谱写新时代党支部建设新篇章

王可卿 岳宗强

〔摘要〕 制度治党是推进政党治理现代化的现实选择，制定并完善党支部制度是加强党支部建设的基本途径。回顾建党以来党支部制度建设的发展历程，可以发现《条例》延续了制度治党的传统，集中体现了党支部建设的规律，是具有普遍指导意义的党支部基础主干法规。《条例》具有突出政治属性、内容体系完备、坚持问题导向、注重实践运用的特点。贯彻落实《条例》的规定，可以从思想引领、学习教育、监督管理、激励惩处四个方面综合提升党支部建设的科学化水平，进而推动全面从严治党向基层延伸。

〔关键词〕 黨的建设;党支部;制度治党;《中国共产党支部工作条例（试行）》

〔中图分类号〕D267   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）02-0041-05

2018年10月28日，中共中央印发了《中国共产党支部工作条例（试行）》（以下简称《条例》），并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。《条例》将党成立以来特别是党的十八大以来党支部建设的理论、实践和制度创新成果总结升华为党规，对党支部建设提出了硬要求。同时，《条例》也体现了新时代党支部建设的新理念和新要求，明确了党支部建设的内在逻辑与深度价值。贯彻落实对《条例》可以丰富党支部建设的结构功能，完善党支部建设内容体系，破解党支部组织力建设的难题，对推进全面从严治党向基层延伸、提高党支部建设的科学化水平具有重要意义。

一、党支部制度建设的发展历程

党支部制度建设是党坚持制度治党、推进党的治理现代化的现实选择，也是党加强党支部建设的优良传统。1925年1月，党的四大通过了《对于组织问题之议决案》，并在其中首次提出了“支部”的概念，初步明确了党支部工作的基本要求。1926年5月15日，中央局在《校刊》第7期发表了《支部的组织及其进行的计划》，阐释了党支部的定位、职权、活动原则等内容，从理论上初步阐释了党支部建设的具体内容。1926年7月，中共中央通过了《组织问题议决案》，提出“一切工作归支部”。1927年6月1日，党的五大通过的党章专门将“党的支部”单列一章，并正式确定了党支部建设工作的内容。1927年9月，毛泽东在三湾对部队进行整编，创造性地提出将“支部建在连上”，完善了党的组织结构。1939年3月，时任中组部部长的陈云相继发表《支部》和《党员》两篇文章，对党支部建设工作的实践经验进行了系统的总结，标志着党支部建设理论的成熟。新中国成立后，党总结了新民主主义革命时期党支部建设的经验，不仅立足于新中国成立初期党支部建设的新情况，对一些不合格的党支部进行了集中整治，而且积极探索不同领域党支部建设的途径。1962年12月，全国组织工作会议总结了新中国成立以来农村、国营企业以及商业企业基层组织工作的经验教训，制定了关于农村、工业、商业基层党组织工作的条例，对三个领域的党支部工作进行了全面的规范，这些条例对解决当时党支部建设的实际问题起到了重要作用。

改革开放以后，由于党的历史方位、任务以及形势发生了变化，党对党支部制度建设的内容进行了调整和完善。1996年3月18日，中共中央印发了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，强调高校基层党组织要强化思想政治工作。1998年3月30日，中共中央发布了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，强调机关党组织要围绕“落实中心任务、培养单位干部”的要求开展工作。1999年2月13日，中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，对改革开放以来农村党的基层组织建设实践经验进行了科学总结，为农村党的基层组织建设提供了制度保障。2012年3月8日，中共中央办公厅颁布了《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》，肯定了非公企业党建的价值，规范了非公企业的党建秩序，为非公企业党支部建设提供了方法，强调非公企业党支部的工作重心在于凝聚人心，服务企业发展。

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央把管党治党作为治国理政的“突破口”，在全面从严治党的新形势下，党支部建设的多项措施齐头并进，凸显了制度建党的重要作用。党的十八大提出，“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设” 〔1 〕。这揭示了马克思主义政党的根本价值取向，为强化党支部的服务功能提供了理论基础。此后，全党上下积极推进党建创新，通过提高服务意识、提升服务能力、优化服务内容、创建服务平台、健全服务机制、拓展组织覆盖等措施探索发挥服务功能的有效途径，进一步提高了服务型党组织建设的质量。党的十八届三中全会强调了党支部在全面深化改革中的地位，明确了党支部在改革中的“堡垒功能”。2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出，要“把抓好党建作为最大的政绩” 〔2 〕94，为党支部工作指明了方向。党的十八届五中全会指出，“加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能” 〔2 〕817，表明要把强化党支部的内生动力、激发党支部活力作为党支部建设的重要途径。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，在第五章中明确要求基层党组织要严格履行监督职责，即党支部要当好党的“鹰眼”，在监督党员的同时要关注基层实际情况，并随时向上级党组织报告。2017年3月20日，中共中央办公厅印发的《〈关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见〉的通知》指出，“要树立党的一切工作到支部的鲜明导向” 〔3 〕。这是对党支部政治定位的回归，表明党支部是党的组织体系的“底座”，也是党的全部工作的“托盘”。

党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位” 〔4 〕8。新时代要有新气象，党的建设也要有新作为。为此，党的十九大报告对基层党组织建设进行了了全面论述，指出“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒” 〔4 〕52。这是我们党第一次鲜明地提出组织力问题，具有很强的针对性和现实意义。党的十九大报告还将党支部的职责概括为，“党支部要担负好直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用” 〔4 〕52。基于这些论述，我们对党支部建设有两点认知：一是对党支部功能的认识，党支部的核心功能是政治功能，党支部一切活动的根本目的都在于学习贯彻党的路线、方针和政策。二是对党支部定位的认识，党支部是教育管理监督党员的基础单元，是密切联系群众的前沿哨所，是攻坚克难的战斗堡垒。《条例》延续了制度治党的好传统，掌握了党支部建设的规律，总结了党支部建设的经验，吸收了党的十八大以来党支部建设的有益成果，借鉴了其他党内法规制定的模式，是我国第一部具有普遍指导意义的党支部基础主干法规。

二、《条例》的主要特点

全面从严治党是新时代管党治党的重要举措。全面从严治党要打好基础、筑牢地基、强固肌体，就必须把党支部建设作为基础性工程来抓。习近平总书记指出，“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒” 〔5 〕。《条例》立足新时代，适应党的建设的总要求，具有鲜明的特点。

（一）突出政治属性

党支部要肩负起“两个维护”的政治担当。政治性是马克思主义政党的显著特征，党支部是捍卫党的政治基础的主阵地。《条例》明确了党支部工作要遵循的基本原则，把“两个维护”作为党支部建设的出发点和落脚点，要求党支部要“坚持和加强党的全面领导”，“旗帜鲜明讲政治”，“坚决维护习近平总书记在党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导”，“牢固树立‘四个意识，坚定‘四个自信，做到‘四个服从” 〔6 〕5。这些都集中体现了党支部建设要坚持党的领导的政治属性。

党支部要加强政治建设。作为管党治党的“最后一公里”，党支部的政治建设直接关系到管党治党的成效。《条例》要求党支部发展党员要“把政治标准放在首位”“发展政治品质纯洁的党员” 〔6 〕10;党支部的教育要突出政治教育，继承“政治基因”，灌输政治因素;党支部要自觉把一切工作纳入支部计划中，自觉做好顶层设计和制度安排，不折不扣地落实党中央和上级党委的政策，从行动方略上确保党支部建设的政治方向;党支部要严肃党的组织生活，增强组织生活的政治性，保持党支部和党员的政治本色。

（二）内容体系完备

《条例》全文共8章37条，既有历史的逻辑，也有现实的逻辑;既有党支部建设的实体性规定，也有技术操作的程序性规范;既是党支部讲政治的体现，也是党支部开展实际工作的依据。《条例》以“总—分”的结构谋篇布局。总则是《条例》的灵魂，论述了党支部建设的目的、意义、功能定位以及指导思想，分章细则具体阐述了党支部建设的技术性问题。总则与分章细则相互补充，把原则性条款和具体操作结合起来，极大地拓展了党支部建设的内容。

总则阐述了新时代党支部建设的基础理论。总则第一条着重阐明党支部建设的重大意义：从政治上看，有助于充分实现党支部的功能、加强党的全面领导;从组织上看，有助于提升党支部的组织力、巩固党的执政基础;从现实来看，有助于解决当前党支部存在的党的领导弱化、党的建设缺失等现实问题。总则第二条论述了党支部在党内的基础地位和主要功能。党支部是实现党的领导的基层组织载体，相当于党派驻到基层并代表党领导基层的基本单元。党支部有五大基本功能：政治功能，党支部要强化党的政治核心地位和政治引领作用;服务功能，党支部要贯彻为人民服务的宗旨，推动服务型党支部建设;凝聚人心功能，党支部要为党的发展壮大吸取营养，为党凝聚政治資源;攻坚克难功能，党支部要执行党的各项任务和政策，为党的工作保驾护航;引领带动功能，党支部要组织、引领、带动其他组织和群众为实现党的目标而奋斗。总则第三条阐释了党支部工作应遵循的五项基本原则：坚持党的指导思想，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为推动党支部工作的根本指导思想;加强党的政治建设，巩固党的执政基础;实践党的宗旨和群众路线，发扬党的优良传统;贯彻落实民主集中制，提高党支部的领导水平;围绕中心、服务大局，明晰党支部的工作主线。

分章细则阐释了党支部建设的内容和程序。第二章阐述了“党支部设置”的规定。党要发展，首先要建立党支部的“组织防风林”。《条例》总结了党支部设置的经验，提出以“条件、原则、范围、程序”为要素设置党支部，提出联合党支部、流动党支部等4种党支部设置的新形式。第三章着重为党支部确定工作目标，明确了党支部的任务。首次把党支部的8个基本任务作为党支部活动的日常操作，同时根据10个领域党支部的特点规定了重点任务，体现了“共性”与“个性”相结合的特点，为实现党的功能与价值提供了重要载体。第四章规定了党支部的工作机制。党支部要有序开展工作，必须要有相应的机构和健全的机制。《条例》系统阐述了党员大会、支委会和党小组会（简称“三会”）的地位与职权，为“三会”有序开展工作提供了依据。第五章阐述了组织生活的内容。党支部包括支委会、党员、书记、制度等要素，要把这些要素糅合在一起，必须开展有质量的组织生活。第六章规定了党支部委员会建设的内容。支部委员会建设要遵循组织管理学规律，更要继承发扬组织建党的优良传统，对此《条例》着重规范了支部委员会的职责、权限和纪律。第七章强调各级党委要对党支部加强领导指导，并明确了经费保障的内容。

（三）坚持问题导向

《条例》坚持问题导向，聚焦党支部存在的领导弱化、组织涣散、党的建设缺失等突出问题，制定了相应的制度，提高了党支部建设的精度和效度。

第一，《条例》规定党支部要加强党的领导。从理论上看，加强党的领导是马克思主义党建理论的内在要求;从历史上看，加强党的领导是党领导中国革命、建设和改革的经验总结;从实践上看，加强党的领导是实现中华民族伟大复兴的根本要求。可见，党支部是坚持和加强党的领导的最前沿阵地，党在社会治理中的领导作用必须通过党支部来实现。习近平总书记曾指出，“正是依靠党的基层组织，使党能够深深地扎根于人民群众之中，顺利地实现党的领导” 〔7 〕。因此，党支部要自觉担负起加强党的全面领导的重任。针对当前部分基层党支部存在的领导缺失、基层党组织弱化、虚化、边缘化等问题，《条例》着重强调要坚持和加强党的全面领导，特别规定村、社区党支部要全面领导本单位的工作。同时，为了改变部分基层单位党支部“散养”的状态，《条例》规定上级党委部门要“加强领导指导”，赋予了县级党委更大的责任。

第二，《条例》规定要抓好党支部书记队伍建设。党支部书记是支部委员会的召集者，也是党支部工作的指导者和推动者。实践证明，不管是农村还是城市社区，凡是有战斗力的基层党支部，都有一个优秀的党支部书记作为基层党支部的“领头雁”“主心骨”。可见，党支部书记在党支部建设中起着引领作用。针对党支部书记队伍中存在的能力不足、年龄老化、“一言堂”严重等问题，《条例》特别用九条的篇幅系统阐述了党支部书记的选拔、任用、管理等工作的规范。《条例》规范了党支部书记的选拔条件，提出了政治素质高、政策理论水平高、群众工作本领高的选拔标准。此外，《条例》还加强了对党支部书记队伍的管理力度，建立了党支部书记进退机制。

第三，《条例》规定要理顺党支部的工作机制。针对流动党员参加组织生活难、落实管理难、发挥作用难等问题，《条例》第五条规范了流动党支部的设置，指出要遵循“流动不离组织”的原则，贯通流出地和流入地联系，依托行业协会、商会等机构建立流动党支部，保证党支部有实际阵地。《条例》第十条规定了流动党支部的重点任务，突出了政治学习和民主生活会的重要性。针对党员大会、支委会以及党小组会召开不及时、内容务虚等问题，《条例》对“三会”的主体进行了更加精准的定位，党员大会是议事决策机构，支委会是日常工作的领导机构，党小组会负责具体落实。《条例》对“三会”召开时间的规定更加具体，第十一条规定，党员大会必须每季度召开一次，第十二条、十三条规定，支委会以及党小组会一般每月召开一次。《条例》对“三会”职权作了更加清晰的划分，党员大会负责审议报告、选举代表、接收党员、讨论决定重大事项，支委会要担负党支部重要工作的动议、调研、讨论和决定的重任，党小组会要组织党员开展政治学习、谈心谈话、开展批评和自我批评等活动。这些规定有助于“三会”真正解决问题、发挥作用，进而提高党支部的工作效率。

（四）注重实践运用

《条例》建立了党支部建设的责任机制。《条例》对党支部建设责任规定非常明确且具有实操性。《条例》第二十九条规定各级党委（党组）要自觉担负起党支部建设的主体责任，要定期研究讨论、加强领导指导党支部建设工作;《条例》第三十条规定党委的组织部门要承担党支部建设的具体指导工作，细化落实党委关于党支部建设工作的各项要求;《条例》第三十一条要求把农村、社区党支部建设工作纳入县级党委巡察监督工作内容;《条例》第三十二条规定了各级党委书记对党支部建设工作应负的责任。这些规定，使党支部建设分工更加细致、责任更加明确，克服了党支部建设中存在的形式主义问题，使党支部建设更加务实。

《条例》对党支部任务的规定更加细致和完善。《条例》第九条规定党支部应“讨论决定或者参与决定本地区本部门本单位重要事项” 〔6 〕9，这一规定赋予了党支部更大的权限和责任，对于加强党的领导，确保党支部成为团结同级各种组织和群众的核心具有重要意义。《条例》第九条还规定党支部要把思想建设作为党支部建设的基础性工作，要“做好思想政治工作和意识形态工作” 〔6 〕9。《条例》第十条规定了各领域党支部的重点任务，比如，村党支部和社区党支部要领导本村、本社区的一切工作;国企党支部要有序参与重大决策;高校党支部要重点抓好思想政治工作，突出政治引领;事业单位党支部要参与决策、促进人才进步;机关党支部的工作重点在于服务中心、加强队伍建设。这些有针对性的规定，聚焦了核心任务，突出了党的领导，增强了党支部的战斗力。

三、认真落实《条例》，进一步提升党支部建设的科学化水平

党的十九大报告首次提出“组织力”的概念并规定了党支部的职责，提出了要不断提高党支部建设的科学化水平的新要求。党支部建设科学化就是要研究党支部建设的规律，并按照这种规律确立党支部建设的目标、任务、方法，使党支部建设所体现出来的不仅有条文规定，还有系统化、规范化、程序化的机制。《条例》按照党支部建设科学化的要求，从思想引领、学习教育、监督管理、激励惩处四个方面明确了党支部建设的重点内容。

第一，思想引领方面。党支部建设要注重思想理论的科学性，科学的思想理论可以保障党支部建设的方向。《条例》第三条规定，党支部建设要“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导” 〔6 〕5。这些思想理论是党在不同历史时期的理论成果，体现着马克思主义政党的领导规律和党的建设的规律，是全体党员的智慧结晶。党支部建设作为党的建设体系中的基礎性工程，只有坚持以科学的指导思想指导党支部的工作，才能使其在政治上与党中央同德，思想上与党中央同心，组织上与党中央同形，作风上与党中央同肃，纪律上与党中央同严，制度上与党中央同样，反腐上与党中央同力，行动上与党中央同步，成为巩固党的执政基础的重要保障。

第二，学习教育方面。党支部是教育党员的学校，强化党支部建设，必须对党支部书记、党员开展经常性的教育，增强党支部建设的内在动力。早在土地革命时期，毛泽东就强调“教育党员使党员的思想和党内的生活都政治化，科学化” 〔8 〕。新时代党支部建设要突出政治理论教育，要处理好几大关系：一要处理好“源”与“流”的关系，保证党员掌握过硬的政治把握能力和服务群众的能力;二要处理好“上”与“下”的关系，保证党员将习近平新时代中国特色社会主义思想与基层党支部的日常工作结合起来;三要处理好“新”与“旧”的关系，保证党员在学习上“化轻为重”“化旧为新”，实现新旧理论的有机结合。《条例》中有两处提到了党员教育：一是对入党积极分子的教育要突出理想信念教育和政治教育，保证入党积极分子的政治立场始终与党的立场保持一致。二是党员的日常教育，其主要途径是“三会一课”“两学一做”以及“主题党日活动”。《条例》还提出每年至少进行一次党支部书记培训，突出理论教育、政策教育以及党规党纪教育。当前，党支部要把《条例》作为理论学习的重要内容，不仅要系统学习《条例》，而且要严格按照《条例》开展工作。

第三，监督管理方面。党自成立后就高度重视党内监督，但限于当时的条件，党内监督一直由党中央来进行。新中国成立后，党总结党内监督的经验与教训，将党内监督的任务分配给党内各级组织完成。党支部的工作不仅是开会和学习，更包括监督和管理党员的重任。《条例》把监督规定为党支部的重要职责，规定党支部负有“监督党员切实履行义务”以及“监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律法规，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益”的责任 〔6 〕10。监督要与惩罚和问责贯通起来，只有这样，才能发挥监督的整体成效。因此，《条例》规定对抓党支部建设不力的党支部要对其党委书记进行“约谈”，党支部建设出现严重问题的党支部要对其党委书记“严肃问责”。《条例》针对部分党支部换届不及时不规范的问题，提出要建立换届提醒督促机制。《条例》还特别增写了党支部要加强和改进流动党员管理的内容。监督和管理是党支部建设的必要环节，其鲜明特点是经常化和制度化。监督和管理的意义在于检验党支部建设的成效，使党支部建设始终保持“在轨”状态。

第四，激励惩处方面。《条例》不是特别高线而是基本底线，是每个党支部必须遵循的党内法规。《条例》是一种正向建构，可以规范党支部工作的程序，是激发党员参与党支部建设的动力。《条例》中既有激励机制也有惩处规定，按照《条例》规定，惩处党支部建设不力者就是对党支部建设积极参与者的肯定。通过追责问责，增强对党支部建设不力行为的查处力度，增加乱作为者、不作为者的违法违纪成本，可以有效促进党支部建设。按照《条例》规定通过上级党委巡视监督检查下级党支部工作进展情况，可有效避免党员干部庸政懒政，防范严重违纪案件的发生，提高党支部建设的成效。

总之，只有深入贯彻落实《条例》的规定，才能有效提升党支部建设的科学化水平。其中，既包括党支部建设的标准、规范（总则内容）、制度（党支部建设的五项原则、参与动力以及“三会”职权）的制定和完善，也包括程序（党支部建设的内容和规矩）的规范。此外，还包括保障机制（责任机制、智力支持和经费支持）的完善，由此才能使党支部建设形成一个闭合完整的运转机制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上〔M〕.北京：中央文献出版社，2014：42.

〔2〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔3〕中共中央党史和文献研究院.十八大以来重要文献选编：下〔M〕.北京：中央文献出版社，2018：678.

〔4〕中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2017.

〔5〕习近平在全国组织工作会议上强调 建设一支宏大高素质干部队伍 确保党始终成为坚强领导核心〔N〕.人民日报，2013-06-30（01）.

〔6〕中国共产党支部工作条例（试行）〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔7〕习近平.之江新语〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2007：111.

〔8〕毛泽东选集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：92.