“粮改饲”政策实施成效、问题及建议——以山东省为例

文/于 梅 王明利 李长忠

（1 中国农业科学院农业经济与发展研究所；2 青岛农业大学动物科技学院）

我国是农业大国，改革开放41 年来，粮食产业发展迅速。玉米产量占很大比重，然而玉米的饲用价值相对较低，并不能满足畜牧业需求，因此我国每年需要进口大量玉米和优质牧草，保证畜牧业发展。2015年中央一号文件明确指出，要加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草种植，开展“粮改饲”和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草三元种植结构协调发展[1]。围绕中央一号文件精神，山东省积极响应国家号召，启动“粮改饲”和种养结合试点工作，着力推进“粮改饲”政策，助力“粮+经+饲”三元种植结构及农业结构调整，落实农业供给侧结构性改革，推动草食畜牧业持续快速发展。

目前，我国许多地方都在实施“粮改饲”政策，各有不同成效。如北方地区，山西省大同市狠抓“粮改饲”工程，大力发展草产业和草食家畜养殖，坚定不移的发展草食畜牧业[2]；青海省“粮改饲”项目实施提高了农牧民收益，也解决了草牧业发展不平衡不充分的矛盾，降低了养殖成本[3]；内蒙古赤峰市通过推动农牧业供给侧结构性改革的调整，促进了畜牧业节本提质增效，产生了良好的经济效益和生态效益[4]。南方地区，广西壮族自治区调整种植结构，种养结合，帮助贫困户脱贫，取得较好成效[5]；贵州通过构建种养结合、粮草兼顾的新兴农牧业结构，有效带动了当地农民增产增收[6]；云南省推行“粮改饲”为农民增收脱贫致富起到了积极的推动作用[7]。在“粮改饲”政策实施背景下，山东省通过抓试点、育典型、重科技、促联合，不断加大种草扶持力度，扩大“粮改饲”面积，推进种养结合、草畜配套和农牧循环，在保证良好的土地资源和合理的田间管理条件下，基本上可实现种植牧草的经济效益高于玉米和小麦，形成了“粮改饲”诸多典型模式与成功经验， 为山东省草食畜牧业持续发展奠定了重要饲草料基础。

1 山东省“粮改饲”实施成效

畜牧业的飞速发展和“粮改饲”政策的实施，为山东省牧草产业带来了前所未有的机遇。山东通过各地综合试验站建立牧草示范基地，如阳谷凤祥创新实践基地，绿风种子繁育基地等搭建牧草推广体系平台，不断优化农业产业结构，联合龙头企业或合作社组织推动牧草产业发展，形成牧草产销一体化链条。不仅为草食畜牧业发展提供了优质的牧草，满足了市场需求，也在一定程度上实现了良好的经济、生态与社会效益。

1.1 优化农业种植结构，为满足草食家畜对牧草的需求奠定基础

1980年代初期，国家就在山东省开展人工种草、改良草场和飞播牧草的工作，为今后山东省草牧业的发展打下了坚定基础[8]。长期以来，农业种植结构存在很大的问题，重粮轻草导致牧草种植面积呈下降趋势（图1）。自2015年“粮改饲”政策实施，山东省年末保留种草面积和每年新增种草面积呈增长趋势。截至2017年山东省年末保留种草面积为240.4 万亩，当年新增种草面积为221.3 万亩，比2016年当年新增种植面积多了105.9 万亩。2018年，聊城国家级“粮改饲”试点示范县增加到9 个，申请省级以上财政补助资金1 520 万元，实施主体达到81 个；滨州无棣县规划了5 万亩园区种植牧草，东营利垦县预流转9 万亩耕地种植牧草，山东省已经形成了以生产青贮玉米和苜蓿草产品为主的区域布局。

图1 2010—2017年山东省种草面积

根据市场需求，种植青贮玉米等优质牧草，扩大青贮玉米种植面积。部分地区建立综合实验站，与省级产业科研单位和高等院校合作，进行大田试验。种植不同品种的青贮玉米和苜蓿等优质牧草，对其生产性能和营养价值进行评定，挑选优良青贮玉米如豫青贮23、郑青贮1号等适宜山东种植的品种。通过种植饲草作物，以养带种，多元发展，转变传统种养观念，实现种养结合与农牧循环，发挥绿色农业发展示范引领作用。

在牧草的筛选过程中，对品种进行合理分配化，选择产量高、营养价值高、销量好的品种进行种植，打造绿色环保高品质的草产品。如图2所示，2010—2017年，紫花苜蓿产量趋势在逐年减少，2010—2014年，青贮玉米生产情况发展相对稳定，自2015年实施“粮改饲”政策以来，山东省青贮玉米种植面积增长速度迅猛，尤其是2017年比2016年当年新增青贮玉米种植面积多了1倍。积极推进“粮改饲”试点工作进而发展种养结合试点工作，对促进种养一体化发展有着重要的意义[9]。

1.2 调整牧草生产模式，联合龙头企业推动牧草产业发展

不同种类牧草对生长环境和农业资源需求存在一定差异，有些是多年生牧草，如紫花苜蓿、沙打旺、多年生黑麦草等，种植后可以进行多年收获；有些是一年生牧草，如青贮玉米、苏丹草、燕麦等，只可收获一年。山东省以种植青贮玉米为主，通过推广为养而种、以养定种、草畜联动等模式，推动“粮改饲”工作进程。从农户种植到现阶段的“龙头企业+农户”“合作社+农户”“龙头企业+科研院所+农户”“龙头企业+合作社+农户”等经营模式，推进牧草产业与畜牧业紧密衔接，进一步夯实青贮玉米产业发展。各地区龙头种植企业和科研院所联合，成立牧草产业创新联盟等机构，优化种植业结构，促进种植业与畜牧业有效结合。挖掘种植业与二、三产业融合潜力，着力提升农业效益，带动农民增收，为“粮改饲”工作的积极推进提供坚定保障。

图2 2010—2017年各类牧草生产情况

表1 山东农户牧草种植反馈情况 单位：户

依照养殖生产的布局和规划，种植结构从小农户个体经营逐渐调整到以龙头企业和养殖场为核心的合作社化种植模式，化零为整。因地制宜的发展各地特色，如盐碱地不适宜牧草的生长，通过不断的试验对土壤进行改良，将原来的盐碱地转化为可以种植的土壤，变为可以生长的新环境[10]。丘陵山区比较干旱，机械收获较难，适合放牧。沿海高效经济区，适合种植高产牧草，可以大面积种植，机械收割。龙头企业不断引进先进的种植管理加工配套技术，如现代微灌溉（渗灌、滴灌等）、测土配方施肥、病虫害防控、应对自然灾害、收获干燥、青贮贮藏等，不断进行科技创新，在推进优质育种和新技术应用的同时，引进国外先进的牧草播种、刈割、青贮加工等机械，提高山东省机械化水平，大大节省了人力、物力、财力。

根据国家牧草产业技术体系经济研究室2018年调研山东104 份数据可知（表1），剔除无效数据，加入龙头企业或合作社组织52 户，占样本比例52%；参加过牧草种植技术培训有56 户，占样本比例的54%；打算继续种植牧草有89 户，占样本比例89%。由此可知，虽然加入龙头企业或合作社组织和参加技术培训的种植户比例较低，但其对种植户牧草的生产和出售提供了保障，增加了种植户种植牧草的意愿，大部分种植户愿意进一步扩大种植牧草规模。

1.3 经济、生态与社会效益初步显现，形成多种生产经营模式

根据2018年国家牧草产业技术体系经济研究室对山东省主要牧草及粮食作物的跟踪调研可知：从经济效益来说，2017年山东省全株青贮玉米平均每亩纯收益为574.29 元，剔除受灾农户的每亩纯收益为573.20 元；2018年山东省青贮玉米平均每亩纯收益为521.43 元，剔除受灾农户的每亩纯收益为556.82 元。2017年山东省玉米平均每亩纯收益为-57.46 元，剔除受灾农户每亩纯收益40.71 元；2018年山东省玉米平均每亩纯收益为-62.05 元，剔除受灾农户每亩纯收益为128.36 元。种植青贮玉米的每亩纯收益远高于普通玉米（表2）。从生态效益来说，玉米秸秆的处理与利用也是农业发展过程中面临的主要环境问题。山东省具有丰富的玉米秸秆资源，但是秸秆利用率较低，大多是喂食牛、羊等牲畜，或者就地焚烧、乱堆乱放。通过“粮改饲”政策的推行，可有效解决秸秆综合利用问题，能有效避免秸秆焚烧污染环境、影响交通安全、破坏土壤结构、造成耕地质量下降等问题。从社会效益来说，通过农业产业结构的优化和生产模式的调整，大大降低了牧草生产的风险。减少了田间管理成本，实现种养结合与农牧循环。不仅增加了农户的经济收入，也保护了生态环境，同时人们的生活安全和质量水平得到了保证和提升。

山东为发展牧草产业，政府给予很多扶持政策。首先，认真贯彻“立草立业、草牧结合”的发展理念，积极宣传“粮改饲”工程，优化农业生产结构，构建种养结合、粮草兼顾，保证草食畜牧业的可持续发展。其次，对种植户加强培训力度。在“粮改饲”工程的推进过程中，技术人员深入基层，加强种植户的技术培训和操作指导。再者，在规模化种植的基础上发展草产品产业链。政府在牧草生产领域提供资金支持力度，生产优质牧草，降低销售风险，最大化确保种植户利益。

山东省随着“粮改饲”试点工作的推进，龙头企业和合作社带动了当地种植户的发展，如聊城市凤祥集团、滨州市绿风集团等等，通过与种植户签订种草收购协议，解决牧草销售问题；定期给种植户进行技术培训，解决在种植生产过程中遇到的一些技术问题。政府部门积极引导企业搞好商品草生产，组织开展草产品销售对接活动，实现了从种植、田间管理、收割、贮藏和草产品加工等一体化服务，解决了种植技术、应对自然灾害、资源损失和种植户销售困难等问题，逐步形成了牧草产销一体化。

表2 2017—2018年青贮玉米与玉米种植成本收益情况

2 山东省“粮改饲”面临的问题

通过“粮改饲”政策，山东省草牧业发展基础与优势不断加强，农业产业结构持续优化，畜牧业转型升级力度进一步提升。但是，当地在推进“粮改饲”政策过程中也面临了一些现实问题与挑战。

2.1 劳动力趋于老龄化，综合接受能力薄弱

由图3可知，山东省种植户的年龄大多在41～70 岁之间，41 岁以下的种植户很少，比例占仅为样本的11.54%。山东省的种植户年龄普遍偏大，逐渐趋于老龄化，年轻的劳动力大多在外打工，而稳定的劳动力能够提高农业的生产技能，具有良好素质的农民可以确保农事活动的正常进行。由于种植户年龄偏大，知识匮乏，参与技术培训接受能力偏低，效果不明显。当前，青贮玉米经营者生产和管理技术较为落后，再加上相关培训和宣传力度不够，使得经营者应对自然灾害、病虫害防控能力不强，对于田间管理、测土施肥、青贮收获、青贮贮藏及青贮加工等技术认知不清。基层技术服务人员少，高素质技术人才不够，无法及时全面给种植户提供综合性服务。

图 3 2018年山东省种植户年龄百分比

2.2 牧草种植面积规模偏小，青贮机械装备数量有限

山东省虽然已有龙头企业和合作社进行规模化经营，但很多地区还是以小农户种植为主，牧草种植面积比较零散，机械化收割困难。对于大规模种植地区，当地缺乏大型青贮玉米生产机械，导致养殖企业和收贮企业面临饲草收储难的问题。由于牧草收贮有时限，企业往往很难在短时间内完成收贮，造成了极大浪费。如2016年冠县养殖企业在收获青贮时基本全部由小铡草机收贮改变成大型青贮联合收割机收贮，有效节省了劳动力成本。但是，由于冠县没有青贮联合收割机，需从河北地区雇佣，且数量只有4 台，每台机器每天收获能力有限，无法满足冠县养殖企业需求。同时，青贮有时限要求，收获太早，秸秆水分太多，造成干物质少，酸度大，对牲畜健康造成极大影响；收获太晚，水分太少，不利于秸秆发酵。由此可见，扩大牧草种植规模和切实解决好青贮机械问题，应该是推进当地青贮玉米持续稳定发展的重要保障。

2.3 “粮改饲”政策不完善，收购企业大额资金投入困难

从青贮玉米生产来看，小规模种植需要大量劳动力，中规模和大规模种植需要机械化生产，租地、人工、机械、肥料、水电等成本投入很高，“粮改饲”政策的补贴对象是收储企业，无法为种植户提供补贴。种植户在牧草生产过程中缺乏保险保障，很多地区没有牧草生产保险，对种植户种植牧草意愿造成了一定影响。企业收购青贮饲料是用于全年的牲畜饲喂，要在十几天内收购完成，必须要投入大量资金。目前，银行对企业周转金贷款缺乏明确政策支持，企业运行困难较多，国家政策补贴力度不够。

3 “粮改饲”持续发展政策建议

山东省“粮改饲”政策推进过程中虽然取得了不少成就，产业结构在不断的优化，但出现的问题也较多，针对这样的挑战提出如下建议。

3.1 完善“粮改饲”政策支持体系

进一步完善“粮改饲”政策，将补贴对象从需求侧扩大至供给侧，兼顾牧草生产者及牧草使用者，强化政策扶持力度。“粮改饲”政策实施除扩大牧草生产规模，还需充分考虑传统小规模生产者的利益。通过推进“龙头企业+农户”等模式，或发展社会化服务等形式，推动小农户与现代草牧业的有效结合。同时，将进口牧草生产专用设备纳入农机购置补贴范围，助推牧草产业机械化提升。创新金融保险支持牧草产业发展方式。依托财政资金力量，撬动金融保险支持现代牧草产业发展，探索短期专项信用贷款、牧草生产保险等多种方式，引导金融资本积极进入牧草产业，缓解牧草生产者资金难题。

3.2 强化“粮改饲”政策宣传与培训力度

充分发挥政府与市场力量，加大政策宣传力度，提倡年轻劳动力的加入，积极引导种植户优化传统种植结构，大力推行种养结合的产业发展模式，处理好种植户与养殖场的利益关系，让种植户能够大胆种植，养殖场能够放心收购。鼓励养殖龙头企业、大型养殖场、家庭农场建立自有牧草基地，保障自给自足。加强牧草生产技术培训。采取考察学习、举办培训班等多种形式，加强与农业高等院校的合作，搞好“粮改饲”技术的培训、推广与应用。技术人员深入基层，普及农户预防自然灾害、病虫害、收获青贮和贮藏的知识，指导操作实践，降低生产成本，最大限度地提高广大群众的种植积极性和增加种植户的纯收益。

3.3 加快机械设备技术研发，保障牧草生产进程

一方面推进以机械为核心的牧草产业科技创新，强化产学研结合，培育创新研发团队，在财政资金上进行长期稳定支持，切实提高我国牧草生产机械自主研发水平，加大技术集成与示范力度。另一方面引进国外先进技术与设备。强化国内企业、科研院所、高等院校等与国际有关单位的合作力度，积极引进国外先进牧草生产机械设备及研发技术；搭建国内外牧草生产机械技术交流平台，引进牧草生产机械研发高素质人才，保障牧草生产进程。

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