多视角下的公务员身份认同解构及规范

摘要：公务员的身份认同影响着其工作心态和工作效能，进而对国家治理效能有重要影响。需要以市场手段打破体制藩篱，使其形成为民服务的职业认同;以道德和监督关紧权力的笼子，使其形成平等自律的阶层认同;以思想政治教育坚定政治站位，使其形成立场正确的政治认同;以“行政人”属性综合利益诉求，使其形成公私平衡的利益认同，从而进一步激发公务员的工作效能，进而提升国家整体的治理能力现代化水平。

关键词：公务员;身份认同

中图分类号：D630.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.02.009

公务员群体作为公共权力的行使者和公共资源的重要分配者，是国家治理体系中最重要的组成部分之一，公务员对自身身份的感知和认同将直接影响到其工作心态和行为，从而对国家治理体系完善和治理能力的现代化产生影响。研究公务员群体的身份认同有利于更好地了解读公务员群体的行为和心态，从而有针对性地规范公务员身份认同、提升公务员工作效能、稳定公务员队伍，也有利于进一步完善整个国家机关系统的治理体系，提升治理能力，具有重要的理论价值和实践意义。

一、身份认同理论回顾

“身份”这一概念是社会学研究中的一个重要概念，它与类别、角色等概念相联系，揭示的是生活在社会中的个体与社会的关系。目前有关“身份”的理论研究主要有身份认同研究、社会认同理论等。[1]有学者认为，“身份”是社会成员在社会中的位置，其核心内容包括特定的权利、义务、责任、忠诚对象、认同和行使规则，还包括该权利、责任和忠诚存在的合法化理由。[2]（P4）而对“认同”的解释也多种多样，哲学意义上对“认同”的思考来源于人对自身生产状况和生命意义的深层次的哲学思考，探究的是一个“我是谁”的问题。对“认同”的研究实际上就是对个人与社会、个人与个人、群体与群体之间关系的研究，也是一种价值上的判断。社会学意义上的“认同”是对“身份”的认同，更多倾向于行动对其生活“边界”的划定，其表征着对身份或角色的合法性的确证、人们对此的共识及其对社会关系的影响。[3]“身份认同”概念的研究耦合了心理学、社会学、哲学等多个学科领域。概括而言，哲学研究者认为身份认同是一种对价值和意义的承诺和确认;社会学领域中的身份認同意味着主体对其身份或角色的合法性的确认，对身份或角色的共识及这种共识对社会关系的影响;心理学则称身份认同的本质是心灵意义上的归属，更关注的是人心理上的健康和心理层面的身份认同归属。[4]奥尔波特的自我发展理论、米德的符号互动论和自我观点、埃里克森的自我同一性理论从不同角度研究和解释了身份认同。林晓兰总结，我国的社会认同研究，发现国内对身份认同的研究，主要集中在对文化政治中身份认同的研究、对边缘性群体的身份认同研究以及对文艺作品中某个典型主角或争议性人物的身份认同探析三个方面，[5]缺乏实证研究。人对自身的身份认同首先是对自身的社会认同，而社会认同理论是西方的舶来品，对它的研究主要还是在西方语境下进行的。公务员群体是我国的重要社会群体，对其身份认同的研究具有重要理论和实践意义。

二、公务员身份认同的解构

●社会学视角：以体制内外划分为依据的职业认同

公务员首先是一个具有社会学属性的职业称谓，是各国负责统筹管理经济社会秩序和国家公共资源，维护国家法律规定和贯彻执行的公职人员。在中国，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。[6]所谓公务员的职业认同，是指公务员对自身职业的认知和肯定感。在当代中国的语境下，“吃皇粮”“公家人”“铁饭碗”等已成为社会大众对公务员群体的职业标记，而“体制内”和“体制外”的分野以及由此带来的保障、福利、待遇等一系列分化，则是产生这种职业印象的制度根源，这也影响到公务员对自身的职业认同。从进入公务员队伍起，公务员就成为了“体制内的人”，在现行制度下，“体制”就是保障，一旦成为公务员，其工作环境、福利待遇、工作稳定性等就都有了较高的确定性和保障水平。区别于体制外的其他职业，公务员群体的职业特性更加明显也更加稳定，其职业的社会认同度较高，在职业上具有一定相对舒适性。因此，大体上公务员群体对公务员这一职业的职业认同是较高的，这从我国近年来出现的“公考热”现象中可见一斑。公务员将自己视为“体制内”的人，实际上是将自己和体制内的稳定保障和规章制度捆绑在了一起。但值得注意的是，一方面，我国社会择业者对条件较好的公务员岗位趋之若鹜，但另一方面，艰苦边远地区公务员却“招不来，留不住”，很多偏远地区的公务员岗位出现无人报考的尴尬，这也反映出公务员的职业认同很大程度上是受工作环境和待遇影响的。当然，还需要指出的是，公务员的职业认同还有一个重要的影响因素，那就是公共服务动机。有研究表明，我国（中西部地区）政府公务员的公共服务动机由自我奉献、互助意愿、公共政策制定的吸引力、同情心、公共利益承诺五个维度构成。除同情心维度之外，自我奉献、互助意愿、公共政策制定吸引力、公共利益承诺均对工作满意度呈现显著的正向影响，其中，以公共政策制定吸引力与自我奉献两个维度对工作满意度的影响最大。[7]而这其中，公共政策的制定是公务员群体的重要工作内容和权限，而公务员群体也能借政府机关行使公权的公共属性将服务社会和为民服务的奉献效果放大。所以，不难看出，公务员群体的为公共利益服务的公共服务动机也会深刻影响其工作满意度，进而影响其职业认同。

●经济学视角：以收入和权势为基础的阶层认同

这里所说的阶层认同，实际上是一种主观上的感受。所谓主观阶层认同是“个人对自己在社会阶层结构中所占据位置的感知。”从经济学角度来看，收入水平和权势权力是公务员群体阶层认同的基础性影响因素。李春玲研究发现，当前各类群体都倾向于根据自身的社会经济状况来归类自己在等级系统中的高低位置。虽然公务员的工资水平还存在地区差异、城乡差异、岗位差异，但总体上说，其包括工资、津贴及其他隐性福利在内的总体收入水平是高于当地的平均水平的，而这样的收入水平已经可以将公务员群体带入中产阶层。在城市居民观念中，社会阶层不但是一个经济地位高低的概念，同时也是一个权势大小的概念。[8]从客观上来说，公务员群体运用国家机器行使着公共权力，在我国当前公共权力的所有者和行使者边界模糊、公共权力所有权缺位以及传统的官本位文化依然浓厚的现实下，公务员所拥有的权势普遍高于社会其他群体，这也是“民畏官”和官民疏离现象产生的重要原因。此外，经过数十年的公务员录用改革，目前我国公务员群体的主要来源是高校统招的本科及以上学历的毕业生，其文化素养和知识结构水平也高于社会平均水平。应该说，公务员群体在基本的收入和权势上的这种高位特征以及文化水平的优势性已经可以将其纳入我国社会群体的中上阶层。而这一方面可以强化公务员的职业认同;另一方面，如果处理不当，则可能出现因工资待遇偏低、工作压力增大与预期不符而导致的职业倦怠现象，从而影响公务员队伍的稳定，这需要引起警惕和注意。

●政治学视角：以政治坚定为表现的政治认同

西方国家公务员制度的一项基本原则就是政治中立，而我国公务员与西方国家公务员的一个最本质区别就是我国没有所谓政务官和事务官的划分，公务员必须接受党的领导，政治立场和政治站位必须坚定。我国对公务员的一项最基本的要求就是必须坚定不移地支持和服从党的领导，要讲政治、顾大局。习近平总书记指出，“遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。政治纪律是各级党组织和全体党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的规矩，是维护党的团结统一的根本保证。” [9]（P131-132）公务员的职业特性（即身处体制内，代表公民行使公共权力，其职业活动集中于政治领域）和我国的现实国情（党是中国特色社会主义的领导核心，统揽全局，政府力量强大，党和政府的公共性和为民性极强）共同要求公务员这一群体对我国现行党政体制和各项重大政策的政治认同必须保持高度的严肃性，必须与党和政府保持高度一致性。这从党和政府高度强调对领导干部队伍的政治建设、要求强化“四个意识”以及对违背中央指示或对中央大政方针贯彻不力、妄议中央的公务员进行严肃查处便可体现。有研究发现，我国公务员对现有政治体制和改革开放都持一种较为开放和客观的态度，其群体特征并没有达到固化为既得利益集团的程度。[10]这说明，从整体上看，我国公务员队伍的政治站位是鲜明的，政治立场是坚定的，这有利于维护我国的政治稳定和改革发展事业。

●伦理学视角：以自利和利他为混杂的利益认同

按照马克思历史唯物主义的观点，人是一切社会关系的总和，但社会关系利益化似乎已成为伴随市场化深入发展的一个必然趋势。公务员首先是一个处于错综复杂的社会关系网络和利益网络当中的“人”，其本身也拥有着多元的利益诉求。一方面，亚当·斯密在《道德情操论》中提出了“道德人”理念，认为人是利他的，仁爱是人的行为的又一准则。中国传统文化的主流观点也认为“人之初，性本善”，强调崇尚道德、仁爱、克己复礼、严己宽人的儒家学说影响了中国两千多年，基于“人性本善”的人性假设以及我国党政机关“为人民服务”的宗旨前提，公务员群体在理论上具有“道德人”的崇高光环，这既是公众对公务员的伦理和行为期待，也是前文所述的公务员公共服务动机的出发点和归宿。但另一方面，公共选择学派的代表人物布坎南指出，“个人行为天生要使效用最大化，直到受到他们遇到的抑制为止。” [11]（P23）而这里的抑制实际上是指人们所受到的制度和规范的约束，为什么人的行为要受到抑制，就是因为“个人行为天生要使效用最大化”。[12]即公务员也不能免俗，是追求自身利益最大化的经济人。这种基于“道德人”假设，要求公务员对人民负责、为人民服务、增进社会福祉的利他性利益观和基于“经济人”假设，认为公务员自身对物质利益和非物质利益最大化的自利需求是其基本需求的利益观混杂在一起，左右着公务员的利益认同。即公务员需要具备高度的道德自觉的伦理规范性，但在公务员身上也并不存在道德神话，该群体也有着自身的自利需求，这是客观现实。

三、公务员身份认同的规范化引导路径

前文从不同维度对公务员群体的身份认同进行了解构，由于受公务员自身的人性特点、心理心态等主观因素和公务员职业特性、我国现行体制等客观因素的影响，公务员群体的身份认同在一定程度上还存在着规范偏离。这集中表现在少数公务员以“体制内”身份为倚靠的职业优越感倾向、以利用公权为手段的腐败寻租现象、以理想信念动摇为表征的政治错误的出现以及以个人利益取代公共利益为表现的利益观的失衡。针对这些身份认同上的偏差，有必要通过一定的措施加以引导和规范，以使公务员群体形成合理的身份认同观念，提升其工作效能，从而促进我国国家治理体系和治理能力现代化水平的提高。

●为民服务的职业认同：以市场手段打破体制藩篱

体制内和体制外的二元分化在强化了公务员的职业认同的同时可能带来公务员职业优越感的物质化和权欲化，不利于体制内外的沟通与理解，甚至可能引起官民关系的对立和冲突，需要引起警惕。为此，应该以市场手段打破体制藩篱，破除“体制迷信”。市场手段的一个重要要求就是竞争和效率，要打破公务员的“铁饭碗”，进一步规范公务员的待遇，并公开透明化。应该说，站在推动整个社会进步的角度，公务员职业的祛魅，增进的是社会的整体福利，公务员群体也同样是受益者。公务员本来就不应该是特权和福利的代名词，而只应该是万千社会职业中的一种。[13]只有树立这种职业平等观，将公务员视为为人民服务、增进社会福祉的职业，“公务员”的职业特性才能更好得到彰显，公务员这一群体与其他职业群体的关系才能得到更好的平衡与互动。

●平等自律的阶层认同：以道德和監督关紧权力笼子

根据社会契约论的权力让渡说，公务员是代表人民在行使公共权力，公共权力不是公务员的私产，而是为维护和增进公共利益而设的权力。可正是由于公务员掌握着公权力、掌握着大量的优质社会资源，再加上我国官本位思想影响颇深，人们对于公务员普遍存在一种“敬畏”的心理。而由于公务员长期代表国家行使公权力，容易导致公务员的私权利和公权力的混同，最后造成公私不分，滥用权力的结果， [14]这可能进一步强化公务员对自身处于优势阶层而“高人一等”的错误认识。所以，对于公权力行使的限制就显得极其重要。要通过自律和他律双管齐下的方式约束公务员的权力，使其形成平等自律的阶层认同。一方面，要对公务员加强思想道德教育和感化，使其认识到自身的权力来源于人民，意识到自己职责之所在;另一方面，要通过多种形式的监督手段，如行政监督、立法监督、舆论监督、党纪监督、审计等形式加强对公务员的监督和监察，形成“硬约束”，使其依法依规行使权力。

●立场正确的政治认同：以思想政治教育坚定政治站位

我们应该意识到，西方国家带有意识形态性质甚至是暗含反共产主义思想文化的产品借着我国对外开放的政策优势蜂拥而至，且当今国际政治局势逐渐出现复杂多变的特点，多种意识形态与社会结构和思维方式的多元性发展趋势日益明显。[15]公务员作为国家公共权力的行使者和国家机器的实际运作者，其政治立场、政治态度、政治认同直接影响到公权力的行使方向和行使效率，影响到国家政治的稳定和安全，必须加强对公务员的思想政治教育，使公务员更加坚定理想信念和对党、国家体制的认同。总体上看，大多数公务员的政治定力是好的，但也应该看到，一些公务员在政治定力上还存在着突出问题，比如理想信念动摇、对中央的决策部署阳奉阴违、妄议中央大政方针、被欲望所腐蚀堕向腐败深渊等。为此，一方面，要建立健全有关的监督体制，在不侵犯公务员个人权利的前提下监督其工作和政治立场;另一方面，要依托多种形式大力开展思想政治教育和理想信念教育，引导改造公务员的世界观、人生观和价值观，坚定其理想信念和政治立场，补足公务员精神上的“钙”。

●公私平衡的利益认同：以“行政人”属性综合利益诉求

“经济人”与“道德人”既在利益追求、权利与义务、他律与自律等方面存在着相当程度的分裂，但同时，“经济人”为“道德人”的完善提供了物质基础，而“道德人”又为“经济人”提供了伦理与价值的保障，所以两者又是统一的。[16]“行政人”假设公务员是追求个人利益的“经济人”和维护公共利益的“道德人”的统一体。但事实上，在我国行政领域中“行政人”的“经济人”自利性严重膨胀，个人利益经常凌驾于公共利益之上，忽视甚至完全背离作为“道德人”所应遵循的角色规范。为此。需要对“行政人”加强思想政治教育，弘扬“道德人”的利他主义和集体主义，并在保障“经济人”正当利益的基础上，通过法律和制度抑制其追求自身利益最大化倾向，以保障公共政策有效地执行。即需要一方面规范和保障好公务员在工资福利、社会声望、职务晋升等方面的自利需求，另一方面又要引导其奉献社会、服务民众，提高其伦理道德。

参考文献

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作者简介

梁健，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策、基层治理。

责任编辑 解梅娟