不同类型土地财政模式与经济增长关系研究

赵 超,张 军,王 红,邱艳超

(华中农业大学 公共管理学院,湖北 武汉 430070)

1 引言

为了提高中央政府在财政收入分配中的主体地位,1994年我国实施了分税制财政体制改革,以土地出让金和土地税等为主体的土地相关收益从改革时的配角发展成为“土地财政”[1]。21世纪以来,我国经济高速发展,2016年国内生产总值(GDP)为2001年的6.7倍,土地财政收入由0.25万亿元增长到5.06万亿元,占地方财政的比例由26%提高到41%。土地财政已成为社会热点问题,并引起了学术界的广泛关注,部分学者表示以土地财政收入独大的地方财政可能会引起房价不寻常波动、城市畸形发展,使地方政府陷入债务陷阱[2,3],我国急需根治地方政府的土地财政依赖问题。

随着对土地财政研究的深入,近年来学界开始从产业结构调整、城市集聚、扩大投资等角度肯定了土地财政的合理性[4-6],分析了土地财政的成因、驱动因素与转型改革措施,并取得了重要的学术成果。依据国际经验,各国在现代化初期大都经历了依赖土地获得财政收入的阶段[7]。随着工业化和城市化的发展,政府会逐渐降低对土地出让收入的依赖,与土地、房地产相关的税收会逐渐取代土地出让收益成为土地财政的主体,成为稳定的财政收入[8]。受我国日趋严峻的耕地保护法规和房地产调控政策的影响,以土地出让金为主的土地财政存在不可持续性,且土地财政占比地方财政独大的现状不会长久维持,因此我国地方政府土地财政模式亟需转型。基于我国国情,学界多将土地出让金替代土地财政收入进行研究[9,10],但是我国土地财政还包括各类土地税收、土地抵押融资收入等,仅从土地出让金的角度难以准确分析我国土地财政与经济增长之间的关系。本研究以全国和东部、中部、西部区域为研究对象,基于面板数据探讨和比较了我国不同区域土地出让金和土地税与经济增长之间的动态关系,正确认识土地财政,把握其在经济发展所扮演的角色,在此基础上为我国土地财政转型和宏观经济调控提供政策建议。

2 理论分析

2.1 土地财政形成的制度背景

为了理清土地财政与经济增长的关系,本文首先从我国的财政制度、政绩考核体系、土地管理制度等角度分析其制度背景。一方面,1994年我国实行了财政体制改革,中央政府将税收划分为中央税、地方税和共享税,并分别设立了中央和地方的税务机构,在经济上实现了分权[11],使中央政府的财政收入分配比例上升,地方政府的分配比例下降。但地方政府承担的区域建设、社会保障等财政支出并没有相应减少,造成地方财政收支缺口逐年增大[12]。此外,地方官员的人事任免和政绩考核以GDP和财政收入为主要考核指标,而扩大财政收入的最快方法就是发展“土地财政”[13],因此地方政府不断加大供应城市建设用地。另一方面,地方政府可供出让的土地主要来源于城市周边的农村集体土地。我国土地管理制度是城乡二元土地制度,由于集体经济组织虚置导致土地所有权缺位和农户土地承包经营权残缺等性质[14],农村土地产权相较于城市土地处于劣势地位,农村低价征地行为普遍,农村集体土地极易向城市国有土地转变[15]。地方政府通过土地出让和储备制度,掌握排他的征地权和出让权,完全垄断了土地一级市场[16]。可见,分税制财政制度和垂直治理政绩考核体制为地方政府追求土地财政提供了财税激励和政治激励,而现行的土地管理制度则为地方政府通过土地征收—土地储备—土地出让途径进行城市扩张招商引资,为实现土地经济增长提供了手段。

2.2 土地财政推动城市土地供应增加

经济转型期国家致力于发展城市建设,城市形成和发展的载体是土地,城市化带来的劳动人口、资源、经济产出、产业集聚等推动经济发展,必然会增加城市对土地资源的需求。土地财政实际上是地方政府将廉价的农村土地转化为城市建设用地,再以国有土地所有者的身份出让土地。出让土地相当于投放生产要素,带来的收益越多,对地方政府征收、出让土地的激励就越大。在此制度背景下,出让大量土地帮助城市完成资本积累,是特殊环境下政府对土地财政带来的经济发展、政治晋升激励的理性反应[17]。

2.3 理论框架分析

土地出让金:地方政府利用其土地征收的强势地位和土地出让的垄断地位,以相对低价出让工业土地,招商引资发展工业制造业,促进区域经济发展、产业聚集、就业机会增加和促进人口流入;后期以相对高价出让住宅和商业用地,发展房地产、建筑业,推进城镇化。不仅地方政府获得巨额的土地出让金(图1),切实增加了预算外收入,带动消费拉动区域经济增长,还提升了地方政府出让土地的积极性,成为区域经济增长的重要动因[18]。

图1 地方政府土地出让金与土地税收收入规模

土地税:我国土地、房地产相关税收收入规模在2001—2016年增长了18.8倍,增长的显著原因在于当前土地出让及其下游产业的税收构成了我国大部分土地税收。而我国现行税收体制使地方政府全部占有这些由产业发展、城市扩张和房地产开发带来的预算内税收,因此地方政府重点发展土地税,给予这些行业政策支持,推动房地产业和建筑业发展,为城市化发展提供支持和保障,同时可利用税收政策规范行业发展。

土地抵押融资:为改善城市基础设施提供资金支持,使区域的配套硬件水平升级,缓解城市发展过程中道路、交通、环境等瓶颈因素的制约,更利于招商引资发展经济,地方政府以土地向银行进行抵押获得借款,进行城市基础设施建设以推动城市化发展,也成为刺激地方政府借土地抵押进行投资、发展经济的内在动力。由此形成土地抵押借款—城市基础设施建设—招商引资—土地出让金—土地、房地产税收—经济增长—征收土(农)地的循环[19]。但土地抵押借款实为虚拟收入,抵押后一段时期必须偿还,因此本研究不将土地抵押借款列入土地财政模式分析,理论框架见图2。由于我国不同区域间客观条件差异明显,为提高研究的准确性,本研究分别从全国及东部、中部、西部区域四个层面研究土地出让金、土地税与经济增长的关系(东中西部区域划分标准参照国家统计局2016年《全国房地产开发投资和销售情况》)。本研究根据以上分析提出理论假设——土地出让金和土地税收能促进经济增长,形成良性循环,且具有稳定的长期均衡关系。

图2 理论框架

3 数据来源及研究方法

本研究基于2001—2016年我国30个省、直辖市和自治区(未包括香港和澳门特别行政区、台湾地区和西藏自治区)的数据对以上假设进行验证。G为GDP,代表经济增长状况,数据来源于历年《中国统计年鉴》;R为土地出让金,数据来源于历年的《中国国土资源年鉴》;S为土地税,考虑到我国现有的税收制度和数据的可得性,用现有的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税加总求和表示土地税,数据来源于各省市历年的统计年鉴。为保证检验结果的可靠性,本研究利用多种方法进行面板数据单位根检验,面板数据的协整检验方法采用Engle、Granger提出的AEG检验:建立回归方程,对模型估计残差进行AEG检验,以确定变量间是否存在协整关系,并采用Granger因果检验来验证变量间的因果关系。

4 计量分析结果

4.1 面板单位根检验

运用Eviews8.0软件,对全国及东部、中部、西区域的生产总值InG、土地出让金InR、土地税收InS进行面板单位根检验(表1)。在对水平值进行检验时,绝大多数相伴概率都高于5%,说明InG、InR、InS均为非平稳序列。对土地出让金与生产总值的差分值进行检验时,InG和InR在一阶差分时实现了平稳,相伴概率低于5%,即InG与InR实现同阶单整,通过面板数据的单位根检验。这说明无论是在全国层面还是东部、中部、西部区域,土地出让金与经济增长之间具有长期均衡的可能性,需要做进一步的协整检验。在对土地税与生产总值的差分值进行检验时,全国及东部、中部区域的InS在一阶差分实现了平稳,与InG实现了一阶单整,存在长期均衡的可能性,需要做进一步的协整检验。西部区域的InS是在二阶差分后才实现平稳,无法与InG实现同阶单整,表明西部区域土地税与经济增长不具备长期均衡的关系。

表1 面板数据单位根检验

(续表1)

区域变量包含趋势项检验方法LLC检验Breitung检验IPS检验ADF-F检验PP-F检验西部InG是(1.30,0.90)(1.72,0.96)(0.53,0.70)(0.64,0.73)(7.20,0.03)ΔInG否(-1.81,0.04)—(-1.73,0.04)(6.34,0.04)(6.63,0.04)InR是(0.50,0.69)(-0.36,0.36)(0.88,0.81)(0.36,0.83)(0.53,0.77)ΔInR否(-2.35,0.01)—(-1.74,0.04)(6.37,0.04)(6.27,0.04)InS是(-4.75,0.00)(0.32,0.62)(-4.74,0.00)(15.95,0.00)(1.89,0.39)ΔInS否(5.01,1.00)—(-0.53,0.30)(2.37,0.30)(17.33,0.00)

注:数据水平值检验形式为包括趋势项和截距项,数据差分值检验形式为只包括截距项;Δ表示一阶差分,ΔΔ为二阶差分;括号内左侧为T统计量,右侧为相伴概率。

4.2 面板协整检验

在面板单位根检验的基础上,进一步进行协整检验,以判断不同区域的土地出让金、土地税与经济增长之间是否具有长期稳定的均衡关系。由单位根检验结果可知,西部区域的InS为二阶单整,其他两个变量为一阶单整,表明它们并不存在长期均衡的关系,可检验西部区域InG与InR的协整关系;全国、东部、中部区域的InG、InR和InS均为一阶单整变量,可检验全国、东部、中部区域各变量之间的协整关系。分别以任一变量对其他变量进行回归后,运用AEG检验对残差的平稳性进行检验(不含常数项和时间趋势),由AIC和SIC准则确定滞后阶数。

由检验输出结果(表2)可知:全国、东部、中部区域的InG、InR和InS三个变量之间至少存在一个协整关系,西部区域的各变量之间不存在协整关系。这或许是因为西部区域部分省市人口密度较小,土地利用率低,土地财政对经济增长的贡献较小,影响了区域整体结果。此外,由于土地市场不发达,存在大量土地待开发的情况,在国家“城镇化、西部大开发”的战略指导下,我国西部区域的土地财政还有很大的发挥空间,可在国家政策的支持下,利用土地财政正确引导西部区域进行经济开发。

表2 AEG检验

注:“*”表示以该变量为因变量的AEG检验统计量通过了10%的显著性检验;“**”表示通过了5%的显著性检验。

4.3 Granger因果检验结果分析

由于InG(生产总值)、InR(土地出让金)、InS(土地税)在全国层面、东部、中部存在长期稳定的均衡关系,且均为一阶单整,所以可通过建立全国、东部、中部区域的VAR模型以检验变量间的因果关系。为保证结果的稳健性,对全国、东部、中部区域的VAR模型的平稳性进行检验,AR根图见图3。由AR根图3可知,单位根倒数的模型全部落在了单位圆之内,因此建立的全国、东部、中部区域的VAR模型是稳定的。本研究略去了VAR原始模型的估计结果,给出变量间因果关系检验的结果。Granger因果关系检验结果见表3。

图3 AR的根

在全国层面,土地出让金对经济增长有促进作用,但反向的因果关系不存在,土地税与经济增长存在双向因果关系。结合我国土地出让大环境来看,一方面土地出让可推动工业化发展,带动当地的固定资产投资增加、产业集聚和人口流入;另一方面在地方产业发展水平较弱后的情况下,政绩考核和财税体制促使地方政府加大出让土地规模,获取大量土地出让金进行城市化建设。此外,土地出让金是由出让价格和出让数量共同决定的,土地出让价格受当前的经济发展程度和土地市场供求关系的影响,同时土地出让金会因市场上行周期加速增长呈现周期性波动,因此反向影响不明显。土地税与经济增长存在双向因果关系,表明房地产业、建筑业发展加快了我国城市化发展,促进了经济增长,且土地税与经济增长之间能形成反馈关系,土地税能随着经济增长呈平稳上升趋势,税收政策和经济发展能相互调节,形成良性循环。

表3 Granger因果检验

注:滞后期由AIC准则和SIC准则确定。

东部区域的Granger因果检验结果表明,土地出让金对经济增长有促进作用,不存在反向作用,土地税与经济增长存在双向因果关系。政府出让土地是实现社会基础设施建设、公共服务和城镇化的重要手段,对土地出让的依赖与城市发展阶段有关,我国东部区域省市总体发展较好,已进入城镇化、工业化高级阶段,城乡人口结构较为均衡。由于东部区域土地利用集约度高、土地资源有限,是国家土地政策调控的重点区域,地方政府在出让土地时需要考虑多方面因素。土地税收与经济增长存在相互的因果关系,东部区域土地和房地产市场比中西部区域更发达,开发土地规模最小但效益高,东部区域地方财政比其他区域更依赖于土地开发的间接效益。其土地税收收入占土地财政的比重比中西部区域更高,土地税和经济发展水平对土地市场的调控能力也更强,能促进土地资源的合理利用,加快经济发展。

中部区域土地出让金对经济增长有促进作用,不存在反向作用,土地税与经济增长存在双向因果关系。中部区域省市大多拥有我国“中部崛起”和“振兴东北老工业基地”的战略背景,是我国城镇化的重点区域。城市待发展程度高、扩张迅速,土地出让规模、金额逐年增长,土地财政增长趋势最为迅速,因此促进了中部区域经济增长,但不存在经济增长对土地出让金的调节作用。土地税收与经济增长存在相互的因果关系,土地税收对经济增长存在促进关系,经济增长能影响土地税的变化,对土地税收入的增加起到促进作用,经济条件越发达,房地产业、建筑业也越发达。

5 结论及建议

5.1 结论

综上所述,本研究得出以下结论:①我国分税财政制度和政绩考核体制为地方政府追求土地财政提供了财税激励和政治激励,而现行的土地管理制度为地方政府进行城市扩张、招商引资和实现土地财政增长提供了手段。②土地出让金、土地税收能促进经济增长,并存在稳定的均衡关系,土地财政对土地资源的开发利用与社会经济增长存在显著的推动作用。③Granger因果关系检验结果表明,全国层面的土地出让金与经济增长之间只存在单向的作用关系,而土地税与经济增长之间存在相互因果的反馈关系,能互相促进。④由于我国不同区域间客观条件差异明显,不同类型土地财政与经济增长的关系存在地域性差异。

5.2 建议

为促进我国土地财政的转型和经济平稳健康发展,提出以下建议:①合理利用土地财政对经济增长的正向推动作用。首先,推动区域产业升级,发掘新的财政来源,改变以土地财政为动力的城镇化,降低地方政府对土地财政的依赖度;其次,大力发展中小城镇,做好产业承接,形成新的资本、劳动力集聚,集中开发落后区域土地资源,完善现有土地征收、补偿制度,形成第二、三产业与农业收益互补,使其与城市建设、经济发展效益考核挂钩,减少地方政府的寻租行为;第三,完善土地、房产税收体制,全面开展不动产登记,规范住房交易和租赁市场,征收物业税、房产闲置税并归地方政府所有,调控地价房价,满足人民住房刚需,这样既不会降低地方政府发展城市的积极性,又可抑制房地产投机行为和房地产市场泡沫。②针对不同区域,采取差别化政策调控土地财政。分析结果表明,全国层面土地财政可通过调整政策法规,逐步实现土地税收对一次性收取的土地出让金的替代。东部区域,房地产业建筑业发展成熟,市场更为规范,可选取合适省市作为土地财政调整的试点地区,完善土地税收体系,调整税收种类和税率,出台相关政策法规进行试点研究,为中西部区域提供经验和示范;在中部区域,考虑到中部区域是未来城镇化和工业化的重点区域,相较东部区域有较大的土地开发空间,允许中部区域对土地财政的适度依赖,但要加大调控力度,对土地出让行为和出让金的收取使用进行规范性管理;西部区域,由于其经济相对落后,土地市场发育程度较低,在“西部大开发”战略下,通过加强土地整理,将闲散的、利用率低下的土地集中起来合理使用,加快培育土地市场,发挥待开发区域的土地财政作用,推动区域经济发展。