民族地区农村基层社会治理法治化探索——基于“法治中国”背景下广西田林县“农情乡解”的实证研究

韦 伟 陈文琼

（1.中国政法大学 法学院，北京 100088；2.南宁师范大学 政法学院，广西·南宁 530001）

一、问题的提出

自2013年习近平总书记首次提出要把建设“法治中国”作为政法工作的奋斗目标后，探索建立中国特色社会主义法治体系，实现社会各个领域依法治理成为各级政府和理论界共同关注的重要课题。在社会治理实践层面，各级政府根据“十二五”规划纲要关于“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求，对传统的社会管理模式进行改造，积极探索将“法治”要素纳入社会治理体制。如浙江舟山的“网格化管理、组团式服务”、浙江诸暨的“枫桥经验”、河北肃宁的“四个覆盖”等。在理论层面，学术界从不同的理论视角和现实个案出发对社会治理法治化进行了系统研究，社会治理法治化也成为当前理论研究的重点内容。

“法治中国”概念的提出，法治逐渐成为我国基层社会治理的道路选择，然而，以“法治中国”为理论分析框架研究民族地区乡村治理法治化问题的成果几乎没有，为了弥补此类研究的不足，笔者通过对广西民族地区乡村治理法治化的区域性理论探讨，从而为建构我国民族地区乡村治理法治化机制加以探索。

习近平总书记在十九大报告中明确提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”如何确保民情民意渠道畅通，优化农村基层社会治理绩效，推进乡村治理法治化，成为基层政府在工作实践中亟待解决的一个现实问题。广西田林县顺应新形势下群众工作的需要，实施的“农情乡解”工作实践，探索在民族地区推进农村基层社会治理法治化，是为了应对社会转型过程和发展中农村基层社会所面临的维稳新考验。但在理论界以“农情乡解”为研究对象的研究不多，多数为一些对该工作机制探索的实时性报道。本文以广西田林县在农村基层社会探索实践的“农情乡解”为研究对象，探索建立以法治维护基层社会稳定的长效机制。

二、田林县创新开展“农情乡解”工作的实践背景

田林县建立维护基层社会稳定的“农情乡解”工作机制，是基于应对复杂的地理居住环境、民族杂居传统、现实社会关系等问题而进行的农村基层社会治理法治化探索。

（一）地域面积广阔，群众办事不便，信息上传下达困难

田林是广西面积最大的县，地处桂西北高原大石山区，地广人稀，村屯分散，村与村之间、屯与屯之间有大石山阻隔，交通极为不便。同时，“撤乡并镇”的政策也给大石山区的农村带来新的问题，基层政府的管辖面积扩大，居住在边远山区的群众距离乡镇政府更远，群众的诉求成本较高。由于多数村屯不通公路，乡镇干部下村进户与村民面对面交流的机会减少，许多社情民意也无法及时反映上来，群众之间的矛盾、纠纷得不到及时协调、解决，增加了社会不和谐因素。

（二）地理位置复杂，民族交错杂居，社会矛盾敏感易发

田林县地处三省交界处，与云南、贵州接壤，同时还与百色市右江区、凌云县、乐业县、西林县和隆林县毗邻，社会矛盾引发的纠纷事件较多。由于特殊的地理位置，许多基础设施建设均经过该地，征地补偿问题由此产生。同时，地广人稀、四通八达的地理环境也让田林县成为主要移民地，人口结构复杂，容易引发社会矛盾。如田林县的六隆镇就是一个异地移民安置点，有田东、田阳、隆林、德保等县份的移民被安置到这个移民点。此外，田林县域内居住着壮、汉、瑶、苗、彝等11个民族，民族交错杂居也是社会问题产生的一大根源。为了应对错综复杂的各类社会问题，更好地解决各种纠纷，维护多民族聚居地的社会稳定，田林开创性地构建了“农情乡解”制度，2008年11月率先在弄瓦村设立“农情乡解”服务站。[1]

（三）农村基层社会关系复杂，矛盾纠纷加剧，信访问题日益突出

田林县长期以来一直是信访大县，信访问题多为历史遗留问题，时间跨度大，协调难度大，解决成本高。近年来，随着社会经济改革的不断推进，田林县因移民搬迁安置、基础设施建设征地补偿、“三大纠纷”、企业改制、行政体制改革等引发的矛盾纠纷和不稳定因素日益凸显，群众信访更是日益剧增。“不断膨胀的农民上访与不断紧绷的信访压力，不仅是农村基层政权无法进行正常的乡村治理，而且使信访治理本身陷入恶性循环的困局之中。”[2]日积月累的信访问题成为田林县维护社会和谐稳定亟需解决的重大课题。

（四）基层组织薄弱，乡镇职能转变成为基层政府面临的新课题

对于群众信访问题，以前基层政府重视不够，管理职责不明，互相推诿，导致群众有事难办，有苦难诉，求告无门，引起群众强烈不满。导致这些问题发生的根本原因在于基层组织体系不健全，制度不完善，职能部门间管辖范围不明确，还有一些办事人员化解矛盾和处理问题的水平不高、能力不强。“制度和组织的缺陷使乡村冲突频繁发生，而且总是扩展到更高的行政机构”[3]。在田林县，群众问题诉求无法得到解决，社会矛盾越发尖锐，当地政府公信力下降，导致大量群众越级上访。

三、田林县“农情乡解”工作的实践探索

“在农民与基层政府的冲突中，不管谁对谁错，首要问题是，应该有一条表达利益要求的制度渠道，或者说应该有一套程序来保证诉求表达和纠纷解决。”[4]2008年以来，田林县立足县情，为确保民情民意渠道畅通、群众关心和反映的问题能及时得到解决以及中央和地方各项政策部署得以顺利实施，积极探索服务群众和社会治理法治化新途径，尝试开创“农情乡解”工作模式。

（一）以乡村为基础，构建五级服务平台

在全县范围内，构建五级信访联动服务网络体系（见表1）；同时配备县、乡专职接访工作人员53 名，村信访信息调解员165名；利用现代化办公设施，依托互联网络技术，在县、乡服务中心设立“网络视频接访调解”系统，实现远程互动接访调解，减少了信访调解案件的流转环节，使信访和调解工作更简便、快速，提高了工作效率。[5]

表1：田林县“农情乡解”五级服务网络体系

（二）以乡村两级为重点，建立四张工作网络

以乡村两级为重点，建立治安防控网、信访信息网、纠纷调解网、为民服务网等四张工作网络，在屯、村、乡、县四级分别落实人员负责治安防控、维稳信访信息上报、矛盾排查、联解调处纠纷、提供法律和维权帮助等工作。[5]

表2：田林县“农情乡解”四张工作网络体系

（三）以实际需求为依据，建立多元化工作运行机制

一是灵活接访方式。根据实际情况采取县党政主要领导定期接访、班子成员轮流现场接访、乡镇领导随时接访、干部下访、跟踪回访五种灵活的接访方式，及时发现、解决信访问题。

二是实行案件领导分包责任制。以“一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的工作方法，逐件落实包案领导、包案责任人，全程参与案件的调查、协调和处理。

三是建立民意畅通渠道。在县、乡（镇）、村三级服务点同时分别开通信访电话，在乡（镇）和有条件的村设立微信公众号和电子信箱，在各村、屯设立传统信箱，引导村民群众自愿以电话、微信、书信等多种形式表达诉求。将印有信访电话、电子邮箱、微信二维码等信息的“民情联系卡”送达到户，让群众知晓快速表达诉求的渠道。

四是完善调解机制。建立由综治部门统一协调，各职能部门各负其责，以人民调解为基础，形成人民调解、行政调解、司法调解紧密结合的“三位一体”的社会矛盾纠纷调解体系。

五是建立工作问责制。建立群众满意度测评机制，定期组织群众对“农情乡解”工作情况进行测评。对接访不及时、态度冷漠、能够解决而不解决以及不上报、瞒报等主观因素导致矛盾激化，予以相关信息员、工作人员以及相关领导“问责”。[7]

“农情乡解”制度建立层级式的五级服务平台，按照“属地管理、分级负责”的原则，将群众“上访”转为干部“下访”“被动受理”变为“主动服务”，政府调解纠纷的责任下移，尽量将信访问题解决在乡、村一级。同时，五级信访维稳服务网络，一级联一级，一级扣一级，形成了点、线、面相结合的防范联解机制，实现了党的十九大关于“推动社会治理重心向基层下移”的要求。“农情乡解”工作机制转变基层政府职能，把信访纳入法治化轨道，让社会矛盾纠纷得以及时解决、老百姓的信任度得到提高，实现了党的十八届四中全会提出的“信访工作法治化”这一法治社会建设目标。因此，田林县“农情乡解”工作机制“得到了中央和自治区党委领导的肯定批示，并在全区推广”[6]。

四、民族地区农村基层社会治理法治化体系构建

在民族地区乡村推进法治社会建设，化解乡村错综复杂的矛盾纠纷是构建农村基层规范治理秩序和稳定治理格局的首要任务。“加强基层多元利益矛盾化解，重在全方位构建矛盾的预防、排查与防控机制，矛盾纠纷化解的层级管理与联动机制，社情民意沟通表达的协商民主机制，以及处置多元矛盾的利益协调机制。”[7]田林县从当地农民信访工作实际出发构建的“农情乡解”工作机制，是民族地区进行农村基层社会治理法治化探索的制度建设成果，新的工作机制构建的四张工作网络、五级服务平台是“村民用来维护自身的合法权益、表达自身利益诉求、反映村情民意的重要载体和渠道”[8]。

（一）以民族地区现实的人文地理环境为基础，构建适宜农村社会治理的法治化场域

孟德斯鸠认为：“法律应该和国家的自然状态相联系；和寒、热、温的气候相联系；和土地的质量、形势与面积相联系；和农、猎、牧各种人民的生活方式相关联。”[9]田林县面积广阔、地广人稀、村屯分散、交通不便、信息闭塞，上传下达因地理的天然屏障被阻隔，制度下乡和法律下乡遭遇自然地理环境的限制，乡村治理面临如何克服自然地理束缚实现有序化、法治化的问题。就田林县“农情乡解”制度的实施背景而言，自然地理环境的特殊性成为制度产生的首要因素。“农情乡解”建立五级服务平台，上下联动，以制度化的结构设计打破自然的地理屏障阻隔，通过干部活动层层下移、现代信息技术的应用等方式，将全县的信访工作纳入法治化轨道。

地理环境是影响乡村治理制度选择的外在要素，而民族文化则是内在要素。要实现民族地区乡村社会治理的法治化目标，当地群众法治意识的确立具有决定性作用。少数民族地区素有封闭式自给自足发展的传统，文化内涵和群体性格带有强烈的血缘族群认同性，族群具有很高的地位，老百姓遇到任何问题都优先考虑求助族群权威解决，法治意识缺失。如何让“法治化”理念正确引导“民俗化”习惯，培育农民权利保障法治意识，建构以法治为指导的村庄人文环境，成为农村现代化进程中基层治理变革的主要方向。

田林县通过实施“农情乡解”工作实践，由政府主导推进，同时采取文艺汇演、网络宣传与传统平面媒体相结合等方式扩大宣传，大力培养乡村农民权利保障法律意识，正确引导“民俗化”习惯在法治的语境中合理存在，建构法治与民俗适应共存的民族地区农村社会治理法治化场域。

（二）以法治引导民族地区基层政府组织发展，实现乡镇政府“法治型”职权的转型

“法治化改变的是传统的基层治理理念，创造的是全新的基层治理思维，关注的是构建农村基层规范的治理秩序和稳定的治理格局。”[10]随着我国经济的快速发展，乡村社会也日趋活跃，人口频繁的流动性和信息传播技术对农村社会生活产生深刻的影响，社会矛盾日益复杂化，民众对回应型政府的需求日益强烈。为了解决乡村社会日益复杂的矛盾，乡镇基层政府不得不考虑农村社会公共服务的需求，以本地农村社会实际为依据，主动转变自己的工作职能。就本地民族地区乡村社会现实而言，田林县面对“撤乡并镇”和农业税费改革后政府与农民关系日益疏远、社会不稳定因素日益增加的困境，通过开展“农情乡解”工作，深入推进本县乡镇政府依法行政，实现了乡镇政府的“法治化”转型，提高政府办事效率和公信力，实现了“在高涨的信访潮面前，信访制度日趋法制化，更加强化上访人的权利和接访人的职责。”[11]

（三）以民族地区乡村社会矛盾解决的现实需求为基础，建设完备的农村法律服务和纠纷化解机制

中国城乡二元发展结构，让法律服务也呈现城乡不均衡发展态势。律师、公证等法律业务主要在城市开展，农村社会法律服务欠缺，老百姓遇到法律问题无处求助，只能通过信访等直接的方式来维护自己的权益。笔者在田林县“农情乡解”服务中心调研时，有关工作人员认为老百姓上访的主要原因是自己不懂法，也不知道怎么去打官司、怎么提供证据等法律问题，为了维护自己的权益，只能到政府部门求助，试图通过政府的行政力量解决问题。这种朴素的行为动机，除了体现中国传统“官本位”思想的影响外，也是因为农村社会法律服务薄弱导致的诉求方式选择。

农村法律服务的缺失，导致了农村矛盾纠纷化解方式异化，民族地区传统的民间权威因民族认同情感而成为了纠纷化解的裁判主体。同时，随着“乡政村治”在农村社会的实施，民间权威的影响力逐渐式微，却依然在传统事务和纠纷矛盾中具有不可替代的操作和权衡作用。以下这则由田林县旧州镇“农情乡解”服务中心调解的案例，体现了民间权威和国家权威在纠纷调解过程中，共谋合作地成功化解矛盾。

2008年11月28日，田林县旧州镇旧州村弄江屯农某与本屯村民农某某因百隆高速公路征地补偿纠纷一事，到旧州镇“农情乡解”服务中心要求调解。工作人员在调解过程中了解到，双方曾为此事大动干戈，发动各自的家族势力对抗，械斗事件随时可能发生。在查明相关事实后，旧州镇党委决定由分管领导牵头，镇“农情乡解”服务中心组成调解小组进行现场调解。但双方态度强硬都不愿接受调解方案，通过三次调解都无法达成和解协议，调解一时陷入僵局。调解人员并未就此放弃，以走亲戚的方式走访双方家族中有威望的长者，了解到双方各自对调解的底数。在得知当事双方的诉求底数后，调解人员决定先以背对背式的方法找双方分别谈心，从法律上、道德上、亲情上以及家庭和社会等方面来疏导双方，同时让家族中长者从旁协助说服双方。在调解人员的努力下，双方当事人互谅互让，共同达成了和解协议[5]。

实现“法治”与“民俗”情感相结合的纠纷解决机制，能促进法治精神与本土资源的融合。打破法律服务和救助机制现状的城乡二元结构，建立完善基层法律服务制度，是突破农村基层社会纠纷“行政化解”倾向的重要对策。因此，田林县“农情乡解”构建因地制宜、多元合力、为民解忧的民族地区农村基层社会治理法治化体系，推进覆盖农村的公共法律服务体系建设，引导农村利益冲突多元解决机制走向法治化，为我国在民族地区推进“法治中国”建设提供了可借鉴的农村基层社会治理法治化的基本思路。