中国PPP项目市场信息公开评价体系的构建与应用

方 芳，宗庆庆，郭 峰，王瑶佩

(上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433)

一、引 言

2008年后，受全球金融危机的影响，中国经济增长也随之进入放缓换挡时期。中央政府开始推行刺激经济增长计划，各级地方政府开始充分利用所属融资平台进行投融资，直接导致地方债务规模迅速增长。根据审计署发布的审计公告(2013年32号)，2013年中央和地方债务余额为20.7亿元，约是2010年的两倍。这一结果引发中央政府和社会对政府债务问题的高度重视。在此背景下，国务院2013年之后连续发文鼓励和支持社会资本参与公共产品和公共服务领域投资，政府和社会资本合作(PPP)模式因而拥有了更广阔的应用前景。2014年以来，PPP进入了新的发展阶段，并掀起新的高潮。PPP主管部门也相继出台了一系列规章文件，逐步加强PPP项目的规范化管理，其中PPP项目及时、完善的信息公开是规范化管理的基础。

中国PPP信息公开的制度建设史最早可以回溯到2007中国国务院颁布的《政府信息公开条例》，该条例的颁布为后续各政府部门信息公开工作奠定了基础，也是各部门发布的相关政策文件的主要法规依据。在拥有了PPP综合信息平台的技术支撑之后，中国加快了建设PPP信息公开规范性的政策指引。2016年10月，财政部发布了《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法(征求意见稿)》。通过对收到的意见逐条分析并召集业内专家、学者进行研讨后，2017年1月23日财政部金融司正式颁布《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金〔2017〕1号，以下简称1号文)，明确PPP项目信息公开的责任主体，细化了公开内容、时点和方式，确保及时充分披露入库PPP项目的基本情况、实施方案、评价论证报告、采购文件、项目合同等关键信息，并要求示范项目率先公开，确保项目在阳光下运作，推动项目规范实施。同年11月财政部出台《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库的通知》(财办金〔2017〕92号)，进一步规范了PPP项目信息公开的具体方式。

综上，PPP市场信息公开工作取得的成绩和经验需要总结，同时也要深入剖析需要进一步完善的内容，而这些研究的前提是需要构建一个相对科学完备的信息公开评价体系。本文旨在通过编制指数的方式，对我国2017年PPP市场的信息公开工作进行评估，国内同类研究目前还比较缺乏。理论上讲，整个PPP市场的信息公开程度，还包括项目管理方式的公开、政策文件的公开、项目各参与方的信息公开，如目前已有的PPP专家库、机构库等当中包含的信息。但囿于数据可得性等原因，这里的PPP市场信息公开仅指各责任主体(主管部门、政府授权合作方、社会资本方、中介机构等)对PPP项目信息公开的程度。即一个地区或一个行业的PPP市场信息公开程度(或PPP信息透明度)主要基于该地区和该行业每个PPP项目的信息公开程度平均得到。截至2017年底，PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共计14 424个，总投资额18.2万亿元，同比增幅分别为28.1%、34.8%，其中管理库7 137个，是本文重点分析对象。分省来看，PPP项目呈现一定的地区集中度。图1列出了2017年12月末的管理库项目投资额对比情况。

图1 2017年12月末PPP项目投资额地域分布

严谨、公正的市场透明度评估绝非易事，有赖于评估方法的科学性以及评估样本的准确界定。具体到这项研究，就体现在PPP市场透明度指标体系和指数编制方法的设计上。本文首次编制了一套“中国PPP市场透明度指数”，并运用这套指数对截至2017年12月31日进入管理库中的6 962个项目的信息公开工作进行了详细评估。在指数的合成过程中，本文采用了层次分析法和专家打分法相结合的方法，对不同的具体指标，按照专家对其重要程度的判定，设置了不同的分值；而在分指数合成总指数当中，则采用了同类指数编制过程中常用的层次分析法，保证了指数编制方法的可靠性。

二、文献综述

国际上PPP或类似项目的信息公开经验是中国PPP信息公开工作的重要参考。目前国际上关于此类研究的文献不多。根据作者查阅的结果来看，仅有的少数几篇关于PPP信息公开的相关文献主要讲了两点：一是关于PPP信息披露的方式，二是关于PPP信息公开应该包含哪些内容的讨论。世界银行报告[1]中指出，PPP披露框架需要根据披露的目标和动因来设计。《公共信息交流政策》是亚洲开发银行发布的一项基本政策，明确提出了群众具有知晓亚洲开发银行政府采购类业务信息的权利，并不断扩大面向公众发布的相关信息的范围[2]。在国家层面，政府为主导机构的PPP在实施过程中不免会受到司法体系的影响，因此，PPP信息披露的驱动因素在各国有不同的体现。从典型国家的情况归总来看，主要的因素有四个：反腐败、增加私人部门的参与度、增强政府公信力和确保物有所值[1]。世界银行也曾对11个国家的PPP项目信息进行细致的调研和归纳，研究发现这11个国家尽管在信息披露的内容上存在着主动披露与被动披露的差别，但他们采用的信息公开的方式却是一致的。除了信息公开的方式，世界银行报告也提出敏感信息的概念，认为敏感信息在政府与社会资本谈判的过程中往往会对政府的谈判地位产生影响。因此，如何界定敏感信息，如何确定敏感信息的公开方式和相应的保密措施，将会是信息公开制度研究中关键的内容[3]。

国内学者关于PPP信息公开的研究文献则更少，主要集中在两方面：一是国外实践及经验借鉴方面，二是阐述PPP项目公开的意义及制度建设描述方面。贾英姿和张志波[4]发现各个国家对PPP项目信息公开的内容和程度要求不尽相同，在有自由信息法案(Freedom ofInformation Act)的国家，涉及公众利益的信息披露往往会有清晰的规定，而那些没有相关信息公开法律的国家，或是其相关法律并未涉及PPP项目信息公开要求的国家，往往会在与PPP有关的法律和政策补足其疏漏的规定和要求。在国家“互联网+”行动计划指导下，财政部于2015年开始建设政府和社会资本合作综合信息平台。PPP信息公开的国际经验为中国的信息公开进程奠定了基础，各国的信息披露框架各有不同，在借鉴时应充分考虑本国自身的特色，因地制宜地制定适合中国PPP信息公开的发展道路。陈贺阳[5]在借鉴国际经验的基础上，提出应当利用中国PPP综合信息平台的运行，构建中国政府采购的质疑投诉机制，建立完整的报价体系和信息公告制度。但该文并没有提及具体如何构建PPP信息平台的透明化。焦小平[6]指出，我国PPP项目的信息公开工作是推进国家治理体系和治理能力前进的重要力量。武文卿[7]认为，PPP的信息披露需要创新，做到定期披露、全面披露和多方式披露。汪才华[8]主要考察了我国PPP专家库的建立现状，认为专家库在信息公开方面还存在着专家库名称不一、权责模糊的特点，在信息透明度方面还有待改进。肖光睿[9]则提出，在信息平台进行构建时，应及时对项目履约过程中的进度报告、绩效报告和第三方外部监测报告以及最终的项目完工报告进行相应披露。

三、指标体系与计算方法

(一)指标体系构建

评估PPP市场的信息公开现状，首要的依据就是相关政策文件，1号文的政策细则是设计PPP市场透明度指标体系时最主要的依据。考虑到数据来源的一致性，本文选择PPP信息平台系统作为主要数据来源，将分析对象限定在至少已经进入准备阶段的项目，即已经进入管理库当中的项目。此外，剔除个别无法查询到的项目，最终纳入分析对象的样本共计6 962个。本文以PPP中心网站可获取数据为基础①财政部PPP中心也向我们直接提供了部分数据，作者在此表示感谢。，同时参考2017年1号文中的要求来筛选及获取指标，并对其进行归类。经过整理，指标体系共包含81个指标字段，其中有12个指标因为种种原因未纳入本年度的透明度指标体系，因而评估2017年中国PPP市场透明度共包括了69个指标字段，对其进行逐个提取，包括网站直接阅读提取和下载PDF文件阅读提取等方式。没有纳入的字段主要包括以下几种情形：(1)部分指标不是对所有项目均适用。如“设计文件及批复文件”“项目采购阶段调整、更新的政府方授权文件”“增减资情况”等，不属于强制披露的范围；(2)缺失判断是否进入适时披露的时间节点。部分指标披露时点的要求为事件发生次年4月30日之前，由于不知道是否发生了该事件、或发生的时间，如执行阶段的多个指标：“项目公司成本监审情况”“PPP合同修订协议或补充协议”，等等。这些指标暂时也无法纳入评估范围；(3)无信息时无法判断相关事件是否发生。对于临时性重大事项，如“重大违约及履约担保的提取情况，对公众投诉的处理情况等”，要求10日内公开，但相关信息没有披露时，无法判断该事件究竟是没有发生，还是发生了没有披露，因此暂时也无法纳入评估范围。

根据1号文的要求，PPP项目的有些信息应该即时公开，而有些信息则可以适时公开。按照1号文的规定，多数适时公开都是指“进入执行阶段的6个月内公开”，因而本文选择2017年6月底进入执行阶段的项目作为适时公开的分析对象，这样对于在2017年6月底之前已经进入执行阶段的项目，如果在截止2017年12月31日仍没公开对应的信息，就可以判定该项目没有“适时”公开相应信息。

经处理，即时公开信息对应的研究样本和适时公开信息对应的研究样本量出现了差异。具体而言，截至2017年12月底进入管理库的总样本(排除信息缺失的少量样本后)有6 962个，这些样本都可以作为即时公开透明度的评估样本；但在2017年6月底以前进入执行阶段的样本仅1 996个，这些样本将被作为适时公开透明度的评估对象。对于单个项目而言，有些项目同时包含了即时公开和适时公开的信息，有些项目则仅包含即时公开的信息，无法放在一个框架下来评估。因此，对于单个项目的信息透明度而言，PPP信息透明度指数就包含了两个独立的指标：一个为即时公开透明度指数，另一个是适时公开透明度指数。不过为了方便后续在地区和行业领域等类别层面上对PPP市场的透明度进行评估分析，在总指数计算上，本文将通过层次分析法对即时公开透明度指数和适时公开透明度指数进行赋权，在省份、行业等层面上合成一个PPP市场透明度的总指数。

即时公开透明度指数和适时公开透明度指数均包括分阶段指数和具体指标两个层次。这是由PPP项目的信息公开进程决定的，主要分为以下五个阶段：识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段。中国的PPP项目目前还没有进入移交阶段的项目，因此无论是即时公开透明度指数还是适时公开透明度指数，都暂不包含此阶段。此外，适时公开的指标，执行阶段也缺少合适的指标字段，因此适时公开透明度指数也不包含执行阶段的信息。最终，即时公开透明度指数包含识别阶段、准备阶段、采购阶段和执行阶段四个阶段，适时公开透明度指数则包含识别阶段、准备阶段和采购阶段三个阶段。见图2。

即时公开透明度指数和适时公开透明度指数的具体指标体系则分别如表1和表2所示。

图2 PPP透明度指数指标体系层级图

表1 PPP即时公开透明度指数指标体系

续表1

表2 PPP适时公开透明度指数指标体系

(二)指数计算方法

在使用多维指标进行综合评价过程中，权重大小将直接影响评估结论。依据权重计算方法的不同，一般可分为主观赋权法和客观赋权法两类。其中主观赋权法主要依据专家根据经验主观判断而得到，如层次分析法(The Analytic Hierarchy Process，AHP)、专家打分法等，这类方法能纳入权威专家对不同指标之间的相对重要程度的考量，但略显不够客观。客观赋权法则是依据各指标的具体数值计算而得到，它不依赖于人的主观判断，因此客观性较强，但不一定能科学反映不同指标之间的相对重要程度，也不一定能满足决策者的主观要求，这类方法的代表有主成分分析法和变异系数法等。主观赋权法和客观赋权法各有优劣，本文采用主观赋权与客观赋权相结合的方法来确定权重。在计算各准则层指标对上层目标的权重时，使用层次分析法这一主观赋权方法；在计算各具体指标对上一层准则层的权重时，同时考虑了属于客观赋权法的变异系数法和属于主观赋权法的专家打分法。

1.层次分析法

层次分析法是一种系统分析与决策的综合评价方法，它可以较合理地解决定性问题定量化的处理过程。参考谢忠秋[10]改进的层次分析法，本文实施如下步骤：

第一步，建立层次结构模型，本文的层级结构模型如图2所示。第二步，构建判定矩阵。根据构建的PPP项目透明度层级示意图，共涉及两个分类指数，因此涉及三个判定矩阵，分别是总指数判定矩阵、即时公开透明度指数判定矩阵和适时公开透明度指数判定矩阵。第三步，计算判定矩阵的最大特征值及其特征向量。第四步，进行一致性检验。如若通过，进行第五步，计算权重向量。将通过一致性检验的判定矩阵最大特征值所对应的特征向量进行归一化，即可得到该层各因素对上层因素的权重大小。

根据这一方法，我们专门组织了PPP市场透明度指标体系研讨会，邀请了包括高校学者代表(3位)、政府主管部门代表(3位)、社会资本方代表(3位)以及中介咨询机构代表(2位)在内的共11位业内权威专家进行三个判定矩阵的填写，并随后通过前文所述的层次分析法计算出各阶段的具体权重，最后求得不同专家所赋权重的平均数①限于篇幅，专家判定矩阵表略去，感兴趣的读者可向作者索取。。表3则给出了根据专家判定矩阵计算出的权重表。其中，即时公开透明度指数方面，识别阶段、准备阶段、采购阶段和执行阶段的分指数在合成即时公开透明度指数时的权重分别为0.19、0.19、0.4和0.22；适时公开透明度指数方面，识别阶段、准备阶段和采购阶段等分指数在合成适时公开透明度指数的权重分别为0.25、0.30和0.45；而在将适时公开透明度指数和即时公开透明度指数加总成PPP市场透明度总指数时，根据专家填写的判定矩阵计算出两者的权重分别是0.61和0.39。

表3 专家判定矩阵权重表

2.具体指标权重计算方法

前文依据层次分析法确定了中间各层级相对其上一层级的权重大小，还需要确定最下层(即各具体指标)对其上一层的权重大小，对此，本文采用了两种方法：专家打分法和变异系数法。采用专家打分法时，将不同的具体指标划分为“一般”“重要”和“特别重要”三种程度，分别用1分、2分和3分来表示，然后交由专家对不同的指标进行赋分。数值越高，代表该具体指标相对越重要。这里同样邀请了包括高校学者代表、政府主管部门代表、社会资本方代表以及中介咨询机构代表在内的共11专家进行打分①根据指数计算的具体结果，可以发现专家打分法和变异系数法计算得到的透明度指数具有很大的相似性，相关系数非常高，达到0.9左右。虽然得分上有差别，但两种方法得到的排名非常一致，表明本文的分析结果具有很强的稳健性。限于篇幅，本文后面并没有报告变异系数法计算的透明度指数。此外，专家打分赋值的具体结果也略去。感兴趣的读者可向作者索取。。

3.指数合成计算过程②在计算总指数时，某些项目没有完整的五个业务阶段，此时我们通过权重归一化使得相对权重保持一致。比如在即时公开透明度指数的计算中，识别、准备、采购和执行四个阶段的权重分别为0.19、0.19、0.4和0.22，但某个项目只有前三个阶段，那么这三个阶段的权重就分别为：识别阶段0.244；准备阶段0.244；采购阶段0.512。

在多指标体系综合评价中，合成是指通过一定的计算方法将多个指标的评价值综合到一起，得到一个整体性的评价。本文选用了加权算术平均合成模型。具体而言，首先通过网站读取方式获取各个具体指标的披露情况并赋值(共四种可能的取值，分别是1代表公开且无明显造假行为；0代表没有公开；0.5代表部分公开；-1代表“虚假”公开)；之后根据专家打分法或变异系数法再将这些具体指标的得分加总，计算出某个阶段(比如适时公开的识别阶段等)的得分率(百分制)；随后，在此基础上再根据层次分析法得出的权重，将不同阶段的分指数合成为即时公开透明度指数或适时公开透明度指数；最后，对即时公开透明度指数和适时公开透明度指数按照层次分析法得出的权重进行加权，计算出PPP市场透明度总指数。

四、评价指标体系的运用和分析

本文运用前面构建的信息公开评价体系来评估截止2017年12月31日财政部PPP中心项目管理库中的所有项目的信息公开状况。评价体系中共包含69个指标字段，基本来自财政部PPP中心网站。在这些指标的构建中，对42个直接从网站或PPP中心获取的数据，直接对其进行0和1的赋值，即某项目公布了该项指标，就给1分，没有公布这些指标就给0分。而对于从PPP中心网站上人工采集的指标，将对其进行更加细化的打分：完整公布该指标信息，赋1分；部分公布为0.5分；没有公布为0分；显示公开了该信息但虚假或错误上传的文件(比如上传一个空白或虚假的PDF附件)，则设为-1分，以示“惩戒”。

(一)全国指数分析结果

1.基本情况

计算得到各指标的具体得分后，计算出的某个PPP项目在某阶段的得分率(标准化为100)，也就是透明度指数在该阶段的分指数。以适时公开透明度指数当中的识别阶段为例进行说明，这个阶段包含四个信息，分别为：“物有所值评价报告及批复附件”“财政承受能力论证报告及批复附件”“新建或改扩建项目建议书及批复文件”“可行性研究报告及批复文件”。这四个指标在专家评分过程中分别得分为3分、3分、2.333分和2.667分，这样，在适时公开的识别阶段总分就是11分。假如某个项目在识别阶段四个指标的信息公开中分别被判定为1(完全公开)、0.5(部分公开)、0(未公开)和-1(“虚假”公开)，那么该项目在识别阶段的得分率就为[1×3+0.5×3+0×2.333+(-1)×2.667]/11×100＝16.7。这个16.7即为该项目在适时公开阶段的透明度分指数。同理即可得到即时公开和适时公开各个阶段的透明度分指数。

表4是即时公开透明度指数的不同阶段的分指数，从中可以看出，在6 962个即时公开透明度评估对象当中，识别阶段、准备阶段、采购阶段和执行阶段，分别平均得分为81.81、63.82、41.49和59.12分。相对而言，在识别阶段和准备阶段，PPP项目信息披露相对较为理想，采购阶段和执行阶段的信息公开则相对差一些。表4当中也给出了各个阶段透明度指数的最大值和最小值，可以看出一些信息公开较好的项目，在某些阶段得分可以达到100分，但一些信息公开工作不到位的项目，在某阶段的得分可能出现负分。

关注这些“异常”项目，对其进行特别处理，是希望这样能够敦促相关责任部门尽快改进这些方面的工作，补齐短板，推动PPP项目规范化管理。不过，相对而言，本文更关注大多数项目的信息公开情况，因为大多数项目的信息透明度指数结果才代表了整个PPP市场的信息透明程度。表4给出了不同阶段透明度分指数的25%和75%两个分位数对应的具体数值。从中可以看出，在识别阶段，75%的项目透明度指数超过66.44，相对而言较为理想，但对于采购阶段，则有25%的项目指数在12.69之下。这或许说明PPP项目信息公开的有关责任人，对公开采购阶段的信息，相对而言较为抵触。

表4 不同阶段的即时公开透明度指数

表5则是不同阶段的适时公开透明度指数，从中可以看出，在1 996个适时公开透明度评估对象当中，识别阶段、准备阶段、采购阶段的结果分别为56.05、91.45和71.27分。相对而言，识别阶段较差，而准备阶段和采购阶段信息公开工作较为理想，主要是因为在识别阶段的适时公开信息当中，需要公开的主要信息包括物有所值评价报告、财政可承受能力论证报告等几个核心文件，对于这些文件，一些项目的信息公开工作做的不太理想。

从不同阶段适时公开透明度分指数的25%和75%分位数中，可以看出在适时公开的信息当中，准备阶段和采购阶段的大部分项目的信息公开工作都较好，其中，至少有75%的适时公开准备阶段分指数为100分。而适时公开的识别阶段则较差，25%的项目在适时公开的识别阶段的指数不足39.4。因此，如果想提高PPP项目适时公开信息的整体透明度，可以将焦点主要集中于物有所值评价报告、财政可承受能力论证报告等几个核心报告的规范、完整披露上，相信补齐短板后能让适时公开透明度大幅上升。

表5 不同阶段的适时公开透明度指数

在得到各阶段的透明度指数后，就可以根据前文介绍的层次分析法得到的各阶段分指数的权重，分别合成即时公开透明度指数和适时公开透明度指数。表6即为即时公开透明度指数和适时公开透明度指数的总体情况。从中可以看出，即时公开透明度指数和适时公开透明度指数平均结果分别为57.44和73.52，PPP项目在适时公开指标的信息披露工作要强于即时公开。当然，这里需要谨慎的是，这两个指数包含的样本量有很大不同，并不适合直接比较。

表6 即时公开和适时公开透明度指数

最后，在得到即时公开透明度指数和适时公开透明度指数之后，在全国平均意义上，还可以根据层次分析法计算得到的即时公开透明度指数和适时公开透明度指数合成总指数时的权重，进而合成全国PPP市场透明度总指数。具体而言，截止2017年12月底，全国PPP市场透明度总指数为63.71(57.44×0.61+73.52×0.39)。图3是全国PPP市场透明度总指数、即时公开透明度指数、适时公开透明度指数，以及各阶段透明度分指数的平均结果分布。

图3 全国PPP市场透明度总指数及各阶段指数

2.进一步分析：示范项目与非示范项目对比

根据上文的分析，全国PPP市场透明度指数实际上是由全国6 000多个PPP项目的透明度指数平均而得到的。正如在上文我们所看到的，全国PPP项目透明度平均结果可能掩盖了不同项目之间的巨大差异。图4显示，示范项目的透明度指数明显比非示范项目要高出一截，且无论是透明度总指数，还是即时公开透明度指数、适时公开透明度指数，以及各阶段透明度分指数上，也全都是示范项目指数明显高出非示范项目指数。具体而言，如图4所示，示范项目的透明度总指数为72.27，比非示范项目的62.04高出了10分。

根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)显示，财政部在PPP管理中设置示范项目，目的本来就是加快推进政府和社会资本合作(PPP)项目示范工作，形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地实施。示范项目的挑选有非常严格的一套标准，示范项目的管理也更加规范。这里的结论也充分证明了这些示范项目管理的规范性和引领性。

图4 示范项目与非示范项目透明度指数

(二)分省分析结果

为了得到各省的PPP市场透明度指数，首先基于各个项目的透明度指数计算了各省的即时公开透明度指数和适时公开透明度指数，计算办法是各省所有项目的即时公开透明度指数和适时公开透明度指数的算术平均，然后按照前文计算得到的权重合成得到各省的PPP透明度指数(即时公开权重为0.61，适时公开权重为0.39)。表7给出了2017年32个省级单位(省、直辖市、自治区、新疆建设兵团，下同)PPP项目的数量及透明度总指数的具体结果。从中总结出以下结论：

第一，总体来看，2017年全国PPP市场透明度总指数省级平均为61.03①这里是各个省份透明度总指数的简单算术平均，所以与前文全国总指数的数值略有不同。。该结果要远远高于10年来上海财经大学课题组发布的历年《财政透明度报告》的平均分(2017年各省财政透明度平均分仅为48.3分)，这显示在相关部门的努力推动和强有力的监管下，PPP市场的信息公开工作要领先于其它财政领域。

第二，省级层面的PPP市场信息透明度存在一定的差异性。虽然大多数省份的透明度指数集中在50-70之间，但仍有5个省份的指数超过了70，分别是排名第一的河北省(76.68)、排名第二的云南省(75.16)、排名第三的吉林省(72.71)、排名第四的安徽省(71.40)和排名第五名的湖北省(70.33)，而重庆市、天津市、海南省、甘肃省和西藏自治区则表现相对较差，他们占据了这份榜单的最后五名且指数均不足50分，尤其是重庆市的PPP市场透明度总指数仅为29.71分，明显落后于其他省份。究其原因，是因为重庆市的十多个2017年6月底以前已经进入执行阶段的项目(即适时公开信息透明度评估样本)在识别阶段需要公布的物有所值报告、财承报告等几个重点报告，基本上都没有公布，从而指数结果较差(该阶段指数仅9.6分)。

表7 2017年省级PPP市场透明度总指数与排名

图5和图6则分别给出了各省2017年度PPP项目即时公开透明度指数和适时公开透明度指数的分布图。从中发现：

第一，各省的适时公开透明度指数基本要高于即时公开透明度指数，这一发现与前文是一致的，再次表明全国各省的PPP项目在即时指标的信息披露工作做得不如适时公开理想。

第二，各省级行政区的透明度总指数、适时公开透明度指数与即时公开透明度指数的省份排名总体是一致的，但也不是完全相同。由于专家给即时公开的权重为0.61而适时公开的权重为0.39，不出意外，那些在即时公开透明度方面工作做得较好的省份会在总指数上获得一个较好的排名，比如即时公开前五名实际上就是总指数榜单的前五名。三个指数榜单排名前两位的省份均为河北省与云南省，说明两省在相关信息公开方面的工作开展得确实较为到位，信息透明度较好。而重庆市的透明度总指数、即时公开透明度指数与适时公开透明度指数均排名末位，印证了重庆市PPP信息公开工作确实需要进一步加强。甘肃省、海南省和贵州省也都在两份榜单中排名靠后。对于这些省份，中央和地方主管部门应该加强监管，推动PPP项目信息更好地公开。

图6 2017年各省PPP适时公开透明度指数

五、结论与政策建议

(一)结论

本文编制了一套中国PPP市场透明度指数，进而对中国截止2017年底PPP项目的信息公开状况进行了详细的评估，得到以下几个主要发现：

第一，全国PPP市场透明度总指数为63.71。截至2017年12月31日，全国PPP市场透明度总指数为63.71，其中即时公开透明度指数为57.44，适时公开透明度指数为73.52，即时公开透明度指数结果高于适时公开。

第二，PPP示范项目透明度指数明显高于非示范项目的透明度指数。就全国总指数而言，示范项目的透明度总指数为72.27，比非示范项目的透明度总指数62.04高出了10分。而且，无论是总指数，还是即时公开指数、适时公开指数，以及各阶段透明度分指数，全都是示范项目明显高出非示范项目，分解到省层面之后，大多数地区也是示范项目透明度指数高于非示范项目。这一结论充分体现了示范项目管理上的规范性和引领性。

第三，不同省份PPP市场透明度指数差异较大。大多数省份的透明度指数集中在50～70之间，但有5个省份的指数超过了70，分别是排名第一的河北省(76.68)、排名第二的云南省(75.16)、排名第三的吉林省(72.71)、排名第四的安徽省(71.4)和排名第五名的湖北省(70.33)，而重庆市、天津市、海南省、甘肃省和西藏自治区则表现较差，他们占据了省份排行榜的倒数五名。

本文的研究结论将有利于财政主管部门进一步完善PPP信息公开和规范管理的制度，提高PPP市场的信息透明度，进而助推整个PPP市场的规范化发展。

(二)政策建议

中国PPP市场信息公开工作取得了很大进展，但也存在一些问题。因此，针对这些问题，本文提出以下几条政策建议，以期PPP的信息公开工作能进一步完善，进一步提高PPP市场的信息透明度，推动中国PPP项目的规范管理。

1.增加PPP项目信息公开的时效性考核

根据PPP项目的经营、管理规律，财政部对PPP项目的信息公开工作按照“即时公开”和“适时公开”两种类型进行分类管理，这对PPP项目的信息公开工作的有序开展很有价值。但对于适时公开的信息，除了要考核其最终是否公开了该信息，最好还要记录、考核其公开该信息的时间节点。例如有些信息是要求在进入执行阶段后6个月内公开，由于没有记录信息公开的具体时点，因此我们最终只能一刀切地考察2017年6月底进入执行阶段的所有项目，看其在2017年年底是否公开了这些信息，但我们实质上并不知道这些信息公开是否够及时。

2.完善“不适用”信息和临时性重大事项信息公开的操作规范

PPP项目涵盖了跨度很大的不同行业和领域，在合作方式、回报机制等上也存在很大的区别[11]，因此有些信息可能对一些项目适用，对另外一些项目就不适用。在我们指数编制中，对这些不完全适用所有项目的信息，我们没有将其纳入指数编制的指标范围内，因为该信息如果是空白，我们不知道该信息是不适用于该项目，还是适用该项目但它没有公布这一信息。对于该类信息，如果不适用于某项目，以后主管部门可以要求其必须特别注明“该信息不适用于本项目”或类似表述。这样处理后，我们就可以辨别所有项目在该类信息上究竟是不适用，还是适用但未公开。

3.进一步完善即时公开、适时公开信息的分类管理

正如上文所述，将PPP项目的信息公开分为即时公开和适时公开，是非常重要的举措。不过根据我们的调查走访和专家座谈，我们发现对于什么信息应该属于即时公开，什么信息应该属于适时公开的分类标准，其实还可以进一步探讨改进。例如，有的适时公开的信息其实可以进一步提高要求，改为即时公开；而另外一些资料整理工作较费时的即时公开的信息，也可以考虑改为适时公开。具体如何进一步完善这一分类管理的标准，可以广泛征求项目公司代表、中介咨询机构代表和学界代表的专业意见。

虽然精益求精，但作为第一份评估中国PPP市场信息透明度的研究，在指标体系设置、指数编制方法和指数结果具体分析等方面，本文还存在很多不足之处，进一步完善指标体系和深入分析省级透明度指数的影响因素是我们未来研究的方向。