养护市场化再规范

2019-05-30 09:07策划中路交科北京交通咨询有限公司

中国公路 2019年9期

策划文中路交科（北京）交通咨询有限公司

截至2018年年底，我国公路总里程已达到484.65万公里。随着大规模公路养护时代的到来，公路养护市场的发展壮大和规范有序运转，已成为未来行业持续健康发展的基础之一。开展养护资质许可研究、加强养护行业市场准入的制度指导，对于规范养护市场秩序、促进市场公平有序竞争、深化市场化改革、加快建立和完善交通运输现代市场体系有重大现实意义。

为此，本刊邀请行业内的专家，分析我国公路养护市场准入管理现状、存在问题、未来发展趋势，提出相关政策建议，并梳理1995年至今，我国公路养护市场化的推进历程，供行业参考。

历程

1995年，交通部合肥会议正式部署启动公路养护市场化改革工程，以“管养分离、事企分开”的总体原则为指导，开始进行公路养护市场化改革探索。自此，公路养护管理体制及运行机制的市场化改革启动，至今已历经24年。总结其主要改革进程，大致可分为改革启动、多样渐进、保持维稳、反思重启四个阶段。

养护市场化的24年

「1995年至2001年」改革启动阶段

这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。1995年，安徽合肥全国公路养护管理工作会议后,交通部发布了《关于全面加强公路养护管理工作的若干意见》，提出改革完善公路养护管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。

全国各地纷纷开展了养护运行机制的改革探索。1998年6月,在福建福州召开的全国加快公路建设工作会议明确提出，深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开启了我国公路管理体制改革的进程。

「2001年至2006年」多样渐进阶段

随着前一阶段的大胆改革尝试,在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进养护市场化带来的问题逐步显现。这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路。

这一阶段的主要特点是：制度探索。2001年6月，交通部颁布的《公路养护与管理发展纲要(2001-2010年)》提出“深化公路养护运行机制改革”的要求，全国大部分省份依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。2003年,为培育我国公路养护工程市场，规范养护工程招标投标工作,交通部下发了《公路养护工程市场准入暂行规定》和《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》，市场化改革在全国范围逐步铺开。后来，虽然由于《中华人民共和国行政许可法》颁布，相关养护市场许可项目的设定权限发生变更,两个暂行规定没有得到进一步推进实施，但部分市场化程度较高的省份仍在不同程度地参照执行。

养护工程类作业基本由市场提供，管理机构主要负责投资决策和作业质量监管，部分省份小规模中修和预防性养护仍采取管养一体化模式。（摄影：高伟）

新疆巴音郭楞蒙古自治州焉耆县境内正在开展养护作业（摄影：易清华）

形式多样。在此期间，各地改革的形式越来越多样化，全国公路养护管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。涌现出如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式，宁夏和辽宁推行的改革“三步走”，湖北进行的“增量突破”的试点，浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革,北京、青海对公路养护生产单位整体转制,广东组建的养护大道班等。虽然各地做法不一，但总体来说养护生产开始比较普遍地逐步引入竞争机制。

认识深化。随着实践的发展,改革进程中出现了许多困难，综合政策不配套、改革时机不成熟等先天不足引发的一系列问题也进一步凸显。对此，全国各地以不同形式开展了广泛的学习交流，掀起了对公路养护市场化改革的总结讨论热潮。各地对于公路养护市场化改革的认识逐步趋于更为稳妥的“因地制宜、因时制宜”。

「2006年至2011年」保持稳定阶段

以2006年山东济南全国公路养护管理工作会议为标志,全国公路养护运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。在这个阶段，我国学术界发起了一场对改革的反思,认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败,形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。新的改革共识正在形成：稳字当头，稳中求进。

这一时期的另一特点是静待政策。2006年5月11日，时任交通部副部长冯正霖在山东济南召开的全国公路养护管理工作会议上指出:“顺利推进这项改革,必须要有政策支持、资金支持和养护职工的理解”。只有政策到位,改革才能顺利推进。

「2011年至今」反思重启阶段

2011年《中华人民共和国公路安全保护条例》正式颁布实施,明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法,对公路养护市场主体依法进行管理。同年5月，交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动,推进公路养护市场化的话题被再次重拾。

在对过去改革进行理性反思的基础之上,如何准确研判当前形势,如何理性地结合实际情况推进公路养护市场化改革,如何科学地制定市场管理规则，都是当前需要研究解决的问题。经过二十多年公路养护管理体制及养护市场化运行机制的改革探索,公路养护市场化的前景已经日益明朗。

但在实际运行过程中,一方面由于市场化改革实质是调整以往形成的养护运行利益格局,涉及到全国数百万公路管理者与养路工的切身利益,使得改革进程呈现出艰巨性。另一方面,由于公路养护具有长期性、连续性、区域性、前置性、应急性等不同于公路建设的特性,无法使用常规的统一模式、统一步调推进市场化进程,使改革呈现出一定的复杂性。

随着改革的推进，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》明确提出，坚持政事分开、事企分开的原则，剥离市场经营业务，积极推进转企改制，以企业为主体参与市场竞争。通过改革，基本做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合行政执法机构承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。

2017年，中央编办、交通运输部印发了《关于对地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》，也明确提出，交通运输行业承担行政职能事业单位改革，要坚持政事分开、事企分开的原则。通过改革，市场经营业务由企业承担，要逐步剥离，以企业为主体参与市场竞争。

这些改革的推进，也推动了公路养护市场化的发展。

现状

自2003年，交通部发布了规范性文件《公路养护工程市场准入暂行规定》之后，我国公路养护市场进一步规范发展、结构进一步优化、规模进一步增长。目前，公路养护行业作为改革的重点领域，养护市场化改革进一步推进，养护效能得到了提升。

养护效能显著提升

1 养护市场进一步规范发展

2003年，交通部发布了规范性文件《公路养护工程市场准入暂行规定》之后，全国有25个省份参照2003年暂行规定，出台了地方养护资质管理的相关制度，大大加快了公路养护市场领域的开放速度，尤其是部分地区通过市场准入逐步引入了企业和民间投资，在促进公路养护市场规范发展方面发挥了积极作用。

2 养护市场结构进一步优化

随着公路养护市场的不断发展，各地先行先试，制定了养护资质管理相关规定，并采取了一些行之有效的市场准入管理措施，引入市场竞争机制，进一步支撑市场实现更有效的动态平稳发展，优化市场结构，初步建立了公平、公正、诚实、守信的市场环境。

3 养护市场规模进一步增长

各地结合中央关于分类推进事业单位改革的总体要求，在公路系统内部加快推进事企分离，进一步强化了养护市场主体培育。总体上，高速公路养护工程和日常养护以企业为主实施；普通国省干线养护工程以企业为主、日常养护以事业单位为主实施；农村公路养护工程主要采用市场化的方式，日常养护企业参与较少，主要以当地群众自养为主。

4 养护市场化改革进一步推进

公路养护是改革重点领域。近期，交通运输部公路局正在加快推进出台公路养护市场准入、信用评价管理、养护作业招标投标、质量考核的相关管理制度和规定。高起点谋划养护市场化顶层设计，有步骤、有计划地加快公路养护市场化进程，将加快市场化进程作为公路养护补短板、强弱项的手段，进一步提高养护效能。

问题

随着养护市场化改革的进一步推进，虽然养护效能得到了提升，但现行资质管理缺乏全国层面的顶层设计、代用资质不能满足养护业务实际要求、现有资质管理不适应公路养护管理现状等问题亟待解决。

顶层设计缺失资质管理问题突出

现行资质管理缺乏顶层设计

主要表现在4个方面：首先，由于行政许可法等法律法规的出台，以及《公路养护工程市场准入暂行规定》存在的区域性特点，已不能适应公路网规模迅速扩大、养护市场规模日渐庞大，养护行业发展对加强市场准入管理、破除地区隐性壁垒的迫切需求。其次，《公路养护工程管理办法》修订后，对公路养护工程的分类进行了调整，现行的养护资质分类分级已经不适应现实的养护管理需要。再次，在跨省管理方面，对于已申请了养护资质的施工企业在跨省备案时，没有有效的跨省备案的程序制度和审查方法，无法跨省核实业绩、人员等信息。最后，缺乏统一的养护网络监管平台，养护业绩、人员、技术能力的信息无法实现网上查询，养护资质认定难度较大。

代用资质不能满足养护业务实际要求

现行代用资质在作业要求上与公路养护行业的实际需求存在显著差距，主要表现为：现有资质与公路养护业务不对应，现有资质主要是针对单量较大的建设工程设计的单项资质，不适应养护作业综合性较强、技术咨询特征突出的特点；现有资质不满足公路养护作业需要，主要表现在条件设置方面的不适用，突出表现在公路养护所需的公路技术状况检测评定、路面养护设计方面。

现有资质管理不适应公路养护管理现状

目前，公路养护技术服务类作业正在使用的试验检测、建设工程设计、工程咨询、工程监理资质，都分别由不同的部门管理。试验检测等级认证由交通运输部审批管理，建设工程设计资质及工程监理资质由建设部审批管理，工程咨询单位资信评价由发展改革委审批管理。同类作业由不用部门审批管理导致两个显著弊端：一是在管理方面无法具体结合作业特点有针对性地设置条件、考核业绩和管理审批；二是在资质申请方面，从业单位对于同类养护作业需要面对不同的管理部门进行申请，实际工作中给从业单位造成很大不便。

现有资质类别不利于业主遴选公路养护从业单位

目前，业主在针对某个公路养护项目进行政府采购和招标投标时，往往不得不要求从业单位具有两类至三类资质，才能满足项目作业需要。而多数实际作业能力完全能承担项目任务的从业单位，一般并不完全具备所有资质，因此业主在遴选适当的公路养护从业单位时也有一定困难。普遍采取的方式是借用其他从业单位的资质，组成联合体投标，但是这既助长了资质借用的情况，也不利于业主单位的质量控制和作业责任落实。

养护市场还有待进一步培育和规范

市场秩序的维护首先需要有良好的市场环境，养护资质管理对于严把养护市场入口，营造良好的养护市场环境，具有至关重要的作用。目前，由于我国公路养护行业没有明确的从业资质管理要求，一些具有稳定作业场所、固定技术人员、大中型作业机械的专业从业单位，虽然作业质量可靠，作业效率有保障，但与临时组建队伍、租用设备和场地的从业单位相比，在固定成本上并没有竞争优势。两类基础条件完全不同的单位在同一市场中，往往导致恶性竞争。

趋势

相关法律法规的出台、公路行业深化改革的持续推进等，推动了养护市场化进程。但目前公路养护作业没有统一的专业资质，不利于行业规范健康发展。加强养护市场准入的相关政策指导，成为未来促进市场公平有序竞争的重要措施。

需加强准入政策指导

深化改革要求加快推进养护市场化进程

自2011年事业单位改革拉开序幕以来，国家及相关部委共出台了6个政策文件指导相关改革，堪称国家近年来改革力度最强、改革决心最大、对公路行业影响最深远的重点改革事项。

2016年，交通运输部研究出台了《“十三五”公路养护管理发展纲要》，提出“分类推动公路养护市场化改革”的推进思路，以及“基本建立政府与市场合理分工的公路养护运行机制，初步形成公开透明、开放有序的养护市场”的工作目标。公路养护管理应按照深化改革的部署和要求，涉及养护生产的内容，必将推向市场。因此，针对国内养护主体发展参差不齐的局面，必须设定相应的市场准入门槛，以规范市场行为秩序，保证良性发展。

养护行业自身发展要求加强市场准入方面的制度指导

目前，我国已经进入大规模的公路养护时期，公路养护市场需求旺盛、规模巨大。科学高效的公路养护管理，正在成为新时期我国公路事业健康可持续发展的重点和关键。但是，目前公路养护作业没有统一的专业资质，而代用资质又不能满足养护业务实际要求、不适应养护管理现状、不利于行业规范健康发展。因此，亟需加强养护市场准入的相关政策指导，严把市场入口，合理配置市场资源，提高养护市场从业单位质量，促进市场公平有序竞争。

建设人民满意交通要求进一步提升公路服务质量

随着经济社会的发展，公众对公路状况和通行效率的关注度越来越高，养护工作量越来越大，技术含量越来越高，社会对公路行车安全性、舒适性和通达性的要求也越来越高，公路养护管理的压力日益增大。因此，亟需开展公路养护资质管理相关政策研究，合理设计市场准入规则，明确行业准入门槛，遴选优质养护从业单位，提升公路服务质量，让人民群众有实实在在的获得感。

建议

养护市场化改革已经推进二十多年，在政策环境更加成熟、更加迫切的大背景下，需要通过“三步走”加快公路养护市场化进程；创造良好的市场环境，保障养护市场良好运行；结合交通运输行业事业单位改革，高起点谋划未来养护市场准入管理；分类管理公路养护人员资格，提升养护队伍专业能力等措施，确保养护市场稳定发展。

完善措施确保养护市场稳定发展

通过“三步走”加快公路养护市场化进程

养护市场化改革已经推进二十多年，各地普遍认为公路养护市场化改革大势不可逆，但是对于具体推进领域、人员安置等敏感问题仍需妥善考虑解决方案。因此，在目前的政策环境更加成熟、需求更加迫切的大背景下，要在以往探索和经验积累的基础上，通过“三步走”加快推进公路养护市场化进程。第一步是转变理念，锐意改革，增强改革紧迫感和动力；第二步是进一步加快顶层设计，完善制度体系，加快出台公路养护市场培育指导意见、资质管理办法，以及招标投标管理、履约监管、信用管理等方面的相关制度；第三步是要加强部省联动，共同推进养护市场化进程。

创造良好的市场环境保障养护市场健康运行

由于与公路养护生产相关的人员主要分布在日常养护机构当中，在养护运行机制改革的过程中，很多省份都整合了日常养护机构，成立了专门针对日常养护集约化作业的养护大道班或工区。（摄影：曹时红）

健康的市场环境是保障市场良好运行的关键所在。一方面，要积极培育市场，通过加强养护市场的准入管理，促进养护市场从业单位数量和质量与市场需求合理匹配，形成供需平衡、结构合理的养护市场。另一方面，要加快养护市场信用体系建设，完善公路养护行业的信用评价标准，严格信用评价，落实信用评价监管，强化失信联合惩戒。通过加强对养护工程从业单位的定期考核评价，并将信用评价结果综合运用到资质管理、招投标管理中，提升行业诚信守约意识，强化养护市场动态管理。推进信用记录和从业人员信用档案建设，逐步提高信用评价体系应用深度和广度，引导和培育养护市场健康可持续发展。通过资质管理严把入口、通过信用管理畅通出口，对于完善企业市场准入管理，确保市场有序竞争具有积极意义。

结合交通行业事业单位改革高起点谋划未来养护市场准入管理

结合交通行业事业单位改革，在考虑未来公路养护市场准入管理时，在顶层设计时要充分考虑以下几个方面问题：首先，养护企业是交通系统事业单位改革的有效载体，顶层设计时需充分考量。其次，养护市场准入机制在一定时期内承担对现有企业予以一定保护支持的责任，例如扶持养护事改企单位参与市场竞争。随着改革的深入推进，部分原养护事业单位将推向市场，由于这些单位长期从事养护作业，富有专业经验，应对其改为企业后的资质认定及升级给予优先条件，以增加市场竞争能力。再次，养护从业单位规模化、专业化是发展方向，养护市场管理顶层设计时需对养护企业快速发展予以支持。在加强养护市场管理顶层设计时，对“全寿命总承包”“全寿命承包”“综合总承包”等养护组织形式予以支持，有利于从业单位与从业对象建立长期稳定的作业关系，有利于推广全寿命周期养护、破解现有体制下公路养护资金筹集方面的问题。

改革积极开展内部竞争，是20世纪初海南、广东、广西、四川、湖北等地公路管理部门在部分地市和部分路段普遍使用的方式。通过召开内部招标会，在直属单位范围内邀请招标，对养护运行机制改革起到了很好的预热作用。

与原有准入管理措施充分衔接确保养护市场稳定发展

过去公路养护没有专业资质，而市场是在不断发展的，各地也采取了一些市场准入的管理措施，有的措施在实践中也是有效的。制定养护资质管理政策一方面是按照国家要求，尽快推进中央指定地方实施的行政许可落地，另一方面也是希望为各地进一步完善公路养护市场准入管理提供更为完善的法制保障。因此，在制定公路养护资质管理政策时，要充分考虑与地方养护资质、其他代用资质等原准入管理措施的衔接，特别是一些行之有效的措施要积极吸纳进来，避免简单的管理重构和直线思维，确保养护资质管理能够支撑和引导市场形成更有效的动态平稳发展和良好市场秩序，切实起到稳定市场发展、优化市场结构的作用。

分类管理公路养护人员资格提升行业队伍专业能力

对于专业型技术人员管理，建议先按人社部要求开展专项能力水平评价，条件成熟后申请国家新增职业资格。公路养护专业性较强，对从事技术职业的从业人员提出专业要求却较有必要。但因前期需求积累较少，目前没有纳入国家职业资格体系，可以先按人社部要求，通过开展专项能力水平评价，解决现阶段专业人员管理问题，待市场培育成熟、管理体系有一定积累后，逐步申请国家调整职业资格清单。

对于公路养护施工类人员，建议直接使用现有公路养路工职业技能等级认定，技师类侧重施工管理、工人类侧重施工操作。目前公路养路工共分为五级：高级技师、中级技师、高级工、中级工、初级工。其中，养路工包括以下工种：道路巡视养路工、桥梁巡视养路工、隧道巡视养路工、机场场道养路工。养路工按职业技能等级认定，采取双备案制度，即备案职业和备案实施机构，与国家职业资格一样可以申请待遇兑现，由人社部统一证书式样。其中，高级技师、中级技师的相关要求，较为类似于建设行业的一级建造师、二级建造师。高级工、中级工、初级工侧重具体操作。后期再做一些具体工作要求和报名考试条件的优化，基本能解决公路养护施工类技能人员的管理要求。

加大监管力度提升行业管理实效

交通运输主管部门应进一步强化对从业单位资质、从业人员资格、施工过程质量监督、工程竣工验收程序等方面的监督管理力度，并严格按照“放管服”改革工作相关要求，以单位资质复查、双随机检查等工作为抓手，进一步强化事中事后监管，提升监管实效。