平衡计分卡在党的各级巡视（察）中的应用

赵才华

[摘 要] 十八大以来，巡视（察）工作在反腐倡廉、净化党内政治生态方面起到了很大作用，也体现出高压态势，但巡视（察）的作用和目标不能仅限于此，全面从严治党最终还是为了促进经济和社会的发展。文章主要探索在政治巡视（察）中引入平衡积分卡理论的可行性，在巡视（察）中引入平衡记分卡理论，不但会提高巡视（察）效果，更重要的是通过巡视（察）的震慑力推动平衡记分卡这一先进的管理工具在政府管理中的应用，从而促进政府治理能力和治理体系现代化。

[关键词] 巡视（察） 平衡记分卡 治理能力

中图分类号：D630 文献标志码：A

为加强民主监督，强化权力约束，探索党的自我净化路径，破解自我监督难题，党的十七大修改了《党章》，其中第十三条明确规定党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，党的市、县委员会建立巡察制度。党的十八大报告指出要健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好地发挥巡视制度监督作用。十八大以来，我国在巡视（察）方面投入了大量的人力、物力和财力。从巡视（察）效果看，各级巡视（察）组能认真履行职责，依法依规开展巡视（察）工作，能够抓住重点，从实际出发，围绕中心，着力解决地方存在的突出问题，其在党组织建设和反腐倡廉建设中发挥了应有的作用。但巡视（察）的作用和目标仅限于此吗？党的建设应该常抓不懈，巡视（察）应主动发现党的建设存在的问题，因此，当前巡视（察）不仅要以反腐败抓党建为目的，还应该将最终落脚点放在提高党员干部治国理政的能力上，放在促进经济社会发展、提高人民福祉上。

一、巡视（察）功能定位分析

十八大以来，巡视（察）工作在反腐过程中发挥了突出作用，中纪委立案审查的中管干部案件中超过60%的问题线索来自巡视，再加上网络媒体的报道和渲染，让很多人认为巡视（察）的最大功能就是反腐败。巡视（察）制度是党章规定的党内监督制度，党要管党、从严治党是基本要求，发现腐败问题也只是巡视（察）功能的一部分，不能一叶障目。如果仅仅认为巡视（察）就是反腐、抓党建，那就很难达到中央从严治党的目标和要求。对于巡视（察）工作人员，将巡视（察）的功能定位为反腐，就只会专注于查找腐败问题、经济问题；将巡视（察）的功能定位为抓党建，可能会务虚的多一些，务实的少一些，看党建材料看得多一些，了解工作实绩少一些，这些都会造成就反腐而反腐，就党建抓党建。十九大指出中国共产党的使命是为中华民族谋复兴，为中国人民谋幸福，因此，反腐败、抓党建、全面从严治党都是为了共产党人有足够的能力去履行责任、完成使命，忽视了这个问题，我们的巡视（察）无疑是舍本逐末。

近年来，我国巡视（察）工作最大的成绩就是在全面从严治党方面取得的成绩，通过巡视（察）发现党的建设方面存的问题，并严肃处理，形成震慑，从而促进党的建设，统一全党意志，凝聚全党力量。党的十九大提出“要深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇”，对巡视工作提出更高的要求，寄予更高的期望。党的十九大也提出我国进入了中国特色社会主义新时代的重要判断，新时代、新常态下推进国家治理能力和治理体系现代化方兴未艾，巡视（察）工作任重道远。下一步随着巡视（察）工作的持续开展和深入，巡视（察）工作的功能定位也应该与时俱进，主动作为，突破当前政治巡视（察）的瓶颈，变“政治体检”为“全面体检”，腐败要反，党建要抓，更重要的是努力在提高国家治理能力和治理体系现代化方面发挥作用。

三、巡视（察）中引入平衡计分卡

（一）平衡计分卡理论简述

平衡计分卡理论源自1990年美国诺顿研究所完成的“衡量未来组织的业绩”这一课题的研究成果。随后，这个课题的带头人——美国哈佛大学卡普兰教授和复兴方案总裁诺顿进一步研究并先后发表了《平衡计分卡—绩效驱动指标》《平衡计分卡：一种革命性的评估和管理系统》等文章。1996年，卡普兰和诺顿出版了关于平衡计分卡的第一本专著《平衡计分卡：化战略为行动》，2001年《战略中心型组织：实施平衡计分卡的组织如何在新的竞争环境中立于不败》出版，2004年《战略地图：化无形资产为有形成果》出版。平衡计分卡三部曲的先后出版标志著平衡计分卡理论的成熟和完备，平衡计分卡已经成为一种组织战略管理、业绩评价和管理的工具[1]。

平衡计分卡从被提出就在西方国家大受欢迎，被《哈佛商业评论》评为近百年以来最具影响力的管理学说。平衡计分卡最初是为企业设计的，大多数文献资料和培训资料也是为企业设计。平衡计分卡在企业管理中取得的巨大成功，引起了许多政府机构的关注，并尝试引入平衡计分卡来加强管理。

（二）平衡记分—在巡视（察）中运用的可行性

第一，能够全面评价政府绩效，发现管理中存在的问题，促进政府管理能力和效率的提高。首先，平衡计分卡从政府部门对战略目标的设定和描述出发，从财务、群众满意度、内部管理流程、学习与成长四个维度对政府部门进行全面考核，将目标分解为具体的行动，避免了一些走形式、不公平的考核问题。其次，平衡计分卡多维度衡量指标能够使对政府的评估不仅关注财务指标，更要关注非财务指标，避免以GDP、财政收入等指标体系带来的弊端，兼顾短期目标和长期目标共同发展。最后，平衡计分卡通过对政府部门党的建设、领导组织能力、干部执行能力、内部分工协作流程以及学习成长等无形资产的衡量，发现政府部门在自身建设和管理中存在的问题，并通过深化改革，加强学习，提高执政能力，促进政府部门管理效率的提高及管理目标的实现。

第二，新时代巡视（察）工作的功能定位决定了平衡积分卡在巡视（察）工作中运用的必要性。前面分析了新时代巡视（察）的功能定位不仅仅是反腐败、抓党建，还应该努力在提高国家治理能力和治理体系现代化方面发挥作用。具体巡视（察）工作中可以利用平衡记分卡这一管理工具，围绕被巡视（察）单位的战略目标的实现，从财务、群众满意度、内部管理流程、学习与成长四个维度作为巡视（察）工作的切入点，对被巡视（察）单位进行“全面体检”。传统的巡视（察）工作中对被巡查单位账目的审查关注了部分财务指标，通过民意测验和谈心谈话关注了群众满意度方面的指标，通过党建材料的检查关注了领导决策流程及政治理论学习方面的指标，而有助于目标实现的治理能力方面的指标却被忽视，如为实现目标的具体业务流程相关指标，以及党员干部学习成长、能力培养方面的指标等。巡视（察）工作中引入平衡记分卡这一管理工具都可以兼顾这些评价指标，通过其内在联系发现被巡视（察）单位存在的问题，并围绕治理能力的提高提出有价值的建议，从而有助于被巡视（察）单位目标的实现[2]。

第三，巡视（察）工作形成的强大震慑力有助于平衡计分卡的实施效果。实际工作中，有的政府部门已经引入平衡记分卡对政府绩效进行全面考核，绝大多数政府部门由于领导不重视等原因还没有引入平衡记分卡，即使引入平衡记分卡进行考核的政府部门由于内部自律和外部他律的双重不足，加上透明度不高、问责制度不完善等原因，致使平衡记分卡未能充分发挥作用。若在巡视（察）中引入平衡记分卡，运用平衡记分卡的理论对被巡视（察）单位进行“全面体检”，利用巡视（察）工作的强大震慑力，必能促进平衡记分卡在政府部门中的应用，从而提高政府部门的治理能力和效率[3]。

（三）平衡记分卡在巡视（察）中的应用

巡视（察）中首先要结合被巡视（察）单位的职能，明确被巡视（察）单位的战略目标，将目标转化为对绩效评估指标，分解到各部门，各部门再分解到具体负责人，通过把目标一层层地分解，结合内部控制建设可以对具体的目标进行细分和控制，围绕财务、顾客、内部流程、学习与成长四个维度构建被巡视（察）单位战略巡视（察）地图。

1.财务方面

政府作为非盈利性组织，它的管理绩效指标是为了提高公共管理的水平，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴服务的。财务方面包括财务指标和非财务指标，非财务指标是指政府为提高公共服务水平所采取的各种措施和方法，如果能获得社会各界的支持和信任，这就说明政府以最少的成本得到了较大的收益。财务指标是指政府在提供公共服务过程中所有的开支及政府获取收入的能力，怎样扩大税基，有效利用国有资产（源）提高收入；怎样正确地用最小的成本做好正确的事，减少不必要的浪费，杜绝违规支出是财务指标绩效评估的重要方面。

2.顾客方面

作为政府部门的顾客统称为人民群众，他们是政府的服务对象，因此环保、公共安全、平安交通、社会治安、公平教育、医疗、养老及住房等一切公众的诉求，都应得到政府的重视，尽量为公众达成诉求。与政府有业务关系的个人和组织包括各类投资者和企业，在经济发展中占有重要的地位，对推动当地建设发展有着重要意义。政府部门应全力打造良好的营商环境，下大力气招商引资，这方面的衡量指标主要是公众满意度、支持率、公共安全感等。综上，巡视（察）中可以通过发放调查问卷、座谈等方式获取“顾客”的反馈，从而有针对性地获取被巡视（察）单位在服务质量、服务体系方面存在的问题[4]。

3.内部流程方面

完备科学的内部流程改革有益于提高政府服务质量和效率，有利于满足公众需求，增加公众满意度，提高政府信任度。而对于政府内部流程改革，决策流程、具体的各项业务流程，巡视中可以结合内部控制建设情况，梳理被巡视（察）单位的各项流程，分析风险点，审查控制措施是否有效，并提出改进建议。另外，可以结合群众满意度调查提出修正内部流程的建议，以满足群众需求，指标体现在群众满意度高、上访率减少、上访效率提高等。

4.学习和成长方面

自2016年2月开展“两学一做”以来，各级党员干部认真学习党章，学习习近平同志系列讲话，争做合格党员，这也是以往巡视（察）中关注的重点。鉴于新时代中国共产党人肩负的历史使命和责任，我们在“两学一做”中统一思想、凝聚力量的同时，也要不断加强业务学习，提高落实中央各项决策部署的本领，只有这样才能在复杂多变的国际国内环境中保持国内的平衡发展，才能不断提高自己的执政能力。所以，被巡视（察）单位要加大培训投入，建立激励机制，鼓励公务人员提高自我学习，扩大人才储备规模，为政府有效、高效的服务管理提供人才保障。2018年以来，各地上演的人才抢夺大战足以说明人才的重要性，指标体现在培训投入、人才培养及吸引激励政策、人才建设成果等。

四、结语

平衡记分卡引入巡视（察）工作是一种新的尝试，实际工作中可以借助第三方专业力量在充分调研的基础上帮助巡视（察）部门结合政府职能及规划绘制详细的战略巡视（察）地图，并在实际巡视（察）工作中不断修正完善，以实现对被巡视（察）单位的“全面体检”，发现影响目标实现的问题所在，提出具有建設性的指导建议，提高被巡视单位的执政能力，促进战略目标的实现。通过在巡视（察）中引入平衡记分卡理论，相信其不但会提高巡视（察）效果，更重要的是通过巡视（察）的震慑力推动平衡记分卡这一先进的管理工具在政府管理中的应用，从而促进政府治理能力和治理体系现代化。

参考文献：

[1]彭前生.中国共产党巡视制度设计的政治逻辑[J].社会科学研究，2016（6）：56- 62.

[2]周淑真，蒋利华.党的十八以来巡视制度功能探析[J].新视野， 2018（1）：27- 32.

[3]岳嫣婷.基于平衡积分卡的乡镇政府公共服务绩效评估研究[D].郑州：郑州大学，2015.

[4]葛蕾蕾，唐健，刘畅.平衡积分卡因果关系视角下的政府绩效管理研究[J].领导科学，2016（5）：23- 25.