我国养老产业财税政策顶层设计研究

[摘 要]当前，我国人口老龄化形势严峻，养老产业的发展情况与每个人的生活都息息相关。我国的财税政策体系应该从顶层制度设计入手，以满足老年人“养、医、康、护、住、乐”的基本需要为目标，树立养老服务财政、社保、就业、医疗、民政等关联行业大财政的观念，建立起满足老年服务需求、与经济社会发展相适应以及充分发挥财税政策效能的财税支持政策制度体系。

[关键词]人口老龄化；养老产业；财税政策

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.11

1 研究背景

截至2017年底，中国各类养老服务机构达到14万个，各类养老床位合计730.2万张，平均每千名老年人拥有养老床位31.6张，这与国际上要求的50张还有很大差距。与此同时，享受高龄补贴的老年人2700万，享受护理补贴的老年人570万人，享受养老服务补贴的老年人900万人。作为社会保障制度最重要内容的基本养老保险，全国参保人数已超过9亿人，积累基金4.6万多亿元。作为第二支柱的补充养老保险制度，即企业年金（机关事业单位称职业年金），全国已有近8万户企业建立了企业年金，参加职工人数达到了2300多万人，积累基金近1.3万亿元，职业年金正随着机关事业单位养老保险制度改革逐步建立。“十三五”时期，预计我国60岁及以上老年人口将平稳增长，2021—2030年增长速度将明显加快，到2030年占总人口的比例将达到25%左右，其中80岁及以上高龄老年人口总量不断增加。财税政策能引导市场行为、促进社会公平、推动经济发展，是养老服务体系建设中的重要的资金保障，深刻影响着养老产业的布局与发展，具有很高的研究价值。

2 养老产业财税政策支撑体系框架设计

2.1 财税投入能力分析

国办发[2011]60号文件的关键词是“基本形成可持续发展的社会养老服务体系”，国发[2013]35号文件提出应“全面建成覆盖城乡的养老服务体系”，民发[2016]107号文件则提出应“建立不断完善的多层次养老服务体系”。通过对比从“基本→全面→多层次”的养老服务体系政策目标的变化，可以发现，国家对发展养老产业发展的要求越来越高，愿意投入的财税力量越来越多，财税政策工具可以发挥的空间也越来越大。

财税政策的制定与政府的财政收入緊密相连，当政府的财政收入充裕时，意味着拥有更多可以动用的财税资源，我国财政收入从2012年起近五年按平均8.4%的速度增长，财政支出按平均10.88%的速度增长。在公共财政领域，经济发展水平与社会民生公共服务投入之间具有正向关系。2016年我国用于社会保障和就业支出21591.5亿元，占国家财政支出的11.5%，在国家财政支出同比增长6.75%的情况下，社会保障和就业支出较2015年增长13.53%。近五年社会保障和就业支出占财政支出的比例一直处于稳中有升的情况。

2.2 财税政策目标定位

养老产业财税政策的基本目标就是通过合理配置社会系统的“人、财、物”资源，以满足老年人“养、医、康、护、住、乐”的基本需要。要撬动养老产业取得突破性发展，不能仅靠财税部门一家积极参与，还需要与社会保障、劳动就业、医疗卫生、民政福利等关联部门通力合作，树立养老服务财政、社保、就业、医疗、民政等关联行业大财政的观念，推动相关服务进行实质性地转换对接，突破以往养老经济保障与服务保障的二元边界，形成生活保障、医疗保障与养老服务动态联系拓展机制。[1]

基于养老产业覆盖人群多，带有相当的福利性色彩，可以预见养老产业服务的人群个体差异很大，消费市场的需求极其多元。要适应这种情况，养老产业的财税政策工具需要因人施策，组合配置。严格来说，养老市场分为中低端普惠养老产品，和高端自主养老产品，一个有活力、够繁荣的产业是不可能靠政府大包大揽独自完成的，需要政府和民间资本两种力量分工合作，各有侧重。政府的职责是是营造公平有序的制度环境，和提供最基本的养老保障产品。具体来说，政府要明确对城市“三无”人员、农村五保户、重点优抚对象、“低保”人群中的失能失智等困难老年群体的基本养老服务进行兜底保障。同时，积极落实“政府搭台，民间唱戏”，吸引和调动社会力量多元参与，鼓励个人举办嵌入社区的小型家庭化养老机构，鼓励企业面向经济基础较好的老年人提供医养结合型、居家智慧养老等高端、定制化的养老服务。

2.3 财税政策框架设计

构建养老服务财税政策框架模型，首先应从顶层层面统筹设计，该部分资金涉及到税收、财政、社会保障三大块，需要建立多部门政策共商、信息互通机制，以服务项目为主线，分类落实各项制度，由政府自上而下推动，共筑资金池、政策池，构建多层次的养老服务财税支持体系。养老产业财税政策制度框架见图1。

3 养老产业财税政策体系实施要点

3.1 税收政策

养老产业属于投资大、回收期长、公益性强、利润率低的行业，吸引资本入驻对养老服务业发展至关重要，税收扶持政策在引导民间资本方面大有可为。税收政策具体分为对养老服务企业的税收优惠和养老业个人的税收优惠两大类。对养老服务企业的税收政策设计的一大要点，就是建议消除以往税收优惠中对营利性和非营利性养老企业的差别待遇，对赚取合理利润的养老服务企业税收优惠一视同仁。

随着我国失能失智老年人口迅速增长，智慧养老、医养结合养老模式等百花齐放，智慧养老社区需要采购的智能化信息管理平台，医养结合型养老机构购买的医疗设备，这些高科技含量的设备大多价值不菲，让微利的养老企业去购买使用是个不小的负担，如果政策允许养老企业采用加速折旧法，在固定资产有效使用年限的前期多提折旧，后期少提折旧，可以使固定资产成本在有效使用年限中加快得到补偿，缓解相关企业的现金流压力。同时，鉴于养老产业投资回收期长，建议考虑适当延长养老企业所得税亏损弥补的最长期限，从现在的5年增加到8年甚至更长。

2018年10月，《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》发布，该草案计划首次将赡养老人的开支纳入个税专项附加扣除中来，能够有效督促子女落实赡养老人的责任，同时也减轻子女赡养老人的负担。另外，养老市场的繁荣，除了企业和个人提供养老服务外，也离不开社会爱心人士的帮扶和支持。目前，对企业、个人通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业的捐赠，在不超过年度利润总额12%的部分准予扣除。对个人通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的民办养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。可见当前对养老产业捐赠抵税的前提限制较多，如果企业和个人的捐赠能够全额抵税，会进一步释放社会爱心人士对养老产业的帮扶热情。

3.2 财政政策

养老产业涵盖老年产品，老年住宅和养老设施，老年照料和生活服务，老年教育、文化、休闲等领域，目前国人养老的主要形态还是依靠家庭和社区，因此这应该是财政基础设施投资的重点领域。能解决居家老人最常见的吃饭难题其实是四两拨千斤的重要民生工程。杭州、武汉等地已经试点在社区建立老年食堂，并提供上门送餐服务，北京甚至推出了智慧养老自助送餐机，老人只要提前一天订餐，当天刷卡，就能在自家楼下取餐。关注老年人吃饭难题相对于新建养老院而言，资金要求量不大，受益的老年人群更多，具有很强的财政投资价值。

上海对如何更精准地分配养老资源的探索走在全国前列，2016年在全市推广老年照护统一需求评估系统。[2]该项评估由个人申请，第三方评估组织派评估员上门，根据上海市老年照护统一需求评估调查表，完成对老人的综合评估调查，根据老人的身体实际状况将他们分级。一次申请得出评估结论之后，可以在民政的居家养老服务，机构服务以及医疗护理床位服务中进行有梯度的自由选择，得到与老人身体最适配的服务。这些评估信息将成为全上海分配养老资源的一个重要参考。其他地方其实也可以参照上海，建立一套统一的养老服务对象评估机制，整合现有“涉老三大补贴”，取消一刀切式的“普惠型”补贴方式，补贴标准参考当地养老机构的指导性养老服务收费价格，并随着物价情况及时调整补贴标准，这能够有效解决财政补贴公正性与效益性的争议问题。

财政政策的使用需要接受监督。通过引入绩效评价政策工具，相关部门定期发布养老产业资金使用情况报告，可以确定财政资金投到了哪些地方，产生了何种效益，在实践操作中还有哪些地方需要政府予以关注，深度评估养老产业财税政策工具使用效率和效益，及时有效地评价财税政策工具的作用，定期修正财税工具的运用。需要注意的是，从业人员素质决定了一个产业的未来。要打破养老从业人员素质不高的困局，需明确以公共财政为主体的多元职业教育保障制度，政府可以在师资引进、招生就业、设立专项奖学金等方面加大对养老相关学科的扶持力度；在大学生创新创业大赛上鼓励创新养老产业发展模式，及时将好的创意转化为生产力；定期对养老从业人员进行继续教育，提升他们的职业技能，对提供培训的相关企业，进行财政补贴；试行低龄老人照顾高龄老人模式，对于那些闲赋在家、健康精神的低龄老人，鼓励他们去老年大学学习保健知识，既是为自己的明天做准备，也可以有偿为互助养老网络信息平台上的高龄老人提供服务，政府对这种行为予以补贴和支持。

3.3 社会保障

保险是社会经济保障制度的重要组成部分，是社会生产和社会生活“精巧的稳定器”。现有运行良好的保险有解决护理型老人的长期支付问题的长期护理险和应对养老机构在照顾老人过程中突发情况的养老服务机构责任保险，类似的也有居家养老机构服务综合险。青岛实施的长期医疗护理保险，[3]保费直接从全市每年缴纳的医疗保险中划拨，申请参保的老人不需要另行缴费，但需要在日常生活能力評定中得分低于60分方可参保，当老人有护理需求时临时提交申请，在支付相关费用时直接享受一定比例的报销。养老机构和社区在照顾老人过程中会遇到老人意外受伤要求赔偿的经济风险，浙江省的应对方法是推出养老服务机构责任保险，对养老机构在从事养老服务活动中，因过失导致意外事故，使得老人遭受人身损害，其中由养老机构承担的责任赔偿由保险公司支付，切实减轻了养老机构的经济负担。

鼓励创新，构建多渠道养老保障体系。随着机构改革的深入，社会保险费将由税务部门统一征收，有利于规范市场主体的社保缴费行为。2018年2月，人社部、财政部共同组织召开会议，启动建立养老保险“第三支柱”工作。4月，财政部、税务总局、人社部、银保监会、证监会联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，意味着养老金第三支柱建设从理论走向实践。我国计划打造的养老保险制度是一个互为支撑的“三支柱”体系：第一支柱为基本养老保险，第二支柱为企业年金和职业年金，第三支柱为个人储蓄型养老保险和商业养老保险，这对于完善我国养老体系、减轻国家财政负担具有重要意义。养老金第三支柱与众不同之处在于，政府强有力的税收递延激励，以账户为核心的基础制度设计，多渠道投资促进基金保值增值。现在在试点的创新金融产品还有住房反向抵押贷款，拥有房屋产权的老年人将房屋产权抵押给金融机构，由相应的金融机构对借款人的年龄、预计寿命、房屋的现值、未来的增值折旧等情况进行综合评估后，将其房屋的价值化整为零，按月或按年支付现金给借款人，一直延续到借款人去世。这也是提高老年人收入，让他们有权利选择更好生活方式的一种方式。

参考文献：

[1]伍德安，杨翠迎.居家养老服务体系财税政策空间及顶层设计——基于上海市的实证研究[J].财经论从，2015（2）.

[2]国家发展和改革委社会发展司.走进养老服务业发展新时代：养老服务业发展典型案例汇编[M].北京： 社会科学文献出版社，2018.

[3]张一帆.运用长期护理保险应对我国独生子女家庭长期护理风险的研究[D].北京：对外经济贸易大学，2016.

[基金项目]2017年湖南省哲学社会科学基金项目“湖南城市独生子女父母养老问题研究（17YBQ066）”；2017年湖南省社会科学院院属课题“湖南城市中独生子女家庭养老模式创新问题研究（17ZHC26）”阶段性成果。

[作者简介]李雨薇（1990—），女，湖南衡阳人，中南大学硕士，就职于湖南省社会科学院，会计师职称，研究方向：政府会计和养老产业发展。