改革开放以来我国终身教育政策文本分析

□ 谢 静

一、研究缘起

现代终身教育思想自20世纪60年代提出后，迅速在世界各地得到推广与认可，现已成为一种国际思潮。一个国家的终身教育如何发展在很大程度上取决于该国制定了怎样的终身教育政策。对终身教育政策的理解直接关乎政策的执行成效。贝尔(Les Bell)曾指出，“如果没有理解反映了教育机构的多样性和多层次性特征的政策，要理解在我们的教育机构内发生了什么是不可能的”[1]。从这个角度而言，通过终身教育政策的研究能促进终身教育体系的“顶天立地”，即顶层设计与底层跟进。[2]

以“终身教育政策”为篇名词“模糊”检索中国期刊网全文数据库(CNKI)，共检索到53篇相关文献。其中大多数论文集中发表在2010年至2018年间，这说明近年来学界对终身教育政策研究的关注趋增。对53篇相关文献梳理发现，现有终身教育政策研究的内容相对集中，共同聚焦于“终身教育体系”“终身学习”“学习型社会”和发达地区与国家经验介绍；研究思路多是以政策内容的分析来描述政策变化趋势，或以政策内容的比较来发掘政策特点；研究方法集中于定性研究方法，仅有个别研究采用定量分析方法[3]，尚未有研究结合定性与定量的方法。

值得关注的是，2015年以来，国内有学者借助文本分析对我国地方终身教育政策进行了解读，[4]为研究我国终身教育政策问题提供了全新的方法。文本分析在社会科学研究中有着独特的地位，尤其是对政策等官方文件的分析，正如詹金斯所言：“在政策领域，过程和内容之间存有某种动态的联系。作为一个分析的焦点，政策文本提供了理论的可能性，对政策内容的考察为探查政治机器的内部动力学提供了手段”[5]。政策文本分析能揭示无法直接观察到的长时段政策演变过程[5]，是理解政策的基本手段。本研究尝试对1978年以来的终身教育政策采用文本分析的方法，重点回答以下问题：国家层面共颁布多少项政策，从时间序列上可梳理出怎样的演变脉络？政策涉及哪些领域，其重点领域和热点主题何在？政策的基本价值特征如何？以期为研究国家层面的终身教育政策演变提供一个全新的视角。

二、基本概念和研究设计

1.概念界定

政策是一种政治系统的产出，通常由政府及其官员和机构所制定，以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。[6]“文本”是指“文件的某种本子 (多就文字、措辞而言)，也指某种文件”[7]。其中“文件”主要指的是“公文、信件等或有关政治理论、时事政策、学术研究等方面的文章”[8]。据此，终身教育政策的文本特指由政府及其官员和机构所制定的，用于调整终身教育领域社会问题和社会关系的，以书面文本为表现形式的各种条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议等。

2.样本收集

本研究以中国政府网、中华人民共和国教育部网、中国教育和科研计算机网和教育部每年发布的教育年鉴为终身教育政策文本的数据源。鉴于各类政策中涉及终身教育的文本数量众多，为了保证所选样本切合研究的问题，笔者遵循三大原则对样本进行整理和筛选：(1)发文机构为中央机构，包括党中央、国务院等中央党政部门的机构；(2)政策内容中直接提及“终身教育”关键词；(3)发文时间从1978年至2017年，即改革开放以来40年间的政策文件。基于上述筛选原则，本文共收集终身教育政策64项，涉及两类政策：一类是政策标题中直接含有“终身教育”主题词或含有“继续教育”“成人教育”“老年教育”等终身教育相关的主题词，且政策文本中出现“终身教育”主题词，如《关于加快发展继续教育的若干意见》(2012)、《进一步加强农村成人教育的若干意见》(2002)、《老年教育发展规划(2016—2020年)》(2016)等；另一类是政策标题中并未直接出现与“终身教育”或者“教育”相关的主题词，但政策文本中直接提及“终身教育”主题词，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(2001)、《中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要》(2001)、《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》(2002)等。需要说明的是，部分政策文本中尽管出现“继续教育”“成人教育”“老年教育”等，但未直接出现“终身教育”主题词，囿于上述教育类型都只是终身教育中的一部分，并非从整体上对终身教育或终身教育体系进行政策描述，故而不被纳入本研究收集样本范围内。如《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》(1987)、《关于开展大学后继续教育的暂行规定》(1987)、《关于进一步办好五年制高职技术教育的几点意见》(2002)等。

3.研究方法

本研究中的政策文本分析主要采用定量分析与定性分析相结合的综合分析方法。具体而言，定量分析是以年度发文量、发文机构、政策主题、关键词和文本形式为分析维度，转换出定量数据。其中，关键词的定量分析主要是借助“图悦”词频分析软件对在政策文本中出现“终身教育”的某些特定段落进行初步的词频分析，然后基于词频和权重两项指标的综合测评得出关键词列表。需要指出的是，对关键词分析遵循概念内涵尽可能具体的原则，不对内涵相近的关键词进行合并处理，如将“学生”“学习者”等作为单独的关键词。定性分析着眼于从推进过程、热点领域和关键词、价值取向的角度对文本语言进行阐析、解释。最终，运用定量分析所得数据和定性分析的语言解释共同对终身教育政策的内容和价值做出判断和推论。

4.分析框架

教育政策研究的分析框架通常包括三个研究视角：科学预测的视角、国际国内比较的视角和现状分析的视角。[9]其中，现状分析为本文的分析框架，其包含两层具体意蕴：一是政策的静态属性分析，即文本所反映出的政策内容，表现为一系列静态的方针、计划、准则等；二是政策的动态属性分析，即关注政策在实践中的执行过程，强调的是政策执行者与政策场景之间的互动。本研究侧重对政策文本的静态属性进行分析。

三、研究发现与分析

1.政策推进过程

64项终身教育政策的颁布时间如图1所示。结合政策文本的具体内容和标志性的政策文本，可以将我国推进终身教育的过程分为三个阶段。

图1 终身教育政策年度发文情况统计

(1)20世纪70年代末至80年代末为终身教育政策初始期。现代终身教育思想20世纪60年代形成，我国在改革开放初期就已经引进了终身教育的理念。1980年教育部颁布的《关于进一步加强中小学教师培训工作的意见》中首次在国家文件中使用“终身教育”这一名词。该时期主要是终身教育概念形成、理念逐渐深入人心的时期。

(2)20世纪80年代末至90年代末为终身教育政策摸索期，相关理念和策略零星散见于部分教育政策中。值得关注的是，1995年《中华人民共和国教育法》颁布后，标志着终身教育由一种理念成为一项需要具体推进和实施的国家政策。[10]除《中华人民共和国教育法》由全国人民代表大会颁布外，其余4项政策均由教育部(或国家教育委员会)颁布，可见我国对终身教育理念推广和政策推进集中于教育领域。这一时期，政策的落脚点在继续教育和职业发展上，把终身教育视为传统普通学校教育后的延伸，如《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》指出，“进一步发展各种类型的职前、职后培训和继续教育，基本形成学历教育和非学历教育并重，不同层次教育相衔接，职业教育和普通教育相沟通的职业教育制度和体现终身教育特点的现代社会教育体系”。

(3)20世纪90年代末至今为终身教育政策深化期。进入21世纪后，我国全面推进深化教育改革，表明传统的教育体系已经不能适应新世纪的发展要求，而终身教育倡导“教育应贯穿人的一生”的理念更加契合时代发展要求，因而进入21世纪后终身教育迎来良好发展机遇，相关政策数量也随之增加，平均每年发布国家层面的终身教育政策3项。后20年(1998—2017年)发布的政策数量是前20年(1978—1997年)的12倍，占总数的92.2%。与日益攀升的政策数量相伴而生的是发文机构的多样化(如图2)，彰显出终身教育理念在各个社会领域的渗透。

图2 终身教育政策发文机构统计

2.政策领域

政策领域是指终身教育政策规范效力涉及的范围，能在一定程度上反映政策文本主旨和目的。通过对64项政策的文本内容分析发现，终身教育政策领域广泛，主要以教育领域为主。根据文本内容，本研究的64项政策可分为“教育、经济、社会、经济与社会、人才”五大领域(表1)，其中尤以教育领域的政策最多，占总数的73.4%，反映出我国将终身教育思想理念融入各阶段、各类型教育改革的具体举措中。首先从教育阶段看，政策主题涵盖了从学前教育、基础教育到高等教育，再到学校教育后的继续教育这一完整的教育阶段；其次从教育类型看，政策主题除了学校正规教育形式，还涉及社区教育、家庭教育等多样化的非正式教育；再次从政策面向主体看，包括师资培养、成人教育、农村教育、老年教育等多类人群的教育，这与国际上认可的终身教育体系要囊括“所有与教育有关领域”的观点契合。终身教育政策不仅聚焦于教育领域，也在经济、社会、人才等领域相对集中，主要关注社会精神文明建设和经济发展。如2014年《关于推进学习型城市建设的意见》中提出“要建立多部门共同参与的学习型城市建设领导协调机制”，即教育部门、精神文明建设指导部门、发展改革部门、民政部门、财政部门、人力资源和社会保障部门、文化部门等要积极探索构建终身教育体系和学习型社会，不断满足人民群众多样化的精神文化需求。

表1 终身教育政策的政策主题统计

3.政策价值取向

终身教育政策价值取向反映了政策制定者的终身教育价值观。终身教育价值观是指教育价值主体把终身教育作为一种社会客体的情况下，根据自身生存和发展的需要对教育客体进行价值设定、价值预期时所表现出来的意向或倾向。[11]分析64项终身教育政策发现，我国终身教育政策价值特征呈现由社会本位走向个人本位与社会本位统一的价值取向。

我国现代意义上的终身教育活动发轫于改革开放初期的扫盲教育和职工补习教育。当时我国经济、文化都处于全面复苏阶段，迫切需要提高国民文化素质，因而全国范围内掀起了“识字教育”“补习教育”“扫盲教育”高潮。至20世纪90年代，随着国民基本素质的普遍提高，终身教育政策关注重点也由扫盲、识字等基本的文化教育转向职业培训。运用“图悦”词频分析软件对20世纪(1978—1999年)11项政策文本和21世纪(2000—2017年)53项政策文本中出现“终身教育”的特定段落进行初步的词频分析,分别得出使用频率前十的关键词，如表2所示。

表2 1978—2017年终身教育政策中排名前十的关键词统计

在20世纪颁布的11项终身教育政策文本中，统计排名前十的高频关键词除去“教育”“终身”两个主题词外，有一半涉及终身教育的“功用”，分别是“职业”“培训”“师范”和“考试”，表明国家政策将终身教育视为职业技能训练、岗位培训和学历提升的重要途径，目的在于培养经济社会发展所需的专门型人才，表现出浓厚的社会本位的价值取向，强调实用性与功利性。

进入21世纪以后，随着经济态势稳步前进和物质生活水平显著提升，民众越来越注重精神生活需求的满足。终身教育倡导的“以人为本”的非功利性的价值取向开始在政策中得到体现，终身教育政策开始关注老年教育、社区教育等。在21世纪颁布的53项终身教育政策文本中，“学习”和“学习型”均进入排名前十的高频关键词，凸显出政策层面终身教育向终身学习转变的趋势，终身教育政策价值取向从过去关注终身教育对经济社会发展的实用性，转向兼顾人的全面发展的需求，表现出社会本位和个人本位相统一的价值取向。如2014年《关于推进学习型城市建设的意见》中提出“把全民终身学习作为城市发展的重要基础，以改革创新为动力，以信息技术为支撑，努力构建灵活、开放的终身教育体系，积极推进城市各类学习资源的建设与共享，创造人人皆学、时时能学、处处可学的社会环境”，即认识到全民终身学习氛围对社会、个人发展的重要性。

四、现状问题

通过上述64项政策文本的分析发现，经过40多年的发展，我国终身教育政策从无到有，在规范指导终身教育实践活动开展的同时，也存在着诸多发展中的问题，具体如下。

1.政策主题丰富，专项政策缺失

纵览46项教育领域的终身教育政策，其政策主题涉及多种教育层次和教育类型，但多聚焦于老年教育、成人教育、农村教育等终身教育领域中某一领域的教育发展，缺失以“终身教育”为题名的专项政策。其中，教育部2012年颁发的《关于加快发展继续教育的若干意见》与终身教育主题最为接近，论述也较具体务实，但该文件中“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身教育体系的重要组成部分”，并不能完全概括终身教育的全部内容。同时，国家层面的终身教育立法尚处于空白。早在2002年，《全国教育事业第十个五年计划》中就提到“建议调研、起草《终身教育法》，使教育法律体系进一步健全、完善”，提出终身教育法制化需要从依法治国的题中之义成为现实规划的诉求。此后，2000年《关于推进学习型城市建设的意见 》和2012年《关于加快发展继续教育的若干意见》都分别强调推进终身学习立法进程，进一步明确政府、企事业单位和个人在终身教育方面的权利、义务和责任，但时至今日国家终身教育立法的目标尚未实现。

2.理念达成共识，概念界定模糊

国际21世纪教育委员会在其向联合国教科文组织提交的《教育——财富蕴藏其中》的报告中提出，“终身教育固然要重视使人适应工作和职业需要的作用，但绝不意味着人就是经济发展的工具。除了人的工作和职业需要之外，终身教育还应该重视铸造人格、发展个性，使个人潜在的才干和能力得到充分的发展”。上述终身教育的价值取向中融合社会本位和个人本位的理念已经在我国达成共识，正如党的第十八次全国代表大会把以人为本的科学发展观列入指导思想，标志着促进人的全面发展已经成为治国理政的诉求。尽管上述终身教育的发展理念已经达成共识，然而政策中关于终身教育概念的界定较抽象、模糊，突出表现在终身教育与国民教育间关系的不确定性。一种观点视终身教育与国民教育相对立，将终身教育当成国民教育之外的各种形式的岗位培训、技能教育或市民的素养教育等，如《2003—2007年教育振兴行动计划的通知》中提到“形成体系完整、布局合理、发展均衡的现代国民教育体系和终身教育体系”；另一种观点认为终身教育是一种贯穿于人一生的各类教育形式的整合，而非国民教育外的非正规教育形式的综合，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提到“构建体系完备的终身教育，学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接”。事实上，我国终身教育与国民教育是一个统一的教育体系：教育体系涵盖学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育以及继续教育，贯穿人的一生，从时间的维度可以将其称为终身教育；同时所有的教育类型都覆盖到每一个公民，所以从受众的维度也可称为国民教育。政策上杂糅两种教育，直接导致终身教育政策文本中缺乏具体的实施手段和质量标准，条款内容大多抽象化、形式化。

3.宏观目标明确，实体建设滞后

宏观层面上，构建终身教育体系以实现提高全民素质和迈向学习型社会的政策目标已经明确。终身教育体系是由许许多多的教育实体构成的，各级各类普通学校、社会培训机构、社区教育机构等都是教育实体。[12]终身教育实体建设聚焦于其定位、功能、结构、管理体制的完善和资源的优化重组等多方面。现有政策尽管对教育培训、社区教育等教育实体的宏观功能进行了阐释，但对其实体建设中的机构和管理体制的关注几乎为空白。如《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》指出社区教育“旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动”。值得注意的是，关于资源的优化重组已经得到政策层面的关注，如2003年《关于进一步加强人才工作的决定》提出，“加强终身教育的规划和协调，优化整合各种教育培训资源，综合运用社会的学习资源、文化资源和教育资源，完善广覆盖、多层次的教育培训网络，构建中国特色的终身教育体系”。

综上所述，本研究的文本分析可视为对终身教育政策研究的一个新视角的尝试，即通过将文本的微观分析置于其所处的宏大历史脉络中,发掘出终身教育领域深层的价值分配。同时本研究中兼容定性与定量的文本研究路径,有助于形成对政策数量、发文机构、政策应用领域等的基本认知，从而增进对政策演变历程的理解。然而任何一种理论和方法都有其“边界”，文本分析亦无法通过预设的分析框架全面、深入地透视政策这一研究对象，因而本研究下一步将对终身教育政策执行者的政策认同、政策实践展开深入研究，以期探究终身教育政策的动态属性。