地方政府债务形式及治理对策研究

王卫东

（江苏今世缘酒业股份有限公司，江苏 涟水 223400）

一、地方政府债务的基本概述

（一）地方政府债务的含义

地方政府债务是指地方政府作为债务人向有关债权人承担的资金偿付义务，包括直接的借入资金、拖欠形成的直接债务和提供相应的债务担保、回购等信用支持而形成的担保债务。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县 、乡（镇）四级政府负债。

（二）地方政府债务的主要形式

我国地方政府债务总体可以形成三种主要形式。1、地方政府运用自身的财政收入为担保向上级政府部门直接贷款；2、政府各部门和重点工程拖欠工程款从而形成了债务，即政府的资产形成的债务；3、通过发行地方政府债券以及向金融机构借款和融资平台的形式借入资金。

二、我国地方政府债务的现状分析

（一）数据来源

本次研究数据来源于审计署2018年审计公告并根据研究情况对相关数据整理分析获得，具体数据如下表所示。

表1 2018年地方各级政府债务规模情况表 单位：亿元

表2 2018年地方政府性债务余额支出投向情况表 单位：亿元

（二）现状分析

通过上述数据分析获知，目前我国地方政府债务存在的现状主要表现在以下几个方面。

1、地方政府债务的规模巨大

从表1中可以看出，在政府负有偿还责任的债务中，市级的政府比省级、县级、乡级的政府要多得多，约为48434亿元，是他们的1-15倍。而在或有负债中就有所不同，省级的要比市级、县级、乡级的政府要多，约为15627亿元，是乡镇级政府的134倍。这样的差距还是令人十分吃惊的。二者相加，总的负债情况，市级的政府需要偿还更多的负债。这充分说明地方政府债务规模大。

2、地方政府债务余额支出投向十分广泛

从表2可以看出，我国地方政府债务主要用于基础设施、民生工程等方面。从审计情况看，我国地方政府债务资金用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域、工业和能源方面共达到101188.77亿元。这个数字是十分巨大的，而且政府在负有担保责任的债务方面达到了25635.39亿元，在可能承担一定救助责任的债务方面达到了40684.31亿元。债务资金的投入，为经济社会发展、加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等发挥了重要作用，形成了大量优质资产，产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。因此，地方政府债务发挥的作用变得越来越重要。

三、地方政府债务的成因分析

（一）地方政府自由支配的资金较少

地方政府的可支配的资金大多来源于税收以及财政拨款。税收主要包括地方税和中央地方共享税两个部分。其中，地方税主要有土地增值税、营业税、城市维护建设税；中央地方共享税有增值税、资源税、证券交易税。增值税的百分之二十五归地方所有，部分资源税归地方所有，百分之五十的证券交易税归地方所有。很明显可以看出，在税收这方面，地方政府自由支配的资金并没有很多。

（二）地方政府对于地方政府债务的责任挂钩意识不强

地方政府为了追求高经济，高效益，追求漂亮的业绩，甚至为了自身的经济利益，不从实际出发，忽视了地方政府债务的所带来的风险，缺乏对于自身偿债能力的估计和分析，造成了地方政府巨大的偿债压力。归根结底，地方政府的债务风险意识薄弱，造成地方政府债务的规模不断地加大，举债越来越严重。慢慢地就形成了巨大的地方政府债务。

（三）土地宏观调控政策导致偿还债务无法落实

从国家对国有土地实施了宏观调控的政策以来，该政策就从根本上限制了政府想要增加对土地投入的想法。而原本投入在土地建设上的政府资金就不能依靠土地来获取收益，从一定程度上来说，政府当初通过举债对土地进行投资，然后再利用土地的收益偿还债务，自从国家实施土地宏观政策以来，这笔债务就无法按照预期的想法按期足额还款，这也导致了地方政府债务的形成。

四、完善地方政府债务治理对策分析

（一）建立地方政府债务的责任问责制

为了避免和控制地方政府追求高经济以及漂亮的业绩，不断的举新债，造成越来越严重的政府债务，应该建立与之相对应的责任问责体制。这样既有利于责任的明确，也可以避免地方政府的“面子工程”。一旦地方政府债务风险加大，我们就可以通过责任问责制找出相对应的责任主体，找出地方债务增加的原因，从源头上遏制住地方政府债务风险的产生。

（二）建立健全政府债务管理体制

无论政府是采用什么样的方式进行举债，最终偿还这些债务的都是各级的地方政府。为防止因债务问题导致财政风险，政府必须进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，实行在政府领导下，以财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。我国地方政府应该借鉴国外的经验，尽快完善相关的法律法规，并且通过规范法律制度，防止各级政府不负责任地盲目负债。只有对地方政府适度负债给予法律限制，并建立科学的债务管理机制，才能有效地控制和化解地方政府的债务风险。

（三）建立地方政府债务风险防范的预警系统

地方政府债务的规模应与本地区的经济发展状况相适应，要从实际出发看看他们的适应程度。为了更好地控制和防范地方政府债务风险，我们可以参照外国政府成功的经验 ，根据地方政府债务现在的状况和规模，选取相应的偿债率指标，从而建立债务风险防范的预警系统 ，以保证政府债务与经济发展水平和财政承受能力相适应 ，防止发生债务危机，从根本上控制地方政府债务风险的产生。

五、结论

当前的经济环境的不断变化，地方政府债务的风险不断加剧的严重形势下，如何更好地生存和发展，积极应对地方政府债务对地方经济的影响是各级地方政府都必须面临的问题和接受的挑战。地方政府债务是一把“双刃剑”，既可以促进地方经济的发展，也会阻碍经济的平稳运行。因此，我们应该提高对地方政府债务的认知度和关注度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力，保持宏观经济平稳健康发展，是地方政府当前所面临的现实问题。