充分发挥人民调解制度的作用筑牢维稳“第一道防线”

郭伶俐

[摘 要]人民调解制度是一项独具中国特色的法律制度，是社会主义中国司法实践的结晶，是诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的重要手段，同时也是社会治安综合治理的重要内容和维护社会稳定的一项基础性工作，在构建和谐社会中发挥了重要作用。当前，湖南省郴州市桂东县正处于经济建设、黄金发展期和社会矛盾凸显期，切实加强人民调解工作，对于正确处理新形势下的人民内部矛盾、加强社会主义法制建设、维护社会稳定、促进五大文明协调发展具有重要意义。同时，人民调解具有贴近基层、便民、利民、免费等特点，起着化解各种民间纠纷、最大限度把矛盾解决在基層、维护社会稳定的“第一道防线”的作用。据不完全统计，截至2018年，全县人民调解组织共受理矛盾纠纷1 545起，成功调处1 511起，调解成功率98%，真正实现了“小事不出村，大事不出乡，难事不出县”。

[关键词]人民调解制 第一道防线 调解组织

中图分类号：D926 文献标志码：A

一、人民调解制度的发展与定位

（一）人民调解制度发展“一波三折”

人民调解工作具有深入群众、成本低、效率高、易为人民群众所接受等特点，在国际上享有“东方一枝花”“东方经验”的美誉。目前，该制度已为西方诸多国家借鉴和利用，并有了新的发展。但在我国从20世纪90年代开始曾一度陷入了停滞不前甚至后退的境地。一方面，由于国家治理方式转变，人民调解的组织形式、工作方式没有进行相应的调整；另一方面，“法治等于诉讼”的认识误区，导致公众对诉讼的过高期待。而随着改革的深入，各种社会矛盾急剧递增，法院出现立案难、诉讼爆炸等现象。面对日益严重的上访问题、执行难问题、纠纷多元化问题，人们开始反思，并重新探索与创新“东方经验”，建立一条能有效化解矛盾纠纷的快速通道。

（二）人民调解制度的历史定位

1.人民调解“第一道防线”的作用决定了其全新的历史价值

人民调解组织处在矛盾纠纷的最前线、面对的纠纷最多、工作量最大的一个位置。人民调解员植根基层，最接近民众，最熟悉原始情况，最了解民众，能在最佳时机迅速开展调解，效果直接，反应灵敏，是纠纷调解的主力军，同时，还能为司法、行政调解提供服务与帮助。所以，在新的历史条件下，充分发挥人民调解工作优势，对维护社会稳定、构建社会主义和谐社会具有重要意义。

2.人民调解应新时代要求再注活力

当前我国的各项改革已进入深水期，利益格局深刻调整，各类社会矛盾多发，群体性与个体性矛盾互相交织、合理性与合政策性相互矛盾同时出现。如果仅凭司法途径或行政途径解决，需要占用大量的行政和司法资源，而且社会效果不尽如人意。大量的“案结事末结”“执行难”等问题，如处理不及时，将直接影响社会的和谐稳定。而人民调解依法、自愿、无偿、高效的原则特点，能够以最小的社会成本投入，换来最大的社会和谐效益，在合情合理与合法间建立对话通道，最大限度地实现“息事宁人”，增进社会和谐，在多元化的矛盾纠纷解决机制中发挥更加重要的作用。

二、桂东县充分发挥帮助人民调解、维护社会稳定的“第一道防线”的作用

（一）把握人民调解工作的正确方向

人民调解制度是我国社会主义法律制度和民主政治制度的重要组成部分。各级行政区域的人民调解工作都必须始终坚持党的绝对领导。基层人民调解工作因处在调解第一线的位置，坚持党的领导具有更为重要的意义，有助于巩固党执政之基。司法行政机关、调委会、调解员都要坚持依法调解。充分尊重人民调解群众性、自治性、灵活性、实用性的本质特征，充分发挥人民调解特色优势，不断焕发出蓬勃生机。

1.人民调解具有做好群众工作、加强社会管理的法制基础

人民调解是我国宪法规定的基层民主自治的重要内容。2010年颁布实施的《人民调解法》，以宪法为依据，全面地确立了我国的人民调解制度，明确了人民调解的法律地位，为发挥人民调解优势、加强社会管理提供有力的法制保障。

2.人民调解具有做好群众工作、加强社会管理的传统基础

人民调解具有深厚的中华民族传统文化内涵。中国历史上有“和为贵”“无讼”的法律文化传统，出现过衙门调解、宗族调解、民间调解等多种形式的调解。人民调解的优势显而易见，诸如，有利于维系当事人之间的和谐关系，起到了矛盾抓源头、纠纷找根源、“润物细无声”的特效，体现了“以人为本”的纠纷解决理念，有助于发挥传统优势，保障社会和谐稳定。

3.人民调解具有加强社会管理的群众基础

人民调解植根群众、面向群众、服务群众，具备调动群众力量做好社会管理的工作基础。目前，桂东县形成了覆盖城乡的人民调解工作网络。全县共设有乡（镇）人民调解委员会12个，村（社区）人民调解委员会113个，专业性、行业性人民调解委员会10个，实现基层人民调解组织全覆盖，基础扎实。

（二）化解矛盾纠纷、筑牢维稳“第一防线”

化解矛盾纠纷是人民调解的主要任务，也是人民调解的价值所在。县人民调解工作按照中央政法工作会议提出的“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的总体要求，始终坚持“党委政府统一领导，政法综治牵头协调，司法行政指导管理，各级调解（指导）委员会具体运作”的主线，积极探索建立与多元化解矛盾纠纷相适应的县、乡（镇）各部门、行业的人民调解工作新机制。

一是加强基层人民调解组织建设，进一步深化大调解格局，完善调解网络体系。县司法局要加强和规范各级人民调解组织队伍建设，对全县各调解组织建设情况进行全面摸排，查漏补缺，要按照“八有”（有领导、有机构、有人员、有场地、有经费、有制度、有考核、有奖惩）和“六统一”[统一人民调解委员会标牌、统一印章、统一人民调解标识（徽章）、统一工作程序、统一工作制度、统一文书格式]的要求，全面加强人民调解工作规范化建设；着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题；及时开展多层面、多渠道的矛盾纠纷调处化解工作，真正把人民调解做到纵向到底、横向到边，将矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态。

二是强化基层人民调解队伍建设，进一步提升调解软实力，提升专业化水平。积极动员人民调解组织在“扫黑除恶”等重大工作活动中充分发挥“枫桥经验”的“发动群众依靠群众”作用，深度挖掘涉及重点领域纠纷、涉黑涉恶线索。从政治理论、业务知识、岗位技能等方面切实加强人民调解组织队伍建设，不断提升全县基层人民调解组织现场调解实战能力。据统计，2018年涌现出一批优秀人民调解先进集体和个人，1人被司法部评选为全国人民调解工作先进个人，2人被省司法厅评为全省优秀人民调解员，1人被评为全省“三调联动解纠纷、防控风险促发展”专项调解活动先进个人，沤江镇人民调解委员会被评为全省优秀人民调解委员会。

三是加大基层人民调解经费保障力度。2018年县司法局对全县乡镇、村两级调委会2017年度调处的纠纷案件进行审核，严把人民调解案件审核关、案件标准关、责任落实关、补贴发放关；确保每个参加案件调解的调解员的案件补贴发放到位，避免发生截留、挪用现象；不断增强基层调解工作支持力度，2018年共发放2017年度人民调解“以案定补”工作补贴120 800元、发放人民调解生活补助168 000元，有效促进了全县村级一线人民调解员的工作活力。

四是进一步探索和建立人民调解与行政调解、诉讼调解互相衔接的机制。在坚持人民调解工作原有属性的前提下，坚持依法调解，依法创新，倡导和支持民间纠纷向非诉解决渠道分流，将人民调解作为化解矛盾纠纷的首选途径和主要途经。各类调解组织应建立完善的矛盾纠纷预量分流调处、联动联调咨询协作联席会议、考核、责任追究等工作制度，建立和完善与法院检察院、公安、信访、工会、安监、仲裁、保险等部门的矛盾纠纷调处衔接机制。通过建立联系指导委托调解、情况通报邀请协助和效力衔接等制度，按照“谁主管谁负责”的原则，共同做好群体性事件的防范预警、涉众纠纷及群体性事件的处置联调等工作。与各部门、各单位之间加强协调配合，适度运用行政权力化解社会矛盾纠纷，处理好信访督办与依法化解矛盾纠纷之间的关系，防止部分群众通过闹事、缠访、群访、越级上访和非法上访等途径牟取个人利益。县人民法院对涉及人民调解协议的民事案件，及时依法确认人民调解协议的法律效力，支持人民调解工作进一步发展。