村务监督：从“治村之计”到“治国之策”

谢云挺

2019年中央一号文件明确指出：全面建立健全村务监督委员会，发挥在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项上的监督作用。

目前，全国有近60万个建制村，原来的村级组织设“两委”一一村党支部委员会和村民委员会，后来增设一个村务监督委员会。这个“第三委”的制度安排，最早源自浙江省武义县后陈村的创新实践。

15年前，后陈村成立了村监委

地处城郊的武义县后陈村，2000年之后，随着工业化和城镇化的推进，大批土地被征用，村集体可支配的资金急剧增多。由于村里财务不透明，一些村干部以权谋私滥用权力，村民与村干部的矛盾纠纷不断。2000年至2003年间，县里查处了连续两任村支书，但村干部贪腐问题还是不断，这期间后陈村每年有近百起上访事件，成为了武义上访第一村。

为了破解当地农村存在村干部滥用权力以及贪腐现象引发村民不断上访等问题，武义县委选择了干群关系紧张的后陈村开展创设村务监督机构试点。2004年6月18日，后陈村成立了全国第一个村务监督委员会（以下简称村监委），并选举产生了第一任村监委主任。

当时吸引记者关注的是，后陈村创设村监委机构的做法，与此前各地农村建立的财务监督小组有本质的不同。以前的监督小组在村委会管辖之下，组长通常由一个村委会委员兼任，而后陈的村监委是在村党支部和村委会之外设立的一个相对超脱的权力监督机构。它与村委会之间彼此独立，互不从属。用当时武义县委主要领导的话说，就是要在农村扶持一股监督力量，对村级权力形成制约机制，改善农村基层的政治生态环境，维护农村社会和谐稳定。

更重要的是，在村党支部领导下，实行村务管理权与监督权分离的工作模式。后陈建立了两项制度，即《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》。村委会依照管理制度管理村务，村监委依照监督制度实行监督。大家都按照制度办事。村监委对村级事务有建议权，而无决策权。决策权在村党支部领导的村民代表会议。由此构建起村党支部是领导核心，村民代表会议是决策机构，村委会是执行管理机构，村监委是村务监督机构，这样一个闭环系统。后陈村监委的创设，建构了村级组织“村三委”運行机制。

后陈村监委建立后，因为有了这个专门机构对大小村务进行全程监督。村民们说，村监委成员监督越积极，村民越放心。他们有什么意见就向村监委反映，上访案件应声而降。

“后陈经验”走向全国

2005年1月10日，记者通过近半年跟踪关注这套制度模式的运行和实践效果，采写的后陈村创设村监委的情况调查，引起时任浙江省委主要领导的高度重视并作出批示。浙江省委办公厅、省纪委、省人大常委会办公厅、省委组织部、省民政厅、省农办、省农业厅等部门组成调研组赴武义后陈村进行专题调研。后陈的“治村之计”由此进入省委决策层视野。

后陈的村监委制度模式，很快在武义全县各村推广。2005年6月16日至17日，时任浙江省委主要领导专程到武义后陈村考察调研，并在后陈村召开座谈会，对后陈村创设监委制度模式和实践效果给予充分肯定，并要求在全省以后陈村的典型引路，试点完善，面上推开。“后陈经验”从此走出武义。2006年1月9日，司法部、民政部授予后陈村“全国民主法治示范村”荣誉称号。之后，武义县的“村务监督委员会制度”入围第三届“中国地方政府创新奖”。

2010年，全国人大常委会修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，吸纳了武义县后陈村的创新做法，明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，揭开了我国建立村级监督组织的崭新一页。

持续跟踪调研，为中央做“参谋”

新修订的村民委员会组织法颁布实施后，我国农村基层组织载体日益健全，实践内容不断丰富。但是，因为这部法律对设立村监委机构的内容表述简单，缺少具体化，后陈制度设计的核心价值在推行中没有得到体现和落实，一些农村出现了村监委建立之后成了摆设的现象。

2014年9月，记者提出专题调研的策划，得到高度重视和支持。一支由浙江、广东、河南、吉林、安徽、河北6省记者参加的调研小分队走访多地村民、村干部、乡镇干部、县市党政领导、省级有关部门以及国家有关部委和多所院校的专家学者，梳理分析建立村监委机构的争议焦点和困惑，结合对全国层面了解到的情况，提出新华社记者的专业意见。采写了推行建立村监委制度的争议焦点、促进村务监督委员会务实管用以及浙江武义县后陈村创设村务监督委员会10年回访等报道，得到有关方面的高度重视。

这次调研，记者在稿件中提出，现阶段亟须重视完善村监委的制度设计，进一步规范监督主体、内容、权限和程序，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部行使权力的监督制约，防止村监委流于形式，成为摆设，确保机构建立后监督务实管用。我们欣喜地看到，这些建议内容在2015年中央一号文件中得到了体现。

通过对农村基层组织的专题调研，中央深改办直接牵头组织制订村务监督委员会的指导意见。2017年岁末，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。该《指导意见》提出，建立健全村务监督委员会，对从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定，具有重要作用。如今，“后陈经验”已声名远播，后陈的“治村之计”成为了“治国之策”。