收费公路制度改革加减法

文

2018年5月，国务院常务会议作出推动取消高速公路省界收费站的决策部署。2018年年底，江苏、山东、重庆和四川作为第一批试点省份，率先在全国取消了15个高速公路省界收费站。

2019年将抓重点区域和省份，取消京津冀、长三角地区及东北、西南地区重点省份的省界高速公路收费站，2020年落实要求基本实现取消高速公路省界收费站的目标。

2019年政府工作报告提出，两年内基本取消全国高速公路省界收费站，对改变省际市场分割现象，建立全国统一市场，促进消费将起到很大的作用。

取消省界收费站将提高车辆通行效率

在2019年两会“部长通道”采访中，交通运输部部长李小鹏就“取消高速公路省界收费站”问题回答记者提问时称，“我国高速公路采取分段建设的方式，过去各省份依法设立省界收费站，现在看来在运行效率和运行体验方面都带来影响。”“我们在去年进行了试点，年底取消了江苏和山东、四川和重庆之间的15个省界收费站，效果良好。2019年将抓重点区域和省份，取消京津冀、长三角地区，以及东北、西南地区重点省份的省界高速公路收费站，2020年落实要求基本实现取消省界收费站的目标。”

取消高速公路省界收费站后，原有正线路面收费设施将逐步拆除，车辆在省界可以不停车直接通行，不再需要停车交卡和领卡，将大幅减少通行时间，显著提高通行效率。其中，ETC车辆仍然可以不停车驶入和离开高速公路，并自动完成交费；非ETC车辆驶入高速公路时还需要在入口收费站领取通行卡，驶出高速公路时在出口收费站交还通行卡，并交纳全路程通行费。为进一步提升通行效率，促进节能环保，鼓励车辆通过安装使用ETC快速通行高速公路。

交通运输部管理干部学院政法教学部主任张柱庭认为，取消高速公路省界收费站、实行ETC收费等举措，能够减少收费工作人员的数量，降低高速公路本身运营成本，提高高速公路通行效率，给人们提供快捷的服务，减少交通拥堵，节约能源促进环保。

上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈认为，取消高速公路省界收费站的做法意义重大。高速公路的拥堵一般容易发生在两个地方，一是发生有交通事故的地点，二是高速公路省界收费站。当初，设立高速公路省界收费站是为了划分省与省之间的物权、产权，因为我国高速公路的投资方式一般是以省为主。但设立高速公路省界收费站的一个前提是技术条件不足，而在现有的技术条件下，通过有效方式可以解决物权、产权界定的问题，高速公路省界收费站已没有设立的必要。

“取消高速公路省界收费站对于提高路面通行效率非常有帮助。高速公路省界收费站不止是一个收费站，很大程度上已经成为了省和省之间行政区分、市场分割的象征，有些高速公路省界收费站还会设立检查站，对于进入本省的外省车辆进行相应的检查。因此，此次政府工作报告提出的两年内基本取消全国高速公路省界收费站，对于改变省际市场分割现象，建立全国统一市场，促进消费将起到很大的作用。”傅蔚冈说。

北京大学法学院教授王锡锌认为，取消高速公路省界收费站并不代表取消高速公路收费，而是实行ETC收费。我国现有的公路收费体制有其自身发展历史，即采用特许方式引进社会资本建设公路基础设施。现在完全取消高速公路收费还不现实，因为政府和社会资本关于公路基础设施建设通常签有合同。

“所以，要在管理上下功夫，解决因为收费站导致的拥堵问题，取消高速公路省界收费站、实现快速收费就是积极务实的做法之一。但同时也要注意ETC是否能实现快速收费？有的高速公路上，ETC车道的车辆多了以后，ETC车道也会出现拥堵。因此，解决拥堵问题需要从多个方面努力。”王锡锌说。

湖北黄黄高速公路 （摄影： 赵广亮）

严格整治公路三乱加大司机违法成本

“公路三乱”(乱设站卡、乱罚款、乱收费)过去一直受到人们诟病。

2017年，交通运输部、公安部发出《关于印发规范公路治超执法专项整治行动工作方案的通知》(简称《通知》)。《通知》要求各有关部门从严整治并坚决查处公路治超各类违法违规执法行为，加快健全预防与纠正机制，切实维护人民群众合法权益。

“总体来看，治理车辆不合理收费已历经多年努力。早在20世纪80年代，就对乱设站卡、乱罚款、乱收费现象进行了治理‘公路三乱’现象比以前好很多，但是治理任务仍然比较艰巨。”张柱庭说，“‘公路三乱’现象的存在源于多重原因，其中制度不完善是一个重要原因。相关制度需要涵盖车辆制造、销售、改装、运输，以及车辆使用、登记、管理等多个环节。在这些环节中，有些地方的相关制度还没有完全覆盖到位。例如，车辆登记存在制度不配套的问题；一些制造厂造的车不合格，出厂后在路面使用环节总是被要求检查、检验。这类问题是制度本身的问题，而不是司机造成的。”

张柱庭认为，具体法规规章也有一定的问题。对于车辆管理来说，不同部门均围绕车辆管理制定了相关法规规章，其中存在交叉问题，执法层面也存在多头执法现象。过去，有的执法机构没有足够的执法经费，可能会把相关需求转嫁到车辆罚款上。

“还有企业自身的原因，这涉及企业管理。现在，有些运输企业对于车辆管理都采取简单的承包制，在这种情况下，企业只收费不管理。社会上也出现了有些运输企业向驾驶员收费的现象。另外，社会中介服务方面也存在问题，围绕车辆管理总会伴随一些收费服务行业，如保险、车辆检测等，有些收费还不够公开透明。”张柱庭说。

王锡锌认为，“公路三乱”存在的主要原因是执法利益化。有些地方行政部门有权设立当地收费标准，所以对于国家已经有处罚标准的违章行为，有些地区会提高处罚幅度。这种执法行为的表现形式比较多，比如，车辆从某地经过，本不应收费却被强制收费；行政处罚上有“一事不再罚”原则，但是对于有些超载车辆，在一个地方被罚了之后，经过另一个地方时再次被处罚。这些执法行为本质上都是违反法定标准，创设不合理的标准去实施收费和处罚。

“我国道路交通执法队伍比较庞大，财政拨款不够，一些执法部门形成了特定的利益圈。当然，也要看到问题的另一个方面，如果罚款标准本身就偏低应该怎么办？行政执法中的一大问题是象征性地执法导致行政执法的有效性不足。道路交通执法不利是行政执法不利的一个缩影。有的城市城区道路禁止大货车、柴油车行驶，如果违反规定也有相应处罚，但每天依然有一些大货车、柴油车行驶。”王锡锌说。

王锡锌补充说，还有一个重要原因是违法成本太低。违法行为被发现是有概率的，当提高违法成本后，尽管违法行为被发现的概率不变，但执法威慑力会大幅度提高。所以，一方面要治理“公路三乱”，另一方面也要想办法大幅度提高交通运输违法违规行为的成本，有效遏制交通运输违法违规行为的发生。

《通知》明确了“八项制度”：违法超限超载车辆未卸载到位不得放行；车货总质量超过限定标准的违法统一由公安交管部门实施处罚；严格规范罚款处罚；罚款收缴分离；行政执法公示；执法过程全记录；重大执法决定法制审核；运政人员不再单独上路检查货运车辆。

“车辆运输还是有必要进行收费，问题是怎样让收费更合理，减少重复收费。解决这些问题需采取综合治理的办法，单靠一个环节、一个部门无法解决。综合治理首先需要政府主导，政府工作报告已经发出明确信号；其次重在制度建设，从源头上解决问题；再次，各个环节要同心协力，共同为减少车辆费用而努力。”张柱庭说，“如今，我国对于治理‘公路三乱’已积累了一些经验。例如，2018年推行的货车年审、年检和尾气排放检验‘三检合一’，减少了检测环节，检测费用随之降低。”

收费程序公开透明收费政策须可持续

深化收费公路制度改革，法治是关键。

自2018年12月20日起，《公路法修正案(草案)》《收费公路管理条例(修订草案)》《农村公路条例(征求意见稿)》在交通运输部网站全文刊载，向社会开展为期一个月的公开征求意见。

近年来，随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，收费公路发展的环境发生了深刻变化。面对新形势，为贯彻落实中央关于“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”的部署要求，经深化研究，交通运输部形成了《公路法修正案(草案)》《收费公路管理条例(修订草案)》征求意见稿。意见稿基于“用路者付费、差别化负担”的理念，创新收费公路制度，促进收费公路控规模、调结构、降成本、防风险、强监管、优服务，使公路事业发展能满足人民群众日益增长的美好生活需要。

张柱庭认为，公路收费制度改革目前表现在两个方面，一方面是降低收费标准，包括现在已经开始实施、将来还要大范围实施的“差异化收费”，即在一些路段、时段收取不同费用；另一方面是开通ETC车道，对购买ETC车道的车辆给予折扣。这些都是降低公路收费的基本举措，也是近年来公路收费体制改革迈出的重要步伐，而且在试点地区已经初见成效。

“现在的问题是如何将这些好的政策在更大范围内推广，这需要对原有的法律法规进行修改完善。例如，现有《收费公路管理条例》中关于收费站设立的规定无法与取消高速公路省界收费站的举措衔接。又如，现有《收费公路管理条例》中对于‘差异化收费’的相关规定体现得不明显，使得降低收费的依据不是很充分。此次政府工作报告提出深化收费公路制度改革后，立法层面的脚步也将进一步加快。”张柱庭说。

傅蔚冈认为，对于深化收费公路制度改革而言，公路收费程序应该公开透明。现在有些公众对公路收费的标准、流程存在不同意见，因此在制定收费政策的时候要保证公众参与听证，并且对收费定价的原因和讨论过程、结果进行公开，这是深化收费公路制度改革非常重要的一点。另外，随着新能源车的增加，公路收费会出现相应的新问题。我国现阶段不收养路费，只收燃油费，很多汽油车在普通路面行使的费用是由燃油费承担的。但是现在的新能源车不需要交税，而且新能源车享受各种各样的补贴。这对燃油车并不公平。

“如果以后新能源车适用范围扩大，是不是也应该考虑设立相应的收费模式？公路的修建、养护都需要费用，一直有利于某一类车辆的收费政策缺乏可持续性，因此接下来应该考虑是否要对新能源车设立新的收费政策。”傅蔚冈说。

王锡锌则认为，深化收费公路制度改革需要从两个方面进行：一方面是做减法，持续降低公路收费负担，这是改革的总体方向，逐步走向向管理要效益，而不是靠收费搞创收。不合理的收费坚决取消，降低物流、出行成本，合理的收费在一定程度内必须存在，但如何降低这部分收费，需要靠大数据、人工智能提高管理效率。另一方面是做加法，我国汽车保有量越来越多，公路交通运输已经成为国民经济、商品流通最重要的环节。要认识到我国进入汽车时代比较快，还没有充分适应其规则，因此，需要严格落实道路交通法律法规，强化执行，大幅度提升执法效率，加大违法成本，通过法治方式遏制道路交通领域的违法违规行为。

（文章转载自法制网，略有删减。）