新形势下提高乡镇人大监督工作实效性的思考

摘 要：乡镇人大监督工作是乡镇人大的重要职能，发挥好乡镇人大监督工作的作用，对做好乡镇人大工作，推动乡镇经济社会发展和基层民主建设将起到重要作用。在当前党和国家机构改革的背景之下，文章分析了乡镇人大监督工作的重要作用，指出了存在的问题及原因，并提出了提高乡镇人大监督工作实效性的建议。

关键词：乡镇人民代表大会;监督;实效性

中图分类号：D624

文章编号：2095-624X（2019）06-0035-02

一、乡镇人大监督工作中存在的问题

1.对实质内容监督不足

地方组织法规定，乡镇人民代表大会每年召开一次以上大会，安排听取和审议政府工作报告、财政预算报告、人大主席团工作报告、议案办理情况报告等，并进行表决形成决议。但是，符合法定程序只是一个基本的要求，更重要的是要对内容进行监督，对报告的内容进行认真、细致的审查，对存在的问题和疑义提出不同的意见和建议。可是在现实中，乡镇人民代表大会多数是“举举手”，走走过场，注重形式上的监督而非内容上的监督，监督权实质上落空。

2.对“刚性”手段运用不足

法律明确规定了乡镇人大多种监督手段，赋予乡镇人大法定的监督职责，既有质询、罢免、执法检查等“刚性”的手段，也有听汇报、搞视察、提意见等“柔性”手段。在实践中，乡镇人大采用常规的“柔性”监督手段的多，“刚性”监督手段运用得少。“刚性”手段运用不足，监督的威力发挥不出来，使得监督变成了“一团和气”，往往流于形式。

3.对闭会期间监督不足

乡镇人大对一年一度的人民代表大会比较重视，会议审议政府工作报告等工作也做得比较规范，完成法定的审议事项，履行人大监督职责。但是大会会期通常只有1至2天，而全年其他时间都属于闭会期间。闭会期间主要由人大主席、副主席组织开展监督活动，履行监督职责，但由于人少事多，监督工作的开展往往不尽如人意，有些甚至是敷衍了事，乡镇人大监督作用在闭会期间没有很好地发挥出来。

4.对问题整改落实监督不足

乡镇人大监督的一项重要职责是针对审议视察中发现的问题向乡镇政府提出建议、批评和意见，由乡镇政府对存在的问题进行整改，并向乡镇人大报告整改情况。在实践当中，乡镇人大一般只能做到提出问题和听取汇报，很难全过程参与到问题的整改过程当中，对于整改是否到位、整改效果如何则难以监督到位。尤其是对专业性较强的问题，缺少具备专业能力的人大代表进行审议和监督，对问题整改容易流于形式。

二、乡镇人大监督不实的原因分析

1.监督认识不到位

乡镇人大是最基层的国家权力机关，对同级政府行为的监督既是国家意志力的体现，也是宪法和法律赋予的权力，更是必须履行好的职责。乡镇人大监督存在的问题和困难，从根本上来说就是没有充分认识到乡镇人大在国家政权体系中的地位，没有充分认识到乡镇人大监督在国家监督体系中的作用，在思想上和认识上尚未给予足够的重视。乡镇人大及人大代表对人大监督工作的主动参与性不够，没有按照法律法规的要求积极参与到乡镇人大监督工作中去。

2.监督主体不明确

与县级以上人大不同，乡镇人大不设常务委员会，没有常设办事机构和其他工作机构。同时，乡镇人大并未设立监察机构。在闭会期间监督主体机关并没有明确，导致在本级人大闭会期间没有法定机关行使监督权的局面，只能由乡镇人大主席、副主席负责本级人大闭会期间的监督工作。也就是说在乡镇人大闭会期间行使监督权的主体是人大主席、副主席，而不是法定机关。主体机关的缺位，容易出现将监督行为误解为人大主席、副主席的个人行为，而非乡镇人大的行为。

3.监督机制不顺畅

由于乡镇“人少事多”的特点，党委、人大、政府的关系通常是“分工不分家”，在工作事务上没有划分明显界限，在党委领导下共同开展工作。乡镇人大主席一般是由乡镇党委副书记兼任，乡镇人大副主席一般也是副科级领导，他们除了做好闭会期间人大的工作外，普遍都分管有党委和政府的具体工作。因此，他们既要履行好人大监督职责，监督政府的工作，又分管政府工作，参与到具体的政府事务当中，出现了既是“裁判员”又是“运动员”的情况，监督者和被监督者同为一体，容易导致监督缺位。

4.监督措施不具体

宪法和地方组织法虽然赋予了乡镇人大监督职权，但是没有明确规定监督的具体内容、程序和处置措施等。由于只是笼统地规定了监督权，使得乡镇人大在行使监督权时，往往找不到行之有效的抓手。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》没有对乡镇人大的监督权予以明确规定，容易导致监督工作流于形式，影响监督工作实效。《中华人民共和国监察法》只规定了在县级以上人大设立监察委，但是对乡镇人大则没有相应的规定，致使乡镇人大监督权的作用没有得到同步的增强。

5.监督保障不充足

乡镇人大监督职能发挥不足，还与其保障不足有关。一是时间保障不足，乡镇人大代表大多数是从单位、农村、社区中选举产生的，本职工作比较繁忙，时间和精力有限。闭会期间的活动时间都比较短，不利于监督工作的深入开展。二是经费保障不足，虽然乡镇都建立了人大代表履职补助制度，对无固定收入的代表在执行职务时给予定额的补助，但是补助的标准总体偏低，影响了代表参与监督工作的积极性。三是专业人才保障不足，乡镇人大代表都是以本地居民为主，缺少具备财政、金融、审计、项目管理等方面的专业人才，影响了监督实效。

三、提高乡镇人大监督实效的建议

1.理顺关系，树立人大权威

发挥乡镇人大监督作用，先要理顺乡镇人大与乡镇党委、政府的关系，充分发挥乡镇人大监督作用，把乡镇人大的权威立起来。一是在乡镇人大设立监察机构，明确监督的主体责任，强化乡镇人大监督作用。参照党和国家机构改革县级以上人大设立监察委，与纪委合署办公的方式，将原本在乡镇政府设立监察室改为在乡镇人大设立监察委或者监察室，与乡镇纪委合署办公，实现国家权力机关的监督权的全覆盖。二是理顺乡镇人大与乡镇党委、乡镇政府之间的关系。乡镇人大应当主动争取党委的支持，自觉把人大工作置于乡镇党委的领导之下，坚持监督工作中的重大问题向党委请示汇报，善于监督和支持乡镇政府工作。三是明确本职工作和中心工作的关系。乡镇人大要紧紧围绕党委中心工作，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，有计划地组织代表听取和审议专项工作报告及开展执法检查、视察、调查研究、工作评议等活动，督促乡镇政府严格依法行政，确保宪法、法律在本区域贯彻实施。

2.强化建设，夯实监督基础

提升乡镇人大监督能力，要加强乡镇人大代表的思想建设、履职能力建设，强化组织保障，不断夯实乡镇人大监督的基础。一是加强思想建设，提高乡镇人大领导的认识。乡镇人大主席、副主席要克服思想障碍，提高认识，做到敢于监督和善于监督相结合，促进乡镇人大正确履行监督职责，加大对乡镇政府的监督力度。二是加强履职能力建设，提高人大代表履职能力。针对农村人大代表的特点，有针对性地加强代表相关法律、财政、审计知识及人大业务知识培训，提高代表对监督工作的认知和履职能力。三是强化组织保障，提升人大监督水平。开展监督工作要科学合理安排日程和内容，时间不宜过短，保证代表有充足的时间行使监督职权。要确保代表履职经费，健全代表履职补助制度，保障监督工作顺利开展，对无固定收入的代表执行代表职务时补助标准应适当增加。

3.健全机制，增强监督实效

增强乡镇人大监督实效，要进一步理顺相关的体制机制，在理论和实践上都有创新突破，使乡镇人大监督能力得到切实发挥。一是坚持依法集体行使监督职权。通过组织召开人民代表大会、主席团会议、代表小组活动，依法开展监督工作，提高乡镇人大代表的积极性、主动性和责任心，而不是单单依靠乡镇人大主席、副主席来监督。二是完善乡镇人大监督工作机制。进一步完善适合本地实际的乡镇人大工作制度、办法，如建立健全乡镇人大主席团工作制度、乡镇人大监督工作规程等，使乡镇人大开展监督工作有章可循。在条件允许的地方，还可以引入第三方监督的机制，有效解决人员、资金、技术不足等方面的问题。三是坚持在监督实效上下功夫。乡镇人大在组织代表听取和审议专项工作报告及开展执法检查、视察、调查研究、工作评议等活动时，转变作风，求真务实，讲求实效，坚决反对形式主义，防止走过场。

参考文献：

[1]陳美秋.乡镇人大监督待激活[J].人民政坛，2016（7）：10-11.

[2]石梅金.引入第三方 扭转乡镇人大监督的被动局面[J].人民之声，2016（3）：44-45.

作者简介：王瑜，男，广西博白人，广西民族大学政治学理论在职硕士。