分类号〕D920.0   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）02-0082-05

党内法规的审查标准是确保党内法规体系严密、完整、协调，实现其制定目的的技术性指标。目前，关于党内法规审查标准的规定主要有两条，分别是《中国共产党党内法规制定条例》第七条和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条。从这两条规定来看，它们均略显宽泛。实际上，党内法规审查标准是审查活动得以顺畅展开的具体准则或准绳，应该具体明确。因此，为确保党内法规体系严密、完整、协调，实现其制定目的，党内法规的审查标准亟待精细化。

一、科学性标准是党内法规颁布和施行的前提

科学性是制定党内法规审查标准的重要原则。党内法规是一种社会规范，凡社会规范均是人的主观能动性的产物，虽然社会规范在内容上具有客观性、现实性，但社会规范的形式是主观的，带有制定主体的意志性，再加上制定时期各种客观条件的制约与影响，少数社会规范背离科学、脱离实际的条款、规定是难免的。毫无疑问，背离科学、脱离实际的社会规范无法起到其应有的作用，是无法在现实生活中得以实施和实现的，也就无法达到社会规范制定的目的。只有科学的社会规范才可能在现实生活中发挥其规范作用，实现其颁行目的。

针对立法应遵循的科学性标准，马克思曾明确指出，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中” 〔1 〕。现行《立法法》以规范性文件形式对“法”这一特定社会规范提出了需要遵循“科学性原则”的要求，法律规范只有坚持科学立法的原则，才能在现实社会生活中得以贯彻实施，也才可以达到立法的目的。党内法规虽然有别于国家法律，但是作为社会规范的一种，其制定显然也应该遵循科学性基本原则。党内法规审查的科学性标准具体有以下几项审查指标：

1.符合国情。党内法规的制定要从我国的实际情况亦即从我国的具体国情出发，与时俱进地反映我国的政治、经济、文化、生态环境、国际关系和社会的发展变化，与时代合拍，立符合国情的党内法规。关于法律规范的制定需要符合国情。我国著名法学家北京大学周旺生教授曾指出，“国情决定立法，必须符合国情”，“国情对立法的作用首先在于立法的国家具有依赖性” 〔2 〕。党内法规的制定也应该符合国情，依赖于国情。党内法规的制定如果不符合国情，则所确立的党内法规必将对党员的行为起不到实际的规范和引导作用，进而无法借助党员的模范带头作用引领社会民众的行为，以实现党制定的战略目标，党内法规颁行的目的也就无法实现。因此，党内法规的制定应该基于国情，是“国情”这一客观基础在党内法规这一特定社会规范上的客观反映。同时，基于国情是发展变化的，党内法规颁行后，在保持其必要的稳定性、连续性的同时，也应当适应国情的发展变化，进行必要的废、改、立。当前，我国已进入全面深化改革的关键时期，因此，党内法规的立、废、改活动亦即需要常态化，只有如此，党内法规才能與时俱进、持续发挥作用。

2.符合经验和规律。党内法规的制定要注意总结党内法规制定、实施的经验和规律，妥善处理党内法规颁行的超前、同步与滞后的关系，注意党内法规的原则性、稳定性、连续性与及时变动性的结合，防止所颁行的党内法规违反规律而不能起到应有的规范作用。

3.权责匹配。党内法规在规定党员领导干部权力与责任时，要把握好原则性规定和具体规定的尺度，防止因资源配置和权力配置不科学而导致所立之法无法实施或者所立之法沦为“恶法”。首先，制定党内法规要科学合理地配置党员的权利和义务，要特别注意把握好党员权利的平等性和现实性，重点要防止只规定党员义务而无权利，或者只片面追求权利而忽略应当履行义务的现象。其次，要科学合理地配置党组织的职权和职责。党组织的职权和职责都应具有相应党内法规的依据，而且职权和职责之间须具有对应性和相伴性，有权必有责，用权受监督，滥权必担责。要防止有权无责、权大于责，或者有责无权、责大于权的不匹配现象的发生，做到既要明确权力，同时又要明确具体承担的责任;既要依法、依规赋予党的各级组织必要的权力，同时又要依法依规加大监督的力度，明晰法定责任，以避免逐利避险、争权推责、揽功诿过等不良现象的出现 〔3 〕。

4.实体与程序并重。社会规范依其内容可以分为实体性规范和程序性规范两种，实体性规范是对权力（权利）义务具体内容予以规定的规范，而程序性规范是实体性规范实现方式、方法、步骤、顺序、时限等方面的明确规范，比较而言，程序性规范多是对主体行为克以责任和义务的规范。我国过去立法（包括党内法规的制定）偏重于实体性规范的厘定，较少关注程序性规范的确立，体现在党内法规的具体规定上就是侧重于义务，而较少关注权利，文本上表现为实体义务性规范较多、程序性制度构建和权利保障不足的景状 〔4 〕。实际上，实体与程序并重是社会规范科学性、合理性的保障，正如任何事物一样，既需要有内容又需要有程序，程序是实体内容的载体和实现的方式、方法和路径，离开了程序的实体是不可能实现的。

5.与时俱进、修改完善。党内法规的制定需要与时俱进，不断修改完善。其一，党内法规需要随着社会发展和时代变化以及国际局势的发展变化而应时、应势发展，永葆其与社会时代的合拍，绝对不可秉持不可变的陈旧保守观念。不论是哪种社会规范，只要其滞后于时代就失去了科学性。其二，党内法规要随着形势发展的需要而循序渐进、逐步完善。要立社会现实需要和党的事业发展需要之党内法规，避免为立法而立法，或者超前或者严重滞后。

6.具有针对性和可执行性。科学的党内法规审查标准原则，在内容方面对党内法规制定的要求就是党内法规的每一条规范均应当明确、具体，具有针对性和可执行性。“明确、针对和可执行”这一要求既是科学性原则对党内法规内容的要求，也是落实提高党内法规质量这一目的的基本要求。党内法规是否明确具体，是否具有针对性和可执行性，是判断党内法规质量高低的一项重要指标。设计党内法规规范要明确具体，具有针对性和可执行性，杜绝在规范中出现空洞无物、含义不清、界限不明的条文。为此，党内顶层设计部门在制定党内法规时，应当在搞好预测、评估、听证、论证、调研、协商等多方面工作的基础上，运用法治思维，科学预测经济社会发展趋势和方向，制定“立得住、行得通、易理解、真管用、无歧义”的党内法规规范。

二、党内法规的制定应坚持民主集中制原则

民主集中制是我们党的根本组织原则。我国是实行人民民主专政的社会主义国家，因此，作为国家执政党的中国共产党应该坚持民主集中制组织原则。党章要求各级党组织要发扬党内民主、集中全党的智慧，且明确规定，所有中国共产党党员都依照党章规定享有相应的权利且履行相应的义务，无关乎职务高低，党的各级委员会均实行民主集中制的组织原则，确保所有党员对党内事务均享有参与权和知情权。党章的规定在规范性文件层面很好地保证了党的民主集中制原则的实现。毋庸置疑，制定或者修改、废止党内法规活动是党内事务的具体表现形式之一，因此，该活动理应坚持民主集中制原则。只有坚持民主集中制原则，党内法规才可能得到绝大多数人的支持，党内法规的实施才能得到保障。党内法规的制定应坚持民主集中制原则，具体体现在以下两个方面：

一方面，推选党内法规制定主体应坚持民主集中制原则。从制定主体角度来看，各级党组织是党内法规的制定主体。但毫无疑问，党内法规的起草以及修改意见的梳理、分析汇总是由具体的起草人员完成的。党内法规制定主体的推选应坚持民主集中制原则，具体有以下四个考察指标：其一，党内法规起草组织的各个成员均是在相应党组织经过民主的程序由党组织成员推举、选举产生的。其二，产生自民主程序的党内法规起草人员需要受到推选、选举自己的党组织和该党组织全体党员的监督，党组织和党员有权依程序监督或罢免自己推选、选举的起草人员。其三，党内法规的任何一个起草人员在党内法规起草的各个阶段，个人意愿能够真实地表达。其四，起草过程的公开化。这里的公开主要是面对党组织和党员的公开，使广大党员和下级党组织能够参与党内法规的制定过程，能够集中党内智慧，同时起草过程的公开也便于党组织和党员对党内法规起草过程的切实监督。

另一方面，党内法规的制定应广泛征求多方意见，坚持民主集中制原则。从党内法规指定的内容来看，其考量标准具体体现在以下两点：第一，党员对党内法规制定、实施的参与。在这一方面可以借鉴《立法法》的相关规定。《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。对于专业性较强的法律问题，需要进行可行性评估的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等的意见，论证情况应该向常委会报告。常委会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。第二，党内法规对于党员和党组织权利义务的规定，要具体、明确，对行使权利、权力，履行义务、职责的程序规定也要具体、明确，进而使党员和党组织同处于党内法规的约束中。与此同时，不仅党内法规制定过程中要坚持民主集中制原則，而且党内法规颁行后，在实施和评估过程中以及社会效果考量反馈过程中均需要坚持民主集中制原则。

三、法治标准是党内法规颁布和施行的基础

法治作为一种政治实践模式，已经成为国家治理手段的常态 〔5 〕。改革开放以来，在治理国家策略的选择上，我们党逐步将法治这一治理策略确立为治国理政的基本方略。1997年，依法治国、建设社会主义法治国家被党的十五大首次确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年，第三次宪法修正案明确将法治确立为治国的基本准则。2012年，党的十八大将法治确立为中国共产党治国理政的基本准绳。2017年，党的十九大报告指出，要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。

党内法规审查的法治标准具有党内规范性文件的依据，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条明确规定了党内法规应与国家法律相衔接、协调。党内法规审查标准中的法治标准，也可称为党内法规审查的合法性标准，其具体有以下几项审查指标：

1.党内法规的制定应当遵守法定的权限和程序。主要内容包括党内法规制定权的存在和运行都要有根据，党内法规的制定活动依据既定的党内法规文件进行。规范党内法规制定的规范性文件，在促进党内法规体系化、系统化、科学化发展的同时，应该真实反映和代表广大党员的诉求，反映广大人民根本利益、长远利益的诉求。基于社会发展视角，党内法规的各项规定应有助于社会和谐和科学且可持续发展。有关党内法规制定、实施方面的法律，在党内法规制定权的运行和党内法规制定、实施的过程中应具有足够的权威性，各级党组织和任何党员个人违反党内法规都要受到追究。

2.党内法规之间相互补充、相互作用，避免不必要的重复。现行各地各级党组织颁行的党内法规之间互不抵触，它们从不同角度对党员和各级党组织的行为进行规范与引导，党内法规自身体系是完整与和谐统一的，但应避免不同类别的党内法规文件之间的矛盾，避免同一类别的党内法规文件之间的矛盾，避免同一党内法规文件内部规范之间的矛盾等。

3.党内法规的制定与具体实施应当从国家整体利益、根本利益和长远利益出发。从党内法规制定、实施角度来看，党内法规的制定、实施以及修改、废止等立法活动的目的和宗旨应当是基于党内法规的完善，是为了确保维护党内法规体系的完整化、系统化，维护党内法规的统一;从政治角度而言，党内法规的制定是服务于永葆中国共产党的先进性和战斗力、服务于人民群众的长远利益和根本利益的。

4.党内法规应与宪法、法律衔接协调。违宪审查作为宪法监督的一项技术措施，是指由法定的违宪审查机关对宪法之下的各级规范性法律文件是否符合宪法的原则、精神及其具体规定按照既定的程序和方式进行审查、作出判断和予以处理的制度 〔6 〕。2014年，党的十八届四中全会指出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。习近平总书记更是将确保宪法的实施上升到是为了人民群众根本利益实现的新高度。2017年，党的十九大报告明确提出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党内法规作为党员和各级党组织行为准则的具体化、条文化规定，合乎宪法而不可违背宪法的原则、精神及其具体规定，其理据是不言自明的。

四、先进性是党内法规颁布和施行的动力源泉

党内法规审查需要确立先进性标准，这是由中国共产党的先进性决定的。先进性是中国共产党的本质属性，毫无疑问，党的先进性并不是抽象的，它依靠各级党组织的先进性和每一位共产党员的先进性，亦即各级党组织和所有党员的先进性是中国共产党先进性的具体载体和依托，没有各级党组织和每一位党员的先进性，中国共产党的先进性就是无源之水、无本之木。党组织和党员的先进性关乎着党生命之本，因此，各级党组织要充分发挥战斗堡垒作用，每一位党员在实际工作和日常生活中则要发挥先锋模范带头作用。

从主体身份上来看，党员首先是具有独立主体资格的个人，党员的先进性也必须根植于基本的人性之中，对党员先进性的具体要求和规范，不得脱离基本人性，否则，就是不科学和违背人情伦理的。关于这一点，有学者指出：“共产党员首先是一群人，其先进性必须植根于基本人性中，才具有长久的生命力。要是党的先进性脱离了基本人性，则不具有科学性与可行性。” 〔7 〕党员的先进性需要建设，需要制度进行规范、约束和促进。规范、约束、促进党员先进性的制度，亦即各级各类党内法规。所以，确保中国共产党先进性、确保党组织先进性、确保中国共产党党员先进性，进行先进性建设，是党内法规颁行的目的之一。如果党内法规对党员和党组织行为的要求标准还低于普通法律对一般民众和社会组织以及社会团体的要求，那么，党员和党组织的先进性就无法得以保障，党的先进性也就无从实现。党内法规是确保党员和各级党组织先进性，进而确保中国共产党先进性的制度设计和规则保障，没有先进的党内法规，中国共产党的先进性就缺乏引领和规范。党内法规审查的先进性标准有以下几项具体的审查指标：

1.宗旨、任务的先进性。党内法规是一种社会规范，其制定与实施均有其目的、宗旨与任务，党内法规的审查应该在对任何一部党内法规制定与实施的历史背景进行考察的基础上，真实地把握其制定与实施的宗旨与任务，并审核其宗旨和任务的先进性。比如，党内法规的制定与实施应有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化;有利于提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。

2.行为规范严格。对党员行为规范的要求应该严于对一般社会民众的要求。习近平总书记曾有过许多精辟论述：党员是党的肌体的细胞，党的先进性和纯洁性要靠千千万万党员的先进性和纯洁性来体现;要严格党员日常教育和管理，使广大党员平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来，充分发挥先锋模范作用;当干部就必须付出更多辛劳、接受更严格的约束;等等。关于党员的行为规范，在党内法规中是有一定规定的，比如，党内法规要求党员在理想信念上应该具有共产主义的远大理想和确立中国特色社会主义的坚定信念，在日常生活中，必须始终践行社会主义核心价值观。党内法规要求每一个党员应该在人民群众中发挥出模范带头和表率作用，做到自重、自省、自警、自励。再比如，关于党员的职务和职权行为，党内法规明确要求党员必须模范遵守党纪国法，清正廉洁，必须弘扬党的优良传统作风，求真务实，艰苦奋斗，密切联系群众。因此，相对于一般公众而言，党内法规应该为党员和党组织的行为设置更高、更严格的要求，凡是法律规定公民应该遵守的行为规范，党员及各级党组织都应该遵守，而且要在此基础上提高要求，不可以出现比一般公众行为规范要求低的规定。

3.行为后果更重。党内法规作为一种社会规范，在逻辑上也可以划分为行为模式和行为后果两个组成部分。行为后果是对权力滥用或者对义务不履行等责任的规定，是社会规范具有强制性和约束力进而得以实现的保障。党内法规为党员和党组织设置了权利（权力）与义务（责任），同时也必须有违反行为模式要求之后果的规定。“治国必先治党，治党务必从严，从严必有遵循，党内法规正是我们管党治党、治国理政的根本遵循” 〔8 〕，因此，为确保党内法规的先进性，应该做到凡是现行立法对公民行为后果有规定的，党内法规在对党员和党组织进行规定的时候应该更加严苛，规定更重的行为后果。在国家立法对一般公民行为后果没有明确规定的情况下，党内法规也应该基于党员道德建设的目标提出更高要求，相应地规定行为的后果。

4.内容的先进性。党内法规的先进性需要以具体的规定得以体现，因此，对党内法规先进性的审查应该审查具体的党内法规文件所规定的内容是否具有先进性。这体现为党内法规除了基于党员和党组织的现状，对党内建设提出具体的贴切现实道德水准和思想境界的要求和行为规范外，还需要基于党组织和党员廉洁从政方面提出更高的且具有实现可能性的新要求、严标准;党内法规除了对目前形势和情况、事实确认以外，还应该基于社会时代发展趋势，对社会关系和国家、社会的发展作出前瞻性的预判与引领;党内法规在具体内容的规范方面，除了注意有行为规范的要求以外，还应该有思想、政治、道德水准的要求;党内法规为了促进党组织永葆先进性，应该建构先进的组织制度、工作制度等，应该建构科学的监督制度和完备的党内法规评估制度;在技术手段、方法上，党内法规的起草、意见征求、表决等制定、实施的过程等，应该随着科技的进步、时代的发展采用现代科技手段和方法。

综上所述，党内法规的审查标准是保障党内法规体系完整，内容互不抵触、和谐一致，以及党内法规与国家法律和社会主义道德规范、社会主义核心价值观等社会规范相互作用的技术性标准。党内法规的审查标准是党内法规制定的基础和前提，相较于党内法规的制定而言，党内法规的审查标准应该先行颁行，因为它是党内法规制定的准则和规范。只有在既定党内法规审查标准的引导和规范下，制定与实施党内法规才可以达致党内法规制定的目的和初衷。另外，党内法规的审查标准不仅是党内法规制定的基础和前提，亦是对业已颁行的党内法规进行审查和修正的准绳。即使在审查标准的引导和规范下，业已颁行的党内法规也可能随着社会的发展、时代的变迁，某些规定会滞后于时代。所以，党内法规制定前的审查和实施过程中的审查都是确保党内法规科学完善的一项重要且常规性工作。总之，确立党内法规审查标准的意义和重要性是毋庸置疑的，学术理论界和实务部门应该加大对党内法规审查标准问题的研究，不断推动党内法规审查标准的科学化、规范化、条文化，以使党内法规的审查有既定依据和可操作性准绳。

〔参 考 文 献〕

〔1〕马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1960：183.

〔2〕周旺生.立法学〔M〕.北京：北京大学出版社，1988：193.

〔3〕乔晓阳.社会规范的应时演进〔J〕.法学家，2016（03）：23-29.

〔4〕李大勇，宋润润.党内法规备案审查的多元化标准〔J〕.理论视野，2017（01）：36-38.

〔5〕姚建宗.信仰：法治的精神意蕴〔J〕.吉林大學社会科学学报，2007（02）：72-84.

〔6〕胡锦光，任端平.宪法学原理〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2014：47.

〔7〕肖新喜，杨炳超.刍论党内法规的基本属性〔J〕.理论学刊，2017（05）：41-46.

〔8〕秦 强.新时代法治发展进程中的党内法规建设〔J〕.山东警察学院学报，2018（05）：63-72.