我国PPP项目发展现状与投资影响因素研究

李一花，瞿玉雪，仇 鹏

(1.山东大学经济学院，山东 济南 250100；2.山东省财政厅，山东济南 250002)

一、引 言

PPP(Public—Private Partnership)是公共部门与私人部门在基础设施与服务的建设与运营方面进行合作的一种模式。PPP模式最早兴起于西方国家，其中运用比较成功的国家是英国、加拿大和澳大利亚，它们都建立了比较成熟的制度体系和专门的管理机构。我国PPP模式最早可以追溯到20世纪80年代，经过90年代的试点和进入新世纪后十年多的推广，在先期外资主导的基础上国内资本开始广泛参与。2008年金融危机后，具有政府背景且融资成本低的融资平台大量兴起，挤占了社会资本在基础设施领域的发展空间。2013年后，随着融资平台的清理整顿和转型，以往依靠融资平台投资发展基础设施的做法不能持续。一方面，在经济新常态和发展不断提质增效的背景下，政府回应居民不断增长的基础设施与公共服务需求的压力越来越大；另一方面，在地方政府面临财政收入增长放缓、发债约束严格、存量债务负担重的困境下，由社会资本参与基础设施的修建、运营、维护以及公共服务提供的PPP模式变得越来越重要。2014年以来，财政部和国家发改委相继颁布PPP的操作指南和指导意见，财政部在金融司下建立了政府与社会资本合作中心，在政策支持和制度保障下，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台管理库项目已达7 137个，投资额达10.8万亿元，PPP的发展驶上快车道。但目前我国PPP发展中遇到的问题也不少，各省PPP发展参差不齐，PPP落地难问题始终困扰着PPP项目的推进。

国外文献对PPP的研究，认识并不一致。Bettignies和Ross[1]通过构建理论模型指出，私人部门可以通过有效剔除不良项目改善预算软约束问题。John[2]则认为，私人部门参与提供基础设施和服务在保证质量方面作用有限，设计适当的监督和激励结构更为重要。Hart[3]指出，使用PPP模式还是传统模式，取决于设施建设合同与服务提供合同哪个更容易签订，PPP模式不一定是最佳选择。对于影响PPP的因素，Hammami等[4]认为，稳定的宏观经济、法律制度和经验对推行PPP存在重要影响，那些政府债务负担重以及需求和市场都比较庞大的国家推行PPP更为常见。Buso等[5]利用法国的市级数据，研究了存在预算约束的公共部门是否为了隐藏公共债务而采用PPP模式。结果显示，预算限制较高的市政当局更偏爱PPP模式，但债务隐藏并不是这种行为的动机。Li等[6]对英国PPP项目成功的因素分析得出，强有力的私人财团、合理的风险分配和有效的融资市场是PPP成功的关键。

国内研究方面，刘薇[7]、刘尚希[8]认为，PPP是一种建立在契约基础上的伙伴关系，它不仅是一种新型融资模式，更是一种“共治、共享、共建”的资源配置和国家治理的新模式。周正祥等[9]认为我国PPP在法律体系、契约精神、政府部门专业性、PPP项目价格形成机制等方面存在不足。许玖玖[10]从外部性的角度分析了我国PPP目前存在的落地难问题，指出PPP正外部性的根源是项目的公共利益性质与主体有限理性之间的矛盾，负外部性的根源是不完全契约性质与机会主义倾向之间的矛盾。亓霞等[11]选取了中国16个失败的PPP项目，总结了14种导致PPP项目失败的风险。姚东旻和李军林[12]利用文献总结的方法，从成本、期限和质量的角度对PPP模式与传统模式进行了比较。寇杰和何祯[13]采用S—CAD法对PPP模式的逻辑性与可行性进行分析，得出PPP模式设计逻辑清晰且有效率的结论。唐祥来和刘晓慧[14]采用四阶段DEA方法，估计了2005—2013年间我国各省份公共服务PPP模式的供给效率水平。关于PPP模式的应用与政策支持问题，张玉[15]分析了PPP模式在环保产业中的应用；马蔡琛和袁娇[16]总结了世界上其他国家对PPP项目的税收优惠政策以及我国与PPP模式相关的税收优惠政策，指出我国目前的PPP税收优惠政策存在的问题。

综合国内外研究发现，国外PPP起步早、制度相对比较完善，理论研究和实证文献比较丰富。我国PPP相关的研究在2013年之后快速增长，但研究主要集中在PPP模式定位、制度介绍和风险分析上，对制约PPP发展的因素主要以制度分析为主，相关的实证研究和经验证据十分缺乏。本文以财政部建立的PPP服务平台公布的数据为依据，对我国目前PPP模式发展状况进行全面细致的统计分析，在此基础上，对目前各省份PPP发展情况参差不齐和项目进度慢的成因进行有针对性的实证分析。

二、我国PPP项目发展现状

PPP模式的前身是BOT投资形式，最早在二十世纪80年代初在我国开始萌芽。90年代市场化改革以来，地方政府积极开展PPP的试点并颁布了相关政策，试点的领域涵盖电力、自来水、污水、燃气等市政工程。2003年党的十六届三中全会明确指出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，为PPP模式的推广提供了政策保障；我国经济高速增长对基础设施的巨大需求，也推动了政府积极推广PPP模式。但2008年金融危机后，中央推出四万亿经济刺激计划，地方政府依靠融资平台进行基础设施建设迎来高潮，其政府背景和融资成本低的优势严重挤占了社会资本方在基础设施领域的发展空间。2013年之后，伴随政府融资平台的转型以及政府财政收入增长趋缓，PPP模式得到国家大力支持，发展速度突飞猛进。为了全面把握PPP项目投资现状，本文从以下五个方面进行归纳。

(一)PPP入库项目的行业分布状况

从PPP入库项目的行业分布来看，截止2016年12月初，财政部全国PPP入库项目数居前三位的是市政工程、交通运输和城镇综合开发，其项目数占比分别为35.33%、12.29%和6.17%，市政工程以其绝对优势居首，三者的项目数合计占总项目数的53.79%。对比不同行业的投资额，可以发现，投资额居前三位的是交通运输、市政工程和城镇综合开发。具体如图1和图2所示。

图1 全国PPP入库项目行业分布(数量)

图2 全国PPP入库项目行业分布(金额)

(二)PPP入库项目的运作方式

我国PPP项目运作方式主要是BOT、BOO、TOT和ROT①BOT是指由社会资本承担新建项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府。BOO由BOT演变而来，二者区别是BOO方式下社会资本拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本，并由其负责运营、维护并提供用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府。ROT是指在TOT模式的基础上，增加对存量资产的改扩建内容。。从图3和图4可以看出，BOT模式是最普遍的运作方式，无论是项目数占比还是投资额占比，都高达70%以上。这是因为大部分的PPP项目都是新建项目，由于基础设施与服务对于经济社会发展和人民生活具有重要影响，因此在PPP发展初期，将所有权转移给社会资本面临较大风险。另外，大部分PPP项目收益水平较低，而社会资本要求的利润率水平高于政府预期，由社会资本方运营意味着政府要长期支付大量补贴，很可能导致PPP模式下政府的成本高于政府自身运营的成本。因此，BOT成为大部分项目的理性选择。

图3 全国PPP入库项目运作方式分布(按项目数)

从不同的行业来看，BOO运作方式在养老、旅游、能源、农业和林业等行业占比较高，这是因为这些行业的收益水平较高，基本不需要政府补贴，由社会资本永久运营一般不会使政府背负太大的支付压力。另外，这些行业对经营管理水平要求较高，由社会资本运营更符合效率要求。TOT运作方式在社会保障、市政工程和体育中所占比重较高，说明这些行业存在较大改建或扩建工程，具体如图5所示。

图5 不同行业运作机制项目数占比

(三)PPP入库项目的回报机制分析

从项目数看，三种付费机制中①分别是使用者付费、可行性缺口补助和政府付费，其中，使用者付费是指由基础设施与服务的使用者直接付费；可行性缺口补助是指使用者付费金额小于社会资本方的成本与合理回报之和时，由政府以财政补贴或给予优惠政策的形式，对不足的部分进行经济补助；政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。付费的依据包括设施的可用性、产品与服务的使用量和绩效等因素。，使用者付费占比最高，政府付费占比次之，可行性缺口补助占比最少，如图6所示。根据财政部规定，采用PPP模式的项目要有一定的自我盈利能力，市场化程度较高的项目适宜采用PPP模式。因此使用者付费占比高与PPP模式的使用条件相适应。另外，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出，财政补贴要以项目的运营绩效为依据，同时综合考虑成本费用、财政中长期承受能力、实际收益率等因素。但是这些因素很难进行准确评估，且成本较高，有可能会导致道德风险和逆向选择问题，增加政府风险，因此可行性缺口补助占比是最少的。而像环境保护、教育等当期无法产生经济效益但是有较高社会效益的项目，由政府付费更合适。

从投资金额看，可行性缺口补助的投资金额占比最高，政府付费最低，如图7所示。可行性缺口补助在项目数最低而投资额最高的情况下，说明采用该付费方式的项目单位投资额较高。

图6 付费机制项目数占比

图7 付费机制投资金额占比

图8显示，不同行业的付费机制也存在差异。其中，旅游、能源、农业、养老、社会保障、体育、医疗卫生以使用者付费为主；保障性安居工程、交通运输、生态建设、水利、基础设施、教育、科技以政府付费为主；行业的可行性缺口补助几乎在所有行业中的占比都比较可观。

图8 不同行业付费机制项目数占比

(四)不同省份PPP入库项目的行业分布状况

从图9和图10可以发现，不同省份PPP项目的行业分布状况大体相同，但在水平上仍存在一定差异。

图9 各省份PPP入库项目的行业分布(按项目数)

图10 各省份PPP的行业分布(按金额)

(五)不同省份PPP的投资额和项目数

从图11和图12可以看出，PPP项目分布具有集中性，投资额居前五位的省份为：贵州、山东、云南、四川和河南，占全国总投资额的43%；项目数居前五位的省份为：贵州、山东、新疆、四川和内蒙古，占全国项目数的48.7%。可以看出，无论是投资额还是项目数，贵州、山东和四川都位居前列。

图11 各省份PPP项目投资金额

图12 各省份PPP投资项目数

三、我国PPP项目投资规模影响因素分析

通过分析发现，不同省份的PPP投资额与投资项目数存在较大差别。为分析不同省份PPP项目数和投资额的影响因素，我们选取全国29个省份(不包括港澳台、上海和西藏自治区)2015年的数据计量分析。

(一)计量模型设定

本文的模型形式设定为：y＝a+bxi+u。y为因变量，表示PPP的项目数和投资额。xi表示解释变量。PPP模式的出现是政治经济发展到某一阶段的产物，出于政治、经济因素的考虑，本文选取的自变量有政府透明度、城镇化速度、城镇化率、财政支出占GDP的比重、居民平均消费水平和市场化指数。其中，政府透明度来源于中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组的测算[17]，是对政府信息公开专栏、规范性文件、财政信息等指标的综合评价，不同指标的权重不同，实行百分制。市场化指数来源于王小鲁等[18]的测算，是对政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度等指标的综合评价，采用十分制。为消除异方差，采用异方差稳健性标准误。

(二)回归结果及分析

首先，对2015年29个省份所有的PPP投资额和项目数进行整体回归。回归结果如表1所示。

在回归(1)中，政府透明度对PPP投资额具有正向影响，其评分指数提高1单位，PPP投资额增加82.2亿元，且在1%的置信水平上显著。政府透明度指数高，一方面说明了政府信息公开程度高，另一方面也说明了政府治理和服务水平较高，其决策制定与执行的规范性、民主性、科学性高。而信息公开有利于上级政府、社会公众和新闻媒体对本级政府的监督，倒逼政府规范其行为，提高其服务的水平与效率。财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、专家库和项目库建设等职责。在项目识别阶段，物有所值与财政承受能力评价由财政部门及行业主管部门负责；在项目准备阶段，政府需建立协调机制，负责主项目评审、组织协调和检查督导等工作；在项目采购阶段的资格审核，由作为项目实施机构的事业单位或职能部门负责；在项目执行阶段，项目实施机构需要密切关注合同的修订、违约责任的承担以及争议的解决，并且定期进行中期项目评价，依法及时披露项目信息；在最后的项目移交阶段，依旧由政府负责并主导。由此可以看出，政府在PPP项目的全生命周期中起着主导性作用，而政府主导性地位的发挥必然要求政府是一个有能力、有责任、有效率的政府，政府透明度指数正是政府治理水平的重要体现。另一方面，从社会资本方的角度来看，信息公开可以提高政府权力运作的透明度，增强社会资本方对政府的信任度，消除社会资本方对政府的顾虑，提高PPP项目对社会资本方的吸引力。

表1 PPP项目投资影响因素回归结果

城镇化速度对PPP投资额具有正向影响，其每提高千分之一，PPP投资额增加98.48亿元，且在5%的置信水平上显著。但城镇化率对PPP投资额具有负向影响，其每提高1%，PPP投资额减少255.2亿元，且在1%的置信水平上显著。首先，城镇化速度加快必然导致基础设施与服务需求的大幅增加；其次，我国城镇化“重空间”扩张带来的交通拥挤、环境污染等城市病的解决也需要大量的财政投入。因此在城镇化快速发展时期，政府实施PPP项目，吸引社会资本、拓宽融资渠道、提高公共品与公共服务供给水平的需求非常迫切。

财政支出水平对PPP投资额具有负向影响，其每提高1%，PPP投资额降低149.4亿元，且在5%的置信水平上显著。这说明财政支出水平高的地区，基础设施与服务相对更完善，因此对PPP项目的需求就会相对较弱。居民消费水平对PPP投资额具有正向影响，其每提高1元，PPP投资额增加0.51亿元，且在1%的置信水平上显著。由于公共品与私人品的互补性以及公共品的较高收入弹性，因此，在其他条件不变的情况下，居民的消费水平越高，对基础设施与服务的数量与质量要求越高，PPP项目的投资金额就越大。市场化指数对PPP投资额具有负向影响，其每提高1单位，PPP投资额减少1 170亿元，且在5%的置信水平上显著。市场化水平越高，公共品的提供越能更好地利用市场机制；另一方面，市场化水平越高的地区，一般财力较为雄厚，因此对PPP模式需求可能就比较少。在回归(2)当中，以项目数为被解释变量，各解释变量对项目数的影响方向与回归(1)基本相同，此处不再赘述。

(三)稳健性检验

处于识别阶段的PPP项目，尚未通过物有所值评价和财政承受能力论证，一旦无法通过这两项评价论证，将终止后续操作。随着这两项评价论证方法的完善，以及大量处于识别阶段的项目可能总体上超出地方政府的财政预算，有很多识别阶段的项目有可能无法进入准备阶段。考虑到这一因素，进一步以准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段的PPP投资金额和项目数为被解释变量进行回归。回归结果如表2所示。

从拟合优度上看，回归(3)和(4)的拟合优度0.741、0.661分别大于回归(1)和(2)的拟合优度0.711、0.633，说明回归(3)、(4)中的解释变量对被解释变量更有说服力。从具体的解释变量来看，对被解释变量的影响方向没有变化，由于后四个阶段的项目数及投资额要比五个阶段的小，解释变量的系数普遍变小。政府透明度和城镇化速度对投资额影响的显著性不变，但对项目数的影响减弱，其他解释变量的显著性不变或增加。整体回归结果不变，说明回归中的解释变量的确是影响PPP项目数和投资额的重要因素。

表2 稳健性检验回归结果

四、PPP项目投资进度影响因素分析

虽然我国PPP项目的投资金额和项目数非常高，但是进度比较缓慢。如果以进入执行阶段的项目数占进入准备、采购和执行三个阶段的项目数之和的比值计算落地率，并以此来衡量整体项目进度，截止到2016年12月初，2014年发起项目的落地率为45.5%，2015年发起项目的落地率为31.48%。如果PPP项目前期准备工作时间太长，进度过于缓慢，会导致项目的累积从而加大政府工作量，并且会带来成本的增加与效率的降低。那么，是什么因素影响了PPP项目的落地率?

本文以2015年财政部PPP项目数据来分析这个问题。具体的实证过程分两次回归，第一次是对单个项目进度影响因素的回归，分析项目自身因素对进度的影响，项目所在省份通过虚拟变量的形式体现在回归方程中，但无法体现具体是哪些经济政治因素对项目进度产生影响。其后进行整体回归，分析具体的经济政治因素对项目进度的影响。

(一)单项目回归

1.计量模型设定

计量模型的形式为：y＝a+bxi+u。 其中，被解释变量为单个项目的进度(%)，数据来源于中国PPP服务平台。xi表示解释变量，包括项目合作年限(年)；项目已运作时间(天)，用项目发起时间到2016年12月31日的天数表示；项目投资额(亿元)。另外，解释变量还包括付费机制的虚拟变量，使用者付费和政府付费；项目所处行业的虚拟变量m1—m19，分别为保障性安居工程、城镇综合开发、交通运输、教育、科技、林业、旅游、能源、农业、社会保障、生态建设和环境保护、市政工程、水利建设、体育、文化、养老、医疗卫生、基础设施和其他。由于项目进度会受到所处省份经济政治等因素的影响，解释变量还包括各省份的虚拟变量pr1—pr29，a是常数项，u是误差项。除虚拟变量外，其他解释变量以及被解释变量都取对数。另外，为消除异方差影响，采用异方差稳健性标准误。

2.回归结果及分析

回归结果如表3所示。由于篇幅原因，行业虚拟变量只报告了几个比较特殊的行业，省份虚拟变量省略。具体结果为：项目合作年限对项目进度有正向影响，其每增加1%，项目进度提高0.037%，且在1%的置信水平上显著。这说明项目合作年限越长，越需要加强对项目的甄别，从而筛选出真正适合长期投资的项目，从而项目推进起来更容易。投资额对项目进度有正向影响，其每提高1%，项目进度提高0.055%，且在1%的置信水平上显著。这意味着投资额越大，对社会资本方的财力要求越高，能够参与到项目投资中去的企业资金实力和经营能力会更有保障，越有利于项目推进；另一方面，从政府的角度，项目投资数额越大，也越容易被政府列为重点项目，给予的关注和支持越大，也越有利于加快项目落地。项目已运作时间对项目进度有正向影响，其每增加1%，项目进度提高0.037%，且在1%的置信水平上显著。在付费机制方面，以行政性缺口补助为基准，在其他条件相同的情况下，采用使用者付费的项目进度比采用行政性缺口补助的项目慢11.9%，比采用政府付费机制的项目慢14.3%，且在1%的置信水平上显著。采用政府付费的项目进度比采用行政性缺口补助的项目快2.4%，但并不显著。由此可以发现，采用使用者付费的项目进度偏低。前文已经述及，由于社会资本方大多是风险厌恶者，政府付费和行政性缺口补助项目未来的现金流有一定保障，风险较低；而完全由使用者付费的项目，未来不确定性因素导致的风险较高，相对来说投资者更偏好风险低的付费机制项目。另外，使用者付费对社会资本方运营能力的要求也更高，需对运营过程中可能出现的风险分担及收费原则等提前进行详尽规范，同时保障社会公众、政府与社会资本方的权益。因此在前期双方订立合同、拟定实施方案时花费的时间更多，项目进程相对缓慢。

表3 单个项目进度回归结果

在行业方面，绝大部分行业的虚拟变量比较显著，说明在其他条件不变的情况下，行业会影响PPP项目进度，这与行业本身特征有关。以保障性安居工程项目为基准，其他条件不变，科技项目的进度最快。这反映了近几年国家推动创新创业在地方政府层面受到重视。而基础设施由于技术难度低，项目进度也比较快。城镇综合开发项目以园区开发为主，建设板块多，工程偏复杂，工程进度比较慢。而作为PPP项目主力军的交通运输与市政工程，其项目进度居中，市政工程项目相对更快一些。

省份虚拟变量的结果显示，除贵州、广西、河北和河南省外，都十分显著。说明不同省份的经济、政治特征会对本省份PPP项目的进度产生影响。

(二)省份整体进度回归

1.模型设定

在二次回归中，被解释变量是给定省份PPP项目的整体落地率。回归模型为：y＝a+bxi+u。其中，y表示被解释变量即项目落地率，用执行阶段项目数与准备、采购、执行3个阶段项目数总和的比值表示。xi表示解释变量。PPP模式的健康发展离不开政治经济因素的滋养，因此本文选择的自变量包括市场中介组织的发育和法律制度环境指数(分)、政府与市场的关系指数(分)、政府透明度(分)、居民平均消费水平(元/人)、平均项目投资额(亿元/个)、人均GDP(元/人)、债务水平(%)，城投债数量占GDP的比重。为消除异方差，使用异方差稳健性标准误。

2.回归结果分析

回归结果如表4所示。市场中介组织的发育和法律制度环境指数对PPP项目落地率具有正向影响，其每提高1个单位，项目落地率提高5.093%，且在1%的置信水平上显著。这是因为PPP项目涉及金融、财政、会计、法律、工程、造价等多个专业，在项目落地阶段需要大量经验丰富、实操性强的中介和专家深度参与。另外，PPP项目的推广只有遵循法制与契约精神，完善合同体系与争议解决机制，才能降低交易成本，提高效率，实现项目的规范化长久化发展。健全的法律制度有利于减少因政府官员交替等不确定带来的风险，提高社会资本方对政府的信任度，吸引社会资本方的参与。当然，健全的法律制度也有利于保障政府的合法权益。因此，给定省份的市场中介组织发育越成熟，法律制度越健全，PPP项目的推进越快。

表4 省份整体进度回归结果

政府与市场关系指数对PPP项目落地率具有负向影响，其每提高1个单位，项目落地率降低2.89%，且在5%的置信水平上显著。政府与市场关系主要由五个方面的指标来衡量：市场分配经济资源的比重、减轻农村居民的税费负担、减少政府对企业的干预，减轻企业的税外负担和缩小政府规模。这五项指标与推广PPP项目联系比较密切的是市场分配经济资源的比重以及政府规模。市场分配经济资源的比重用GDP与财政支出的差额占GDP的比重表示，数值越大，财政支出的比重越小。由于PPP项目不仅需要社会资本方的投资，也需要政府提供一定比例的资本，而且还伴随着一系列的财政补贴以提高PPP项目的吸引力。因此，该指标越高，政府支出比重就越低，一定程度上不利于项目推进。此外，PPP模式的推广需要各级政府安排专门的项目实施机构并配备专业技术人员，在PPP项目的全生命周期中发挥作用，这与缩小政府规模的要求是相反的。尽管减轻企业负担、减少政府对企业的干预可以吸引社会资本，提高项目运行效率，但其对项目落地率的正向影响显然小于市场分配资源和缩小政府规模的负向影响，进而使政府与市场关系对项目落地率有负向影响，这也体现了在PPP项目推进中，政府部门发挥的主导作用不能忽视。

政府透明度指数对PPP项目落地率具有负向影响，其每提高1个单位，项目落地率降低0.336%，且在10%的置信水平上显著。政府透明度指数越高，说明政府对信息披露的要求更严格，对项目的审查与监督更慎重、缜密，从而使项目的落地率变慢。但这并不是缺乏效率的坏事，相反，它可以防止PPP项目一味追求速度和数量而忽略质量，防患于未然，减少后期重复谈判与磋商成本，提高项目质量，有利于项目的长远健康发展。居民消费水平对PPP项目落地率具有负向影响，其每提高1元，项目落地率降低0.004%，且在1%的置信水平上显著。与政府透明度原理相同，居民消费水平高，对基础设施与服务的要求就更高，其追求既有量又有质。在其他条件不变的情况下，对“质”的要求会减低落地率。平均项目投资金额对PPP项目落地率具有正向影响，其每提高1亿元，项目落地率提高0.85%，且在1%的置信水平上显著。

人均GDP对PPP项目落地率具有正向影响，其每提高1元，项目落地率提高0.000719%，且在1%的置信水平上显著。人均GDP反映了一个地区的经济实力，经济实力越强，社会资本方的规模、财务状况、营运能力和管理水平等相对更好，金融机构水平更高，融资环境相对宽松对项目落地来说是有利的。

负债水平对PPP项目落地率具有负向影响，其每提高1%，项目落地率降低1.815%，且在1%的置信水平上显著。政府负债水平高，一方面说明政府的融资能力较强，另一方面也说明政府有较高的偿债压力。PPP模式在很大程度上是为缓解地方政府基础设施与服务建设资金不足而出现的，且由于社会资本方的融资成本高于政府，从而会提高政府使用PPP模式融资的成本。因此在政府融资能力较高的情况，缺乏推进PPP的动机。同时，政府负债率较高，社会资本方会担心其长期支付能力，因此，负债水平高不利于项目落地率的提高。

五、结论与政策建议

(一)结论

本文以财政部PPP服务平台数据为依据，对我国PPP模式的行业分布、运作方式、回报机制以及各省的投资状况进行了细致分析。在此基础上，针对目前各省PPP发展参差不齐、项目落地难问题进行实证研究。结果显示，政府透明度、城镇化速度和居民消费水平对PPP投资有正向影响，这意味着政府治理水平和来自城镇化力量的推动对PPP的发展具有重要影响。从PPP项目落地率来看，项目合作年限、投资项目金额、项目付费方式以及各省政治经济因素对项目进度产生重要影响，这说明PPP项目从识别到执行，政府的发展战略、抓大放小思维、经验积累以及社会资本对政府的信任程度等都直接影响到项目的实际落地。根据实证结论，本文从提高政府的现代化治理水平和加强政策支持方面提出以下政策建议：

(二)政策建议

1.完善法律制度

我国现有的PPP政策法规，主要是政府部门颁布的政策性文件，立法层级低，难以对PPP相关各方特别是政府形成有效约束，且各地区的具体政策存在差别。相关政策文件对PPP的规定不明确，也带来了实践操作层面的混乱和冲突。因此，推广PPP模式的当务之急是制定PPP的法律制度，从法律制度层面明确规定财政部、国家发改委等相关部门在PPP管理中的职责，通过各司其责、相互配合，更好地保障PPP的推进。

2.提高政府透明度和完善监督机制

拓宽信息公开渠道，完善信息公开内容，提高PPP全生命周期运作的透明度。从项目的识别阶段到移交阶段，包括物有所值和财政承受能力评价标准及过程、所有参与投标社会资本方的详细状况、公共产品与服务的定价标准及价格调整机制、政府对社会资本方的补贴标准等各方面的信息，都应该公开、透明，实时向社会公众公布，实现全民监督。与此同时，应设立高层级的监督协调机构，保证其独立性与专业性，对涉及PPP项目的政府与社会资本各方进行定期检查、抽样检查，并及时公布检查结果。这既有利于规范政府与社会资本方的行为，也有利于提高PPP项目的质量与效率，保障政府、社会资本方与公众的利益。由于很多PPP项目跨部门、跨行政区域，因此很容易出现协调困难、进度缓慢、互相推诿扯皮的问题。建立高层级的专业监督协调机构，既可以督促各级政府、各部门各司其职，又可以协调各部门、各行政区域的工作，降低沟通成本。

3.加强政府自身建设

政府在PPP项目中扮演监管者、服务提供者、引导者的角色，因此，强化契约精神，减少对PPP项目运营管理环节的干预，充分发挥市场的基础性作用是PPP项目成功的关键。政府应努力提高相关部门的专业能力，通过加强人才培养、进修学习和实践锻炼提高服务PPP发展的专业素养。另外，政府要依法科学民主行政，科学、公正地选择社会资本方，为PPP项目的发展创造良好的政治环境和公平的竞争环境，提高社会资本方对政府的信任和投资信心。

4.加强税收支持

目前PPP模式已经涵盖交通、教育、养老、旅游、能源、体育、文化、医疗卫生、城镇综合开发等几乎所有的基础设施领域，而我国与此相关的增值税优惠、印花税优惠无法涵盖所有PPP模式涉及的领域。因此，应调整税收优惠以覆盖PPP领域。同时还应该考虑税收优惠的减免期限问题，由于PPP项目建设周期长且投入量大，因此，可以根据政府与社会资本方签订的PPP项目合同上的合作期限，制定不同的优惠期限。此外，对于政府给予PPP项目的各种补贴也不应该作为征税收入处理等。

5.支持推进PPP项目资产证券化

PPP项目基本上都具有建设期投资额巨大、运营期收益和现金流稳定、回收周期长等特点，适合做资产证券化[19]。对社会资本而言，PPP项目资产证券化，不仅可以破解我国PPP项目融资难题、为社会资本投资PPP项目提供新的退出渠道，并有效降低原始权益人的债务杠杆，同时可以盘活PPP项目的存量资产，使社会资本借此获得较为理想的流动性溢价，进而提高投资人持续的投资能力，并吸引更多的社会资本参与PPP。2016年，国家发改委、中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，明确了资产证券化PPP项目的范围和标准。2017年3月，我国PPP项目资产证券化迎来“破冰”，四个PPP资产证券化项目获准发行，标志着PPP资产证券化正式落地。