普法成效第三方评估的实践探索与优化途径

许珍 潘柳虹

摘 要 普法宣傳教育成效的科学测评是推进普法工作的重要内容。为突破传统的自体评估和内部评估模式，部分普法单位积极引入专业社会组织、科研院所专家以及社会公众作为第三方开展评估工作，促使普法评估工作过程更独立、操作更专业、结论更权威，推动普法工作有序进行。然而在取得成绩的同时，第三方评估也面临着评估乏力、测量维度狭隘、评估结果社会认可度偏低等难题，导致测评工作难以达到既定目标。突破当下的实践困境，应从严格遴选第三方机构标准和程序入手，健全普法成效评估制度，促进第三方机构对外沟通交流，畅通普法工作信息渠道，弥补第三方评估存在的缺陷和不足。

关键词 普法成效 测评主体 第三方评估

基金项目：2016年度广西壮族自治区法学会法学研究，项目编号：GFKT（2016）B05。

作者简介：许珍，北部湾大学，教授，研究方向：国家治理及大学生思想政治教育；潘柳虹，广西壮族自治区水牛研究所，研究方向：思想政治教育。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.188

随着我国“谁执法谁普法”工作机制的确立和不断创新，如何通过公开透明的评估标准、规范有序的评估流程充分发掘各普法单位工作亮点和突出成效成为普法教育的主要内容。与传统的评估方式相比较，第三方评估因其主体优势、专业优势和权威优势，有效弥补了普法单位传统评估的缺失，使得评估结果的客观性与准确性大为提升，因而逐渐成为近年来普法单位开展普法测评的新型模式。而且，“法治评估、法治指数本身是一项制度创新，它把各种法律规定用量化的指标形式体现出来，为法治工作的一个指南、指针和标准，是通过法治联结在一起的制度，是关系到整个法治中国的一项制度创新实验” 。尤其在当前我国出台《全国法治宣传教育第七个五年规划考核评估指标体系（试行）》背景下，法治宣传教育工作量化考核有了基本标准，也为第三方机构开展评估工作提供了制度依据。在开展探索、取得成效的同时，普法成效测评第三方评估也凸显一些问题，需要在实践中进一步完善，从而把第三方评估的优势发挥到最大限度。

一、当前我国普法成效第三方评估模式实践状况

普法成效第三方评估是指由普法单位、普法单位的管理部门之外的主体就各项普法工作进行分项考核评估和普法活动效果反馈评估。从实践上看，作为独立于普法单位（第一方）和普法单位管理部门（第二方）的行为主体，第三方评估模式在巩固和提升普法工作中取得了很大成效，为指导、评价、引领、推动普法工作提供科学的依据。但由于在普法成效领域引入第三方评估仍然处于探索阶段，各普法单位尝试采取的引入模式不尽相同。总体上看，各普法单位应用的“第三方评估”模式主要有：专业社会组织评估模式、科研院所专家评估模式、公众参与评估模式三种。

（一） 专业社会组织评估模式

这里的专业社会组织是指那些独立的、专门从事评估研究和工作的专业机构。在普法工作实施与成效测评分别实施的背景下，第三方评估机构的工作任务以通过招投标或接受委托的方式，承接普法单位或者其主管部门的评估项目，通过科学明确的结论与决策建议，给评估项目作出公正客观的评估及建设性意见，使普法单位及其主管部门获得全面准确的信息与参考。如，宜昌市五峰县司法局在“七五”普法中委托湖北国衡社会管理咨询有限公司承担评估工作，该公司派出的评估组通过实地查看、走访调查、查阅资料等方式对五峰县的法治宣传活动、建立法律顾问制度、开展法治创建活动、落实普法责任制、开展专项治理以及其它需要评估的情况进行调查，综合评估该县的 “七五”普法成效。又如，平湖市司法局委托专业社会组织对其下辖单位普法工作进行评估，以查阅文献、人物访谈、问卷调查等方式与考评对象进行深入访谈，通过对各下辖单位的普法信息进行收集、管理、分析和应用，加强对普法工作进行日常巡查、专项督查、动态跟踪、舆情监测和民意调查等，强化考核的实时性和针对性。

（二）科研院所专家评估模式

相对于专业社会组织，科研院所具有人才、平台两方面的研究优势，有利于科研院所专家深入分析问题实质，基于问题导向、经验导向和理论导向三方面探讨构建规范、科学、全面的评估模型。如在全国颇有影响力的余杭法治指数，早于2006年就在全国率先探索构建法治量化评估体系，自2008年出炉全国首个法治指数，如今已连续八年评估出台法治指数，测评方式采取民调、内外部组评估、专家组评审的方式，成为中国内地第一个用量化数据体现法治建设情况的区域 。不仅余杭地区，当前科研院所在评估工作方面的专业、权威优势促使越来越多的普法单位与之寻求合作。2018年，内蒙古赤峰市司法局启动普法效果第三方评估，委托赤峰学院以科研服务地方项目的方式开展普法效果第三方评估，通过对“七五”普法规划实施情况、普法责任制落实情况和法治文化建设和法治创建等重点工作完成情况调研论证，细化完善具体评估标准，使评估工作与不同单位的普法工作实际更加贴切。

（三）公众参与评估模式

我国的普法工作由政府自上而下进行推动为主要手段，但这一工作主旨要义在于普及公众法治思维和行为，因此，必然要得到社会力量尤其是公众从外部推动才能达到预期目标。公众参与评估模式以社会公众的反馈为依据，为普通公众参与普法成效评估开辟了新的途径，顺畅了普法单位与公众之间的沟通渠道，因而比较容易获得社会公众的认同和支持。在公众参与评估模式中，社会公众的反馈虽然是评估的依据，但普法单位仍然是开展评估工作的行为主体。普法单位引导社会公众切入普法评估的途径主要有：一是随机调查，如有的普法单位评估组到不特定场所随机发放调查问卷对不特定的人群开展电话调查等；二是拦截调查，即普法单位在为公众办理业务后要求现场填写问卷或测评表，评议普法工作成效；三是网上评议，通过在网上发布相关的的问卷调查，获得公众对普法工作成效的看法。

二、普法成效第三方評估面临的困境

推动第三方评估在普法成效领域应用，其实效的体现最终依赖于普法工作各项措施的有效执行。当前，第三方评估机制已被越来越多地应用于政府及其部门中的各项工作，但作为一种创新手段，各普法单位在推进过程中也面临着一些或大或小的问题，约束着评估活动的正常开展。

（一）委托合同关系引致评估乏力

委托部门与第三方机构之间的合作以合同关系为基础，意味着双方必然出现某种程度上的利益交换关系，这种利益交换关系或多或少影响着评估工作的各个环节。首先是第三方独立性被削弱。委托合同成立之前，第三方机构与普法单位及其主管部门均没有隶属关系，仍然保有完全的独立性。但一旦与委托方签订合同后，双方则构成了委托与代理之间的关系，第三方机构已因合同与委托方利益共同体，开展的普法成效评估活动很大程度上受制于委托方，丧失其原本的独立性，“无法体现出“评价”本身所蕴含的批判和反思功能” ；其次是评估质量受限于投入的大小。委托合同的成立，意味着普法成效的评估是以市场规则的方式运行，即委托方资金的投入大小直接影响着评估的覆盖面、评估的手段和工具的运用。从实践看，层级越低的委托方，能够投入的资金越少，难以调动第三方机构有效利用的人力、物力资源开展评估。

（二）测量维度难以全面衡量普法成效

科学完备的评估指标体系是落实普法责任制的重要保证。普法工作涉及多个层面，不仅需要普法规划和责任制定等顶层设计，还需要在法治知识普及率、典型案例发布数量、以及普法经费等方面进行细致安排，普法实绩除了要以数据统计分析，对于难以量化的定性指标还要将其考核标准进行量化处理，并根据各指标重要程度进行权重赋值。但现实中，第三方在设计评估指标体系时运用多维度测量仍然面临较大的困难和阻力，尤其在技术方面，第三方仍然存在多维度测量短板。对于第三方机构而言，其本身原本游离于委托方之外，如果得不到被评估普法单位部门的积极配合，则难以做到将各部门普法规划制定、制度建设、事项决策、任务部署、工作指导、环节协调、问题督查督办问责等综合起来进行衡量，也很难使普法单位及公众对于评估指标的认同趋于一致。另外，当第三方向被评估对象索取信息或寻求协助时，被评估对象为了得到自己期望的评估成果，提供的信息和协助有可能会超出应有的限度，影响测量的客观性和公正性。

（三）第三方评估结果社会认可度偏低

引入第三方评估，利用其独立性、客观性与专业性优势，能够挖掘普法单位及其主管部门监督碰触不到的问题。实践发现，尽管有些普法单位或其主管部门委托了第三方实施评估，但第三方评估获得的结果却难以得到充分有效地运用。首先，委托方充分有效运用评估结果的程度不高。由于第三方相对于委托方具有外部性，得出的评估结论虽然比较公正、客观，但也有可能触犯到委托方的切实利益，影响到普法责任考核结果。一些委托方出于维护单位或个人，有意回避运用那些不利自身形象的评估结果。其次，社会公众对委托关系存疑以至于对评估结果不信任。“法治始终离不开普通百姓的真实生活， 它必然存在于普通人的日常生活之中并与其时刻相伴” ，普法成效评估同样也要得到公众的认可才能正常顺利开展。基于“谁执法谁普法”机制，评估结果成为衡量普法单位公众力度的重要依据，因而在实施评估时往往会出现普法单位或主管部门选择于己有利的第三方，又或者是第三方按照委托方的意图和立场撰写评估报告，这类情况的出现导致公众认为评估结果的真实性，因而也不会真心实意地接受认同普法单位的各项工作措施。

三、第三方参与评估普法成效的优化途径

正如《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》指出，进一步完善法治宣传教育责任清单制度，加大“谁执法谁普法”执行力度，这其中也需要第三方科学、客观、公正评估普法工作的实施情况，形成法治宣传教育齐抓共管的良好格局，全面总结推广阶段性经验和成果，加快推动普法工作的顺利实施，不断提升法治宣传教育的针对性和实效性。

（一）严格遴选第三方机构标准和程序，实现评估机制评估的可持续发展

科学地规划、组织适合的机构承担评估工作，是保障普法成效评估工作顺利、有效开展的前提。在评估工作中，普法单位及其主管部门可以依托《全国法治宣传教育第七个五年规划考核评估指标体系（试行）》，全面落实第三方评估机制，着力构建权责明晰、专业权威的第三方普法成效评估运行机制。构建新型普法评估模型，突出普法成效评估在普法工作中的地位和作用，形成政府、普法单位主导下第三方机构积极参与的基本架构。加强对引入第三方评估机制具体程序的研究探索，采取多种办法解决普法工作成效不足问题。进一步明确第三方评估机构的职责，根据不同地方、不同层级普法单位工作特点，坚持从实际出发，按照考核差异化与专业化建设相结合的要求，细化评估委托合同，合理确定第三方机构职责范围和业务运行方式，完善第三方评估引入办法，强化考核的实效性与多样性。

（二）健全普法成效评估制度，保障第三方机构的合法性地位

第三方机构参与普法成效评估在我国仍然处于创新和起步阶段，缺乏相关的法律法规支持，因此在实施过程中面临不少质疑和阻碍。要将第三方评估机构参与普法成效评价纳入了制度化、法制化的轨道，从法律上确定第三方评估主体的权利和义务并成为普法成效评估体系不可或缺的组成部分，使评估具有制度性保障，才能实现持续推进普法工作的根本目标。这也需要相关部门在作出顶层设计时，从社会公众的视角出发，坚持以普法工作实际需要为导向，充分利用第三方机构的外部性，促使普法实效评估在促进公众参与方面取得实质性突破。除了纳入普法工作推进情况、普法工作成效情况和普法工作创新情况等普法成效这些基本指标外，还应当包括社会公众认不认可、满不满意作为强化指标，这是保障普法工作真正获得实效的关键。这样做既可以有效消除外界对第三方评估的合法性质疑，又让社会公众在评估实践中增强法治理念。要紧密结合普法责任制、普法规划和制度建设、普法工作管理和保障机制等配套措施，认真研究规定实际操作过程中的评估内容、评估方法等方面做出规定，使第三方评估工作的开展有理有据，成为普法工作的基本环节，从而保证普法实效评估工作的持续性和稳定性。

（三）促进第三方机构对外沟通交流，增强政府及社会对第三方评估的认同

“我国的第三方评估公司和非营利性民间组织由于成立时间短、实力较弱、影响力小、数量少等原因，目前并没有得到社会和政府的广泛认可。”豑作为一种创新工具，第三方的内部构成、功能和绩效等等也还未为社会各界所广泛认知。“对法治建设的评价，不仅要看立法、执法、司法、法学教育等部门所提供的数据，更重要的是看人民群众的获得感和满意度。”豒在第三方评估的发展与作用尚未得到外界理性看待的情况下，第三方应加大宣传力度，提升公众对自身的正确认识。比如，邀请普法单位、高校青年学生、群众基层组织成员到机构中参加体验式学习，通过亲身体验对第三方普法评估工作有最直观的了解，进一步弄准普法工作发展状况。普法单位也应加强对第三方的考察，在充分肯定“第三方”的独立性和专业性对评估的重要价值基础上，系统理解普法成效评估工作的理念，认识第三方普法成效评估工作的意义

（四）拓宽信息沟通渠道，弥补评估数据来源不足

普法成效工作考核是對普法工作推进情况及其成效的全面验收评估，其实质上是对普法效果的评估。评估结果的准确度依赖于充足的信息来源，但即使委托方授予第三方足够的权限，“第三方”相较于普法单位仍然彰显信息匮乏，导致评估结果的可信度不同程度降低。化解这一矛盾，一要借助当前迅速便捷的互联网技术，促使普法单位在普法日常信息，通过互联网平台及时、真实地向第三方评估机构以及公众公开信息，使第三方评估机构能够全而了解普法工作过程，在拓宽信息来源的基础上对普法实效做出权威性评价。二要探索普法成效评估与第三方机构合作的互联网模式，通过互联网共建评估平台，创新工作方式，降低评估过程中各种外界因素的干扰，使普法工作信息获得更为准确和及时。

四、结语

第三方在普法实效评估过程中具有不可替代的优势。尽管在实际操作过程中也难免存在一些问题，但其对推进普法工作和普法考核评估体系建设仍然具有不容忽视的积极影响。各政府和普法单位开展的第三方评估探索，是科学有效推进普法工作做出的有益尝试。针对实践过程中暴露出的问题和原因，完善与优化第三方介入评估的方式和手段，是进一步推进普法成效评估工作顺利进行的有力保障，也为各地、各普法单位高效开展第三方评估提供有益的经验总结。

注释：

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