探索宅基地“三权分置”的实现路径及现实困境

江 雪，熊 健

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230000)

土地问题一直都是备受关注的民生焦点话题，2000—2016年，我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但是同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加了20.6%。上述现象可以看出农村宅基地出现的问题，大量的宅基地被闲置和荒废，导致农村宅基地成为“沉睡的资产”。盘活这些资产，将有利于资本下乡，大大增加农民的财产性收入，打破城乡二元制结构，成为助力乡村振兴的有力着落点之一。为此2018年“中央一号文件”中提出要深化农村土地制度改革，探索农村宅基地“三权分置”。对此杨璐璐认为制度的改革不是一步到位的过程，在宅基地“三权分置”的过程中，应充分契合现代产权制度[1]。产权问题是农村宅基地制度改革的核心，常常因为现实生产的需要而形成多主体的产权构成，所以根据产权制度来探索宅基地“三权分置”实现路径才能真正做到有理可循，有据可依。刘圣欢等觉得所有权、资格权、使用权是农村宅基地“产权束”中的关键性权力，应清晰界定“三权分置”中的权利权能[2]。

宅基地对农民来说具有特殊性，承担着农民的居住保障、风险保障、情感寄托及资本化等多重功能[3]。随着经济的发展，宅基地的基本居住保障功能正在弱化[4]。但是，农民是否对“三权分置”政策有足够的了解？ 以及为了短期利益又会做出哪些有损于国家利益的行为？历史遗留问题又该如何解决？这些都需要我们去探索，分析收入增加情况下可能会导致的另外一些改革弊端。

1 实现路径

1.1 落实宅基地集体所有权

说到所有权不得不提到物权，完整的物权应包括占有权、使用权、处置权、收益权等，但是根据中国目前立法情况来看，宅基地所有权虽然被《物权法》定义为用益物权，仍然停留在基本权能基础上，只规定具有占有、使用权，少了收益权，更没有明确转用、出租权，且禁止抵押。这样做是为了使农民的居住得到保障，避免农户面临失宅风险，但是由于土地无流转无偿无期限使用制度，导致集体所有权中的收益权形同虚设，处置权也难以全部发挥出来，集体所有权仅体现在占有权和部分处置权上。产权的核心是所有权，而所有权的核心是收益权和处分权，宅基地“三权分置”之后，在原有占有权(初始分配权)的基础上，更加突出了收益权和处分权的重要性。

落实宅基地所有权，不仅要明确集体经济组织对土地的占有权，根据村集体成员需求进行初次分配，因地制宜做好对村庄的规划[5]；同时，应赋予集体经济组织监督的职能，严格按照土地用途管制，建立严格的审批监管制度。收益权是所有权的核心，只有收益权实现才能体现所有权主体在经济上的实质价值，集体经济组织才有能力提供村民所需的公共基础设施，也为处置权和监督权提供了物质保障。

图1 宅基地所有权权能分析图

1.2 保障农户资格权

农户的资格权是一种身份权利，它承担着重要的居住保障功能。保障农户资格权关键是要处理好居住权和财产权，居住权是农民的基本保障，财产权是收益权的前提，要保证宅基地的可流转性，农户才可以获得真正的好处。为此应加快完善农村宅基地资格权确权登记，如需对外流转，需要严格确定期限，避免让“流转”成了“买卖”，严禁城市居民到农村购买宅基地，防范大肆炒房行为，损害农户财产权。

图2 2002—2008年安徽省农民家庭收入分配图

同时应加快探索宅基地有偿退出机制，当家庭成员均退出村集体组织时，需遵循农户意愿，可申请退出宅基地，并获得相应的补偿，但是以在城里稳定就业和居住为前提。设立一些明确的自愿有偿退出条件，比如在城市有一年或一年以上年限社保或者有城市小区房产证等，这样做是为了防止农户拿财产权去换取城市身份，避免农户流离失所。若农民在外生活困难维持不下去时，应当可以根据身份重新申请有偿获得宅基地。另外，宅基地被征收的也应获得相应补偿，不得以退出宅基地作为进城入户的条件。

1.3 适度放活宅基地使用权

随着经济的发展，城市商品房的价格越来越高，而农村却出现大量宅基地被闲置、荒废的现象。导致农村宅基地不值钱的根本原因在于农民享有的使用权的权能不完整，农户缺少了对农村宅基地享有的“收益”权能，这是与《物权法》本身对物权定义自相矛盾的，也是十分不利于现在时代背景下农民的利益[6]。计划经济体制下的“两权分离”即所有权和使用权的分离，符合当时的时代背景，稳定了农村经济。但如今农民的生活水平显著提高，单单的房屋保障已经无法满足农民的需求，农民对高收入的渴望驱使着大量人员选择外出务工，将家园变成“沉睡的资产”是极度浪费资源。

从2002年到2008年安徽省农民家庭收入分配图中可以明显看出财产性收入占家庭总收入的比值较低，而工资性收入是农民家庭收入的主要来源。工资性收入呈逐年递增的趋势也解释了“空心村”出现的原因，农村大量家庭人员出去务工，从而导致农村宅基地大量被荒废闲置。为了增加农民的财产收入，有效地振兴“睡眠资产”，在宅基地的“三权分离”改革中提出了宅基地的使用权。通过放活宅基地的使用权，不仅可以有效地盘活农村宅基地市场，优化土地资源配置，而且可以增加农民的财产性收益，有效地减轻了农民的负担。

2 农村宅基地“三权分置”的现实困境

2.1 权能困境导致改革实施不到位

2.1.1 所有权主体权利弱化

《物权法》将“农民集体”定义为集体所有权主体，而《民法通则》则将主体定位为“集体经济组织”，目前“集体经济组织”已经被《民法总则》纳入“特别法人”一类，而却没有规定“农民集体”是否也属于法人[7]。由于所有权主体界定不清晰，导致权利行使混乱，在现实中往往由乡镇政府、村民小组或村民委员会等代行使权力，这种所有权主体的多元化往往会导致所有权主体为了自身所代表的利益而损害农民的利益，农民在行使主体权力时也会因此遭到诸多干涉，从而导致宅基地集体所有权落实不到位。

2.1.2 资格权界定和福利差异风险

宅基地流转需以明确的资格权为前提，即根据农民的身份保障农民住房，禁止向城市居民出售农村宅基地。资格权作为宅基地“三权分置”中最重要的权利之一，目前只处于理论探讨阶段，在现行法律上并未有明确的条文解释，那么在宅基地流转时又如何清晰界定资格人和第三方受让人的权利与责任？

另一方面，宅基地无偿无期限与位置优劣之间的矛盾，造成同面积不同质量的福利差异风险，如处理不当会造成宅基地资格权分配的不公，导致村民之间矛盾加深，不利于农村社会的稳定[8]。

2.1.3 使用权流转范围受限

由于村集体人口、村宅基地面积有限，庞大的“沉睡资产”仅在村集体这个小范围内无法被最大程度地盘活，另一方面，现实生活中，有农户因为分家等因素，迫切需要新房，而村集体内又无人愿意转让，又不得从村集体外取得宅基地，就会面临居无定所的困境。

尽管目前放活宅基地使用权基本只限定在村集体内，使得资源和财富不能得到最大限度地激活，但是这种局面并不是没有道理的，原因在于《物权法》是一部私法，也是一部财产法，农村和城市商品房有着本质上地区别，城市商品房体现地是一种完全的财产性质，而农村宅基地更多的是一种基本住房保障，体现了浓厚的中国特色的农民身份福利色彩。如若宅基地使用权大范围、无限制地放活，势必导致农村宅基地价格攀升，重蹈城市商品房“炒房”的覆辙，反而使农户住不起房。

2.2 历史遗留问题

由于农村宅基地长期以来实行无偿无期限的分配制度，以及遗产继承等因素，导致一户多宅、面积超标等现象普遍存在，这就使资格权地确认变得困难重重，而宅基地流转需以明确的资格权确认为前提，超标的宅基地资格权无法清晰界定，必定会对宅基地使用权的流转产生不利影响，从而影响到改革的整体效果。那么对于超标的宅基地如何处理，是不予登记强制拆除还是登记超标面积无效？如果不予登记，农户又不愿意退出，那么这一部分宅基地就无法得到有效利用，如同小产权房一样，目前尚未形成统一的合理解决办法，仍然是对土地资源的极度浪费。另外， 确权登记在实际操作中也有诸多困难，表现在宅基地取得时间及建房的时间节点无依据确定，住房重修、新建、扩建部分造成超面积的时点也无法界定。

2.3 破坏耕地或囤地风险

由于宅基地使用权可以在一定范围内出租，抵押等，使得宅基地在住房保障功能之外，增加了财产功能。加上逐利心理和农户对耕地保护法的认知缺乏，导致可能有部分农户乱占耕地用于宅基地或者囤地用于炒房，这样不但破坏了耕地保护，也是扰乱土地市场秩序的行为，损害了农民的长远利益。

3 风险防控

3.1 厘清“三权分置”权能范围和边界

目前，宅基地的“三权分割”仍处于国家政策呼唤的阶段，并没有完备的法律支持。要想厘清这三种权利之间的关系，首先需要修改相关法律《物权法》《土地管理法》等，使所有权主体一元化，并充分赋予主体完整的权利权能。其次，赋予宅基地农户资格权相应的法律地位，将农民成员权在《民法典》中给予具体的明确，厘清资格权的权能和资格范围，发挥所有权对资格权的监督权利和资格权人与第三方受让人的职责与权利[9]。最后，在增加农民收入而又不破坏农村社会结构稳定的前提下，逐步扩大宅基地使用权的流转范围。

3.2 建立“一户多宅”有偿使用制度

对于历史遗留问题，我们需要加快完善确权登记，根据实际和农户自愿原则对宅基地超标部分收取有偿使用费。用经济压力倒逼农户交出超标宅基地，释放农村空间，同时各地要出台激励措施，鼓励农户自愿退出宅基地。除了解决历史遗留的宅基地超标问题，更要防患于未然，严格地审批宅基地初始分配[10]。在申请人提出宅基地申请之后，国土资源局要核定申请农户的家庭人口数、是否已有宅基地或已有宅基地面积等因素，在村集体经济组织进行公布，接受群众的监督，从源头上控制宅基地超标现象的产生。

3.3 加强政策宣传和土地流转监管力度

一方面，当地政府可以通过走访入户，加强宅基地“三权分置“的政策宣传，使农户意识到自己的主体身份，不做有损于集体利益的行为，同时加强农户对耕地保护法的认知，并制定耕地破坏处罚标准。另一方面，要充分发挥宅基地集体所有权的监督职能，严格按照土地用途管制，限定宅基地的流转范围，严禁囤地炒房等扰乱农村土地市场的行为，千万不能形成“法不治众”的风气。