我国社会治理的主要问题与区域特征

李建伟

(国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所，北京 100010)

社会治理是社会建设的重要内容，关系到国家治理体系和治理能力的现代化。我国的社会治理有着独特的历史与文化传统，在不断适应经济社会变革中创新发展，十八大以来取得了重大成绩。当前，我国社会治理在理论、顶层设计、地方实践方面存在若干共性问题，但由于区域间经济社会发展不平衡，治理的人口和组织基础不一，各地社会治理面临的主要形势和问题呈现较大差异。其中，东部地区社会治理问题的出现与实践更早，治理问题与城市化紧密关联，主要涉及大城市与流动人口管理、土地权益和物业类公共空间事务处置等；中西部农村空心化与凋敝现象普遍，成为社会治理的焦点难题；在西部地区，脱贫是当前经济社会发展的首要任务，社会治理更多涉及文化融合因素，大数据技术为其提供了赶超机遇。鉴于地域差异，社会治理制度建设应优先解决全国共性的瓶颈问题，同时应因地制宜、分类施策，鼓励百花齐放。

一、中国社会治理模式的历史沿革

中国的社会治理模式由其历史传统和基本经济社会制度决定，在不断继承发展和借鉴吸收过程中演化而来。

理解这一沿革过程是认识当前我国社会治理问题的基础。

(一)建国前儒法并用与双轨政治的治理模式

中国传统的治理主要是指统治者的“治”国“理”政。

自先秦以降，中国治理的传统思想资源主要有儒家、道家、法家等流派。儒家认为“礼之用，和为贵”[1]，主张以“礼”维持社会体制和社会和谐，同时基于家国一体的社会观察，提出“修身齐家治国平天下”[2]，强调伦理和道德原则在治理中的优先性。道家奉行无为而治的思想，主张去除过多的政府干预，充分发挥民众能动性，与今天“治理”强调的简政放权、社会调节、激发社会活力遥相呼应。法家认为礼治不适应社会发展趋势，倡导法治，提出“诚有功，则虽疏贱必赏；诚有过，则虽近爱必诛”[3]，主张将法作为治理的核心。自“汉承秦制”“独尊儒术”以来，中国传统治理采取了事实上的德刑相辅、儒法并用[4]的模式。

从治理体制来看，自秦朝统一六国以来，郡县制成为维持中华大一统的基本制度安排。以县为界，中国传统社会形成“自上而下的中央集权专制体制”和“自下而上的自治民主体制”的“双轨政治”[5]架构。由乡绅阶层[6]实现县以上以皇权为中心的“官制”秩序，与县以下以家族(宗族)为中心的“乡土秩序”的连接。到民国时期，县以下开始设区，再往下有保甲等组织，皇权不下县的传统逐渐打破。

(二)改革开放前政社合一的治理模式

新中国成立后，政府的当务之急是把人民组织起来，把国内外一切积极因素都调动起来，为社会主义事业服务[7]23。在逐步建立计划经济体制的同时，中国建立起了以人民公社、单位制、街居制、户籍制为核心，以严格管控为特征的政社合一的治理模式，极大增强了国家对社会的组织、动员和控制能力，保持了高度统一的社会秩序。

同时期，毛泽东同志关于社会主义条件下敌我和人民内部两类矛盾的区分，以及分别采取专政和民主方法的主张，成为我国矛盾化解的重要方针[7]204-206。对人民内部矛盾采取民主方法的方针在各个领域均有体现，比如，政治思想领域“团结—批评—团结”的方针，经济领域“统筹兼顾、适当安排”的方针，科学文化领域“百花齐放、百家争鸣”的方针，在党派关系上“长期共存、互相监督”的方针，在民族问题上“民族平等、团结互助”的方针等。

(三)十八大以前逐渐形成的社会管理模式

十一届三中全会以后，鉴于“文化大革命”的历史教训，党和国家十分重视社会稳定和民主法制建设。邓小平提出，“中国的问题，压倒一切的是稳定”[8]，并指出“民主和法制，这两个方面都应该加强”[9]。到党的十五大，中央正式提出正确处理改革发展稳定的关系[10]。

随着改革开放推进，中国社会领域的管理逐步从政社合一模式走向相对独立的社会管理模式。2004年政府工作报告首次提出政府的社会管理职能[11]，同年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”[12]。党的十六届六中全会、十七大、十八大均延续了对社会管理的表述。此阶段，中国建立起了社会管理工作领导体系，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[13]。

(四)十八大以来共建共治共享的社会治理模式

党的十八大提出“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，使民生事业和社会管理成为社会建设的两大组成[14]。同时十八大将社会管理体制概括为沿用至今的社会治理体制的20字提法，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，表明中国社会管理体系进一步完善，从“社会管理”迈向“社会治理”已具有较好基础。

党的十八届三中全会在全面深化改革的总目标中首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，通过改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系，建设既充满活力又和谐有序的社会[15]。在“五位一体”总体布局中，“社会管理”相应发展为“社会治理”。党的十九大进一步提出打造共建共治共享的社会治理格局[16]。与此同时，社会治理逐渐从理论、体制走向丰富的创新实践。正是这些努力，使中国成为世界范围内命案发案率最低的国家之一，社会治理形势有了根本好转。

二、全国层面社会治理存在的共性问题

为了解当前我国各省社会治理存在的共性和区域性问题，我们组织了针对地方政府决策咨询系统人员和有关主管部门的集中访谈。地方反映，当前我国社会治理实践探索进入瓶颈期。比如，致力于城市精细治理的网格化管理有待大数据等新手段和工具去激活。社会治理重心在基层，但社区对于干什么还在等政府吩咐，或者干不来、干不好。

社会治理突破为什么难?这涉及理论认识、顶层设计、政府重视程度、主体培育与参与引导、人才队伍等方面因素。

(一)社会治理理论发展滞后

理论是行动的先导。理论滞后对社会治理的政策思路和路径选择带来困扰。在工作层面主要表现为：对社会治理的内涵和外延尚未达成共识；对怎样划分政府、社会、市场三方主体的职能边界，尚无定论；对社会治理与社会管理的关系到底如何，认识也不同。比如，一些人认为社会治理是体制与格局层面的表述，社会管理是政府履职方面的表述，二者不是简单替代关系。其依据是，十八届三中全会前有关政府职能的表述包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。十八届三中全会提到“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，在保留“社会管理”政府职能表述的同时提出“创新社会治理体制”。十九届三中全会提出“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”，延续了政府社会管理的职能表述，也延续了十九大“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的表述。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，为加强社会建设，创新社会管理，更好地保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设，组建全国人大社会建设委员会。“社会管理”和“社会治理”的本质区别在于，“治理”没有主客体之分，是政府、社会、企业等力量多中心的协同，最重要的主体可以因事轮换。另一些人认为，区别“社会管理”和“社会治理”的现实意义不大，二者的目标是一致的，即以人民为中心巩固党的执政地位，减少社会矛盾，降低社会风险。

(二)社会治理顶层设计亟需加强

在政策层面，十九大提出了新时期社会治理的总要求和重点任务，但地方认为社会治理的政策框架和具体机制尚需进一步具体化。

社会政策与经济政策间、社会治理有关部门间协调联动不够，这在法治保障、社会协同、公众参与方面表现得尤为明显。激励机制上，国际上对志愿者参与公益服务行为有详细记录，据此在升学、就业等方面给予奖励，我国尚缺乏类似的跨部门制度设计。资源投入上，包括工青妇在内的很多条线都有社会治理支出，但未形成合力。考核评价上，现有指标具有很强的部门化色彩。治理方式上，政法部门“天网工程”“雪亮工程”等人防物防技防举措，更多体现为管控，民生部门更强调服务，管理与服务间缺乏联动。由于缺乏体现统一协调的顶层设计，基层各种“盆景式”“碎片化”创新举措多，后劲不足或昙花一现。

对社会矛盾与风险的超前研究和防范也迫在眉睫。以退役军人工作为例，前些年部分优抚对象的认定政策相对滞后，一些群体通过上访争得身份承认，形成“身份是闹出来”的事实示范，导致更多的上访，政府人员疲于应对。政府如能超前预见矛盾并制定政策，将大大降低行政成本。

(三)社会治理的重视程度仍有待提高

实践层面上，各地对社会治理的重视程度整体上还不够。从社会发展来看，我国社会建设落后于经济建设。很多干部对经济管理业务熟，对社会管理认识不够，讲话时更多提及正确处理政府和市场关系，而往往忽视社会。在社会治理内部，关注的重心在社会稳定。以东北某省为例，自1998年国企改革以来，该省有600多万下岗职工，至今很多尚未得到安置，是上访的重要主体。在这种背景下，稳定构成硬约束，政府的维稳意识强于治理意识。从各省政府发展研究中心或政府研究室的内部机构设置来看，部分省份尚未设置社会领域处室，即使有，其研究也更多集中在医疗卫生、社会保障等民生保障方面，对社会治理重视不够。

考核力度反映政府重视程度。除了安全生产等一票否决式的负面约束外，目前各级政府对社会治理不像对经济工作那样有考核、有指标、有进度、有激励。考核力度小，干部就缺乏动力，社会治理工作就依赖于一把手的态度，“人走政息”现象时有出现。

(四)社会组织发展大环境有待提升

社会组织是社会治理的重要主体。我国社会组织自我发展能力不足，需要政府扶持和参与治理的制度性渠道。某省会城市民政部门负责人认为，尽管中央财政每年有数亿元的支出用于支持社会组织参与社会服务，但离社会需求还有很大缺口，政府资金的撬动作用还有很大发挥的空间。此外，主管部门仍然更多地将社会组织视为管控对象，而非需要培育的治理帮手，这在落后地区更为严重。2016年，中西部的多数省份乃至北京、山东、天津等东部省市的万人社会组织数还低于5个(表1)，远落后于发达国家乃至很多发展中国家的水平。

表1 2016年各省(区、市)万人社会组织数(个)

(五)自治组织行政化难题未破

基层自治组织去行政化依然任重道远。近年，一些地方为了使基层政府的重心从经济转到社会管理和公共服务上来，推动居委会去行政化，把街道办事处改成了社区服务中心。但由于基层政府治理力量不足，居委会如果不协助，基层行政工作难以开展，这样社区工作人员大部分时间在协助政府做报表，多数社区治理还是在管人。由于工资由财政拨付，工作成绩由街道考核，村居工作人员自我和群众认知都是官员，疲于完成交办的任务，缺乏开展自治的动力和精力，后果是社区活动对公众的吸引力也就不大。从深层次来看，基层自治组织行政化源于政府习惯管到底的计划思维，来自对基层群众能力等缺乏信任。

村(居)委员会行政化进一步强化了群众对政府的依赖，群众维权意识高涨，履行义务意识弱，自治意识淡薄。在城市，无论是流动人口还是常住人口，对社区的认同感普遍不高，居民反映问题多，对社区公共事务却不了解、不参加、不投票、不承认。

(六)有关大数据技术支持社会治理的管理欠规范

大数据是社会治理的重要现代化手段，有助于解决资源配置、诉求表达、风险研判、应急管理等问题，是社会治理的潜在突破口，但有关规制相对滞后。一是大数据应用导致泄密，进而侵犯公民隐私和影响国家安全。主管部门反映，有些涉密敏感信息不愿公开，也不敢公开。在这一点上，一些地方根据数据敏感程度设置不同的共享公开权限值得借鉴。二是数据的可信性问题。公安系统建立的实有人口库致力于把各方面数据归总，这需要从顶层上设计数据共享的授信机制，以确保整合后数据的可信度。三是在商业利益驱使的大数据应用损害消费者利益时，比如大数据“杀熟”，有关社会保护和社会公平正义维护的法制机制有待完善。四是要警惕过多强调对人的管控带来的技术手段异化问题。

(七)社会治理人才短缺

社会治理人才短缺突出表现在社区管理人才、大数据技术人才、社会心理服务人才、专业社会工作者方面。我国社区事务所需经费、场地、设施近年都有较大改善[17]，但人员素质参差不齐。一是许多社区居委会主任并非本小区居民，行政色彩浓厚。二是收入偏低，激励不够降低了社区岗位的吸引力。此外，社会治理形势不断变化，但政府部门懂得大数据、互联网、云计算的人才并不多；人们生活水平在改善，但精神世界及平和理性的现代心理要去引导，因而，大数据专业人才、社会心理人才、社会工作者、法律服务人员均是未来所需。

三、当前我国社会治理的区域性特征与存在的问题

由于发展阶段和水平不一，我国不同地区社会矛盾的主要内容和社会治理的重点领域存在明显差异，乃至地方政府对社会治理的认识也有较大差距。分东中西看，这种差异表现得较为明显。

(一)东部地区：流动人口带来多方面挑战，城市精细化治理是难题

东部省市较早进行改革开放和应对各种治理问题，是社会治理的先行者。正因如此，中央要求广东部分省市在营造共建共治共享社会治理格局方面走在全国前列[18]。城镇化快速发展和流动人口大量流入是东部省份社会治理的大环境，这带来土地、义务教育等城乡公共资源共享配置、旧城改造、违建整治、社会治安防治等一系列问题。

1.大规模流动人口集聚的挑战

图1 2016年离开户口登记地半年以上人口占总人口比重(%)

大规模流动人口管理是东部省市必须面对的任务，根据流动人口特征配备公共资源和创新社会治理始终是东部的难题。2016年，上海、北京、广东、天津、浙江、福建等省市，住在本乡、镇、街道，户口在外乡、镇、街道且离开户籍地半年以上人口数占比均超过了30%，上海和北京甚至达到了55%和47%(图1)，这意味着常住人口中一半是外地户籍人员。以广东为例，据省公安厅2018年3月公布的“广东省流动人口服务管理工作调研资料”显示，作为全国流动人口第一大省，2016年常住人口为1亿多人，流动人口4 369万人，其中来自省外的2 982万人，省内的1 387万人。居住1年以下的占42.7%，五年以上的占15.4%。广东外国籍流动人口也很多，每年办理临时住宿(含酒店住宿)的有400多万人次，其中持签证住宿的10多万人次，另有“三非”人员1.1万人次，这使得城市管理更为复杂。建设粤港澳国际大湾区将带来更多的人口集聚，对政府的社会治理能力提出更高要求。与广东不同，海南是旅游岛，人口流动季节性特征明显，治理需求也就不同。

目前，我国流动人口管理主要存在以下问题：(1)人口流向集中给东部城市的公共安全和公共服务带来较大挑战；(2)居住证制度涉及的部门联动协调不够，从部门利益出发影响了管理效率和效果；(3)与居住证制度配套的基本公共服务均等化主要惠及流动人口中年轻、高学历、高收入的优势人群，弱势群体获得感不强。这些问题得不到有效解决，就会成为社会矛盾的直接或间接诱因，这样的例子已不少见。

2.大城市精细治理难

我国大城市普遍面临人口膨胀、交通拥挤、环境恶化、资源紧张、公共安全事故易发、城市公共空间管理问题增多等难题。“红黄蓝幼儿园虐童事件”“11·18北京大兴西红门镇火灾”“8·12天津特大火灾爆炸事故”“外滩踩踏事件”“11·15上海特大火灾”等一系列事故暴露了我国大城市治理中存在诸多隐患。城市精细化管理是世界级难题，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子是东部省市不可回避的责任。

3.社会治理工作的重要性上升

经济发展推高对社会发展方面的需求。反过来，社会形势也更紧密影响经济形势。正因如此，近年部分东部省份提出要像分析经济形势一样分析社会形势，一手拿经济报表，一手拿平安报表，表明社会治理正在从政府重要议程和百姓民生需求的边缘走向中心。比如，浙江省委政策研究室自2012年起开展系统的社会形势分析，按季度向省委省政府报送社会形势分析材料，省委常委则每隔半年听取社会形势报告。福建省社会管理综合治理委员会办公室联合有关单位统筹建设社会稳定指数信息系统，以社情、警情、案情、舆情四个分项指数为基础，自动生成全省社会稳定指数及运行图，基于量化分析对社会稳定总体形势做出分析预警。

(二)中西部地区：乡村治理问题突出，传统治理力量日渐式微

2017年我国城镇化率为58.5%，意味着还有41.5%的人口常住农村。我国中西部农业省份多，农村人口占比高，城市化水平与东部普遍有较大差距(图2)。乡村社会治理是社会治理的重要组成，是中西部地区治理的共同难题，调查过程中，中部省份对乡村社会治理的反映更为强烈。

图2 2016年全国各省(区、市)城镇人口比重(%)

1.乡村的主要社会矛盾在发生变化当前农村社会治理面临很多新情况。

第一，人口流失严重，农村治理主体不断弱化。在快速的城镇化进程中，2017年全国乡村人口为57 661万人，自2010年来的7年间减少了9 452万人，年均下降1 350万人，较之2000年则减少了2.3亿人，年均下降1 363万人。2005—2016年间，中西部农村人口下降的幅度普遍较大，中部平均下降了23%，西部平均下降了11%(图3)。从常住人口年龄结构看，乡村社会确实存在一定程度的“空心化”问题。2015年，在我国中西部的宁夏、西藏、山东、安徽、湖南、江西、四川、广西、河南、贵州等省份，村人口中20～59岁的青壮年人口比重均低于全国平均水平，重庆甚至只有49%(图4)。乡村空心化不但影响到村庄的自治，也影响到政策在基层的落实情况。

图3 2005—2016年各省(区、市)乡村人口变动情况(%)

图4 2015年我国各省(区、市)人口中20～59岁人口比重(%)

第二，宅基地、土地承包、项目征地、林地收益等方面土地权益纠纷日趋复杂，化解难度增大。

第三，社会结构进一步分化，群众利益诉求更多元。这种分化首先体现为劳动力的转移与就业结构的变化，我国第一产业就业人员占比已经由2000年的50%降到了2010年的37%、2016年的28%，16年间下降了22个百分点，总量由3.6亿人分别降到了2.8亿人、2.1亿人(图5)。无疑，工资水平的区域差异是导致劳动力从乡村向城市、从中西部向东部转移的根本原因，2017年东部城镇私营单位从业人员的平均工资为50 592元，远高于中部的37 723元、西部的41 242元，也高于东北的34 694元。可以预计，这种劳动力转移将进一步持续下去。

第四，生产承包责任制和大批劳动力进城务工后，农村社会组织程度降低。基层政府服务、组织、动员能力弱化，村民自治机制难以有效发挥作用，农民自治水平较低，组织农民的难度不断加大。

图5 2000—2016年我国第一产业就业人员和比重

第五，维系社会秩序的乡村精神日渐消失，造成乡村社会失范。表现为，一些农民与家人感情日益淡漠，家庭观念淡化，不养父母、不管子女、不守婚则、不睦邻里等有悖家庭伦理和社会公德的现象增多，家庭稳定性变弱[19]。

从深层次来看，乡村治理面临行政管理和乡村自治间的矛盾。在合乡并村的大环境下，居委会负责人实际更多由乡镇任命，行政色彩较强，过多的政府干预可能导致自治的不完善，也使农村自治组织免费承担了来自政府包括各种调查在内的很多非自治职能。乡村治理中，厘清政府和村民自治组织关系、积极培育乡村和农民自治组织、提高农村社会治理服务水平成为紧迫任务。

2.宗族、乡贤、乡约治理传统在丢失

宗族和乡贤是我国乡村治理的传统力量，但作用在弱化，其影响是多重的。比如，宗教在一些农村发展很快，在群众中影响较大；遇突发公共安全事件时，乡村社会无法进行快速的应急动员。当前，部分省份以乡村振兴为契机推行“乡贤还乡”工程，吸引退休的乡贤回农村参与社会治理，有关成效值得关注。

认同产生服膺，乡村治理依赖理法融合。使一些基本价值让农民共同接受是乡村治理的关键，而村规民约具有这样的生命力。从历史来看，村规民约多出自宗族的家风古训，在继承中不断发展，为大多数公众所认可，具有一定教化作用。如何进一步发挥乡规民约在农村社会治理中的作用，协同发挥基层党组织、自治组织以及宗族组织的作用，是实现法治、德治、自治相结合的重要环节。

(三)西部地区：发展是首要任务，文化融合问题突出

发展和脱贫是当前西部地区的攻坚任务，是一切工作的统领。同时，由于边界线长、少数民族集聚、宗教群体多，文化融合成为西部生产社会秩序和活力的关键。

1.脱贫是当务之急

发展经济是社会治理的基础，这在当前西部省份表现得尤为突出。2016年，我国西部的广西、西藏、贵州、云南、甘肃五省的人均GDP不到40 000元，位列各省之末，也远低于全国53 935元的水平(图6)。西部各省中，仅有内蒙古、重庆达到全国平均水平。

图6 2016年我国各省(区、市)人均GDP情况(元)

从社会救助对象覆盖面来看，2016年青海、云南、新疆三省区的城乡低保和“五保”人口占比均超过了10%，贵州、西藏、宁夏、广西、内蒙、四川这一比例也均超过了6.5%，这9省区成为我国吃低保和五保人数比重最高的地区(图7)。

图7 2016年我国各省、区、市低保和五保人口比重

这其中，西藏是全国唯一省级集中连片贫困区，面临脱贫摘帽和社会治理双重压力。由于其经济发展是短板，与全国差距在持续拉大，保障就业及让大家普遍过上小康生活是紧迫任务。甘肃省政府决策咨询人员提出，在民族宗教地区，许多社会矛盾是经济现象导致的，要彻底解决贫困问题，在发展中带动社会治理。贵州是全国贫困程度最深也是贫困人口最多的省份。贵州省政府咨询系统人员认为，各地社会治理的着力点不一样，贵州必须围绕“大扶贫”来做，让老百姓感受到改革的红利，将矛盾化解在基层。

2.社会问题容易民族化、宗教化、政治化

治国必治边。西部省份中，云南、西藏、内蒙边境线均超过4 000公里，新疆高达5 600多公里。我国西部许多省份边境线绵长，沿边地区少数民族跨境而居、反华和宗教势力渗透、控毒和打击走私压力大、艾滋病传播渠道多元化等都增添了社会治理难度。

西部多数省份地处民族宗教地区，吃穿等生活日常事件容易民族化、宗教化，民族宗教事务又容易政治化，成为西部社会治理的焦点难题。以宁夏为例，现在机关、学校食堂基本上都是清真的，全自治区还有4 000多个清真寺，围绕这些场所的日常生活事件容易引发社会事件。

3.文化融合的方式方法有待创新

民族宗教地区的社会治理本质上是文化融合问题，这些地区社会治理的主要挑战在意识形态、文化共建和融合领域。以语言为例，新疆有13个少数民族，维吾尔族超过50%，南疆更高达85%左右。在南疆农村，除了乡党委书记配一个汉族秘书外，其他主要是少数民族人口，语言不通成为开展社会治理工作的重要障碍。

文化融合的方式方法直接影响治理效果。在贵州黔东南州，当地给予场地和劳务支持，鼓励和引导“寨老”继续发挥作用，对违反“榔规”的居民处以三个(米、酒、肉)120斤的传统处罚，有效预防了很多社会矛盾。而在西部的另外一些地区，由于没有充分发挥法治的作用，饮食等日常生活问题被复杂化，致使社会矛盾难以得到有效治理。

应当看到，在中央自上而下系列理论和制度创新指引下，地方结合自身特征和重点社会治理问题，自下而上进行了多样化的区域性社会治理创新探索。聚焦于“陌生人社会”，东部地区注重以民生带治理、以治理惠民生、建设诚信体系，发挥社会组织作用，依托有利条件在基层积极探索多元共治机制，并通过基层体制改革、现代技术、专项运动等综合手段推动城市治理精细化。聚焦于乡村治理，中部省份重视对乡约和乡贤的引导，将其作为推动基层社会治理的重要抓手，同时针对社会矛盾的变化推出法律顾问等形式的送法下乡，适应社会治理的环境变化。西部省份围绕核心工作，正致力于将脱贫攻坚作为解决民生问题、提升干群关系、赢得社会信任的重要渠道，形成社会治理的良好基础。针对农村空心化、居民依赖性强、居住分散等问题，部分西部省份围绕发展这一要务积极打造利益和契约共同体，建立起多主体责任，同时依托大数据技术优势，引领社会治理的赶超实践，取得了较好的效果。

四、创新我国社会治理的政策建议

自十六届四中全会首次提出“社会建设”，到十七大提出“四位一体”建设，到十八大的“五位一体”总体布局，整个社会治理体系被纳入国家治理体系，我国社会治理的机遇前所未有，取得了较大成就，但挑战实实在在，任务艰巨繁重。基于上述共性问题与区域特征分析，我们提出如下建议：

第一，以认同为基础、以民生为本、以促参与为关键，构建本土化的社会治理体系。一是以文化认同为基础。充分发挥好社会主义核心价值观的认同整合作用，形成国民共同的社会理想；引导从社区到省自下而上建立不同层级的共同价值观体系，积极引导传统文化发挥治理作用。二是以民生为本。在核心价值观的大框架下，扎扎实实把民生工作做好，使社会治理有比较坚实的基础。三是以促参与为关键。加强制度建设，充分激发社会组织活力，把公民的积极性调动起来，把群众自治机制发挥好，落实多方参与的体制。

第二，坚持问题导向，聚焦社会治理重点难点领域。要重点关注流动人口、乡村空心化、土地征收、房屋拆迁、医疗纠纷等风险集中领域。治理创新的突破口宜优化组合，兼顾党委领导、政府负责、社会协同、公众参与与法治保障，推动德治、法治和自治的联动发展。跟踪关注和科学评估村务契约化管理、大数据引用、社区议事会等重要机制探索。

第三，坚持因地制宜、百花齐放、有条件推广。各个地区的问题和社会基础不一，社会治理创新应因地制宜、百花齐放。要继续合理应用现代化信息手段，积极推进平安中国建设，最大程度增加社会和谐因素、激发社会活力。避免先进经验水土不服，不要急于复制，在充分评估基础上有条件推广。

第四，东部要稳步推进居住证制度改革和治理信用化、人性化。在流动人口治理方面要落实十八届三中全会和十九大有关精神，加快推进居住证制度的实施，稳步推进基本公共服务对常住人口要全覆盖；依托“互联网+”和大数据技术，突出诚信体系建设，提升流动人口管理服务水平；要有意识吸收国际大城市治理及自身经验教训，合理规划，做好预案，促进参与，及时公开，提升治理人性化水平。

第五，中西部要坚持开眼，促进跨地区学习。江苏、浙江、上海等发达地方积极孵化社会组织，提供专业治理方法培训，发展现代乡村经济吸引农村人口回流，实现乡贤发挥作用的新形式，对于后发中西部都是有益启示，应引导跨地区的交流借鉴。

第六，西部民族宗教地区要加强自治、发扬德治、合理管制。加强自治力度，把政策思考的着力点放在加强民族自治上，探索符合地方实际的政策，有效引导传统民族自治文化作用的发挥，实现法治、德治和自治的结合；利用发展大数据技术的天然优势，尽快出台大数据使用管理有关规范，提升合理管制水平，实现智能治理的弯道超车；坚持社会治理与经济发展相结合，依托脱贫了解矛盾、解决问题，在共同发展中实现共建共治共享。