“十一五”以来我国区域规划的发展与评价

李爱民

(中国宏观经济研究院 国土开发与地区经济研究所，北京 100038)

建国以来区域规划作为我国宏观调控的重要手段，发挥着积极作用，但对于区域规划的内涵、分类、制定规范、操作程序与评价机制等尚无共识，不同学者基于不同侧重有着不同的认识[1-3]。根据2015年7月4日印发的《国家级区域规划管理暂行办法》(发改地区〔2015〕1521号)，国家级区域规划是指以特定区域经济社会发展为对象编制的规划，是国家总体规划、重大国家战略在特定区域的细化落实，是国家指导特定区域发展、制定相关政策以及编制区域内省(自治区、直辖市)总体规划、专项规划的重要依据。本文的探讨主要是基于国家级区域规划[4]。

一、“十一五”以来区域规划的发展历程

(一)区域规划密集出台的背景

1.金融危机后外部需求疲软亟须激发内生发展动力

受金融危机冲击、国际能源价格波动、地缘政治因素等影响，外部需求对我国经济增长的拉动作用逐渐减弱，尤其在东部沿海地区更为明显。国际金融危机的影响还没有消除，世界经济可能进入一个较为长期的发展低迷期，依靠出口和投资拉动区域经济尤其是东南沿海地区经济发展的方式难以为继，迫切需要新的举措和政策引导区域经济发展方式转变。再加上我国正处于经济转型和体制转轨的关键时期，利益关系错综复杂，社会矛盾易生多发，特别是区域差距继续拉大，区域无序竞争和低水平重复建设大量存在，某些区域开发过度，经济活动超出了资源环境承载能力，带来了许多“区域病”和“城市病”[5]，这些都给经济社会的良性发展和平稳运行带来了较大风险，也对进一步促进区域协调发展带来了严峻挑战，亟须激发区域内生发展动力，这也是近年来我国区域规划密集出台对区域经济活动进行干预的宏观背景之一。

2.宏观调控背景下区域规划职能进一步强化

十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，而政府的职责和作用突出体现在保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。宏观调控是更好发挥政府作用的有效手段，基于此，要健全宏观调控体系，以国家发展战略和规划为导向，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。区域规划是国家宏观调控体系的重要组成部分，日益成为国家促进经济社会发展特别是促进区域协调发展的有效手段。从区域发展实践的角度，区域规划一方面可以全面体现国家的战略意图，另一方面也充分考虑了地方的实际特点和需要，可以大大增强调控的针对性、有效性和可操作性，不仅以促进区域协调发展为最终目标，还致力于推动重点地区加快发展，形成全国经济平稳较快发展的重要支撑。近年来，几乎每一个区域规划的出台，都会受到传媒的高度聚焦，受到国内外的密切关注，引起资本市场的积极反映，区域问题及其政策导向成为了与百姓生活息息相关的一件大事。也正因为如此，各个地方党委、政府高度重视区域战略制定工作，几乎都把谋划区域发展及制定相应的战略规划作为首要工程，党政一把手亲自谋划、直接推动，区域战略成为了各地凝聚人心、激发活力、加快发展的重要举措。

3.区域总体战略需要区域规划进一步精细化加以落实

在全面总结我国区域协调发展实践经验基础上，国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出了全面系统的区域发展总体战略：实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展，自此以后，四大板块战略成为我国区域发展总体战略的支柱。目前国家分别基于东、中、西部和东北四大区域形成了区域发展总体战略，但从空间指导的角度而言，“四大板块”战略涉及的区域很广阔，仅西部就包括12个省份，国土面积占全国的70%以上。在此形势下，需要进一步明确政策举措，把国家的重大战略进一步细化、实化、深化和差别化。基于适宜的地域空间研究制定区域规划，是深入落实国家区域发展总体战略的重要举措和有效途径，也是进一步细化实化区域发展总体战略并推动落实的有力抓手。从2007年开始，国家加大了编制区域规划的力度，具体表现为把“四大板块”战略通过一系列区域规划加以细化、实化，从空间尺度过于宽泛、支持意向较为笼统的政策安排，逐步向空间尺度相对适宜、合理体现地方实际特点、可操作性较强的政策措施转变。近两年，又提出了推进形成主体功能区的思路，不断缩小了区域政策指导的地理空间，从而不断增强了区域政策的针对性和可操作性。

4.区域问题日益复杂需要区域规划精准治理

我国地域广阔，自然条件和经济基础差异较大，区域问题复杂多变。随着区域要素流动的不断增强，过去基于单一行政区的规划已经逐渐不能满足区域发展要求，越来越多的跨区域问题(如流域治理、生态环境保护等)不断涌现，急需突破行政区划进行协调。20世纪90年代以来的新一轮经济向沿海地区集中，进一步扩大了我国的区域差异，迫切需要采取有效措施拉动中西部地区和其它欠发达地区的经济，缩小区域差距，着眼于推进经济社会全面协调可持续发展。还有许多关系到国家全局和长远发展的重大结构和体制问题，例如优化经济结构调整、推进经济发展与环境保护的协调、促进区域一体化发展、推动区域协调发展体制机制创新等。日益复杂的区域问题需要区域规划精准治理，从不同地区的实际出发，通过制定区域规划和相关政策文件，做出前瞻性谋划，提出不同的工作重点和解决思路，努力增强解决深层区域矛盾和突出问题。积极通过开展相关专项试点和综合试验，在一些风险较大、涉及面较宽的重大问题上先行先试，摸索路径，积累经验。

5.地方经济社会发展迫切需要对接国家区域战略与政策

党的十九大报告进一步提出创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。从国家层面更加注重顶层设计，更加突出区域规划的统筹性和整体性，无论是对四大板块的统筹考虑，还是京津冀协同发展对全国区域协调发展的示范作用，还是“一带一路”建设的战略指向，都对地方经济社会发展提出了较强的指向性和指导性。地方经济社会发展要发挥地方政府的主体作用，发展地方经济需要地方自力更生，从自身实际出发，着力发挥比较优势和借助外部市场资源和生产要素，深化体制改革、调整经济结构、推进自主创新，增强参与区域竞争的能力和可持续发展潜力，更需要国家的统筹和支持，特别是要求中央政府在健全法制、确定战略、编制规划、制定政策、协调地区关系等方面承担更多的责任。只有充分对接国家区域战略与政策，符合国家区域战略的指向，把国家支持和地方能动有机结合起来，才能切实推动地方经济社会发展。同时，还要进一步加大对区域规划方法和区域规划实施机制的研究力度，尽快修改完善《区域规划编制办法》，加强区域规划编制的科学性和规范性，加强对地方区域发展的指导性作用。

(二)区域规划的发展历程

由于各级区域规划数量庞杂，本研究仅考虑国家级的区域规划，《国家级区域规划管理暂行办法》将国家级区域规划划分为以下三类：跨省(自治区、直辖市)级行政区的特定区域的规划、国家总体规划和主体功能区规划等国家层面规划确定的重点地区的规划、承担国家重大改革发展战略任务的特定区域的规划。按此标准对我国国家层面的区域规划进行梳理，可以发现，从2007年1月国务院正式批复西部大开发“十一五”规划开始，截至2017年3月，共有近百项区域规划及相关政策文件上升为国家战略，根据区域规划出台的内容和实施的目标，这一时期的区域规划大致分为三个不同阶段。

图1 “十一五”以来历年区域规划数量

1.探索起步期(2005-2007年)

从国家出台区域规划的节奏看，2005-2007年为启动年，也是实施“十一五规划”的关键年，仅2007年出台了两个区域规划，分别为《西部大开发“十一五”规划》和《东北地区振兴规划》。这一时期区域规划主要围绕区域发展总体战略展开，服务国家大开发战略。

表1 2005-2007年以来获批的区域规划一览表

资料来源：根据相关政策文件整理。

2.密集出台期(2008-2012年)

2008-2012年是区域规划密集出台期，中央层面通过批复或发布区域规划，加强对地方发展的指导，批复的区域规划数量呈直线上升。2008年，综合配套改革试验区建设提上日程，重庆、四川和沿海地区获得了多重政策红利，长株潭城市群区域规划、武汉城市圈总体规划、成渝经济区规划等三个区域规划相继获得国务院的批复，特别是2008年爆发国际金融危机以来，国家发改委编制和审批了一批经济区规划，基本覆盖了国家主要的城市化地区[6]，特别是2012年国家提出到2020年全面脱贫的目标，党中央、国务院加大了集中发展老少边穷地区、边疆地区和贫困地区的力度，国务院扶贫办、国开行联合实施了特困地区的扶贫开发规划，对滇桂黔石漠化片区、武陵山片区、陕甘宁革命老区等十一个集中连片特困地区的发展尤为关注。2008-2012年间共批复了57个重点区域规划，尤其是2009、2011、2012年，区域规划密集出台，分别出台了13个、13个和21个国家级区域规划。

3.稳定发展期(2013年以来)

从2013年开始，国家批复的区域规划数量不再持续上升，在调整中回落进入稳定发展期。特别是党的十八大以来，我国采取一系列重大战略与政策举措，着力缩小地区差距，取得了积极成效[7]。这一时期国家级新区发展继续受到国家重视，新区规划大幅度推出，前后并批复了陕西西咸新区、贵州贵安新区等10个新区总体方案。开放发展逐步推进，对边境地区的发展也日益重视，广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里重点发开放试验区建设实施方案逐步落实。这一时期的区域规划，一个重要特点是加大了对西部欠发达地区和贫困地区倾斜，沿边地区也进一步扩大开放力度，落实到省一级的新区、试验区规划深入实施，大城市群规划陆续发布或批示，“长江经济带”、“一带一路”倡议等不断深入实施，沿海-沿江-内陆-沿边的全方位开放格局形成。2017年以来，连续8个自由贸易试验区总体方案得到国务院的批复，对全方位开放格局形成了有力支撑。

二、“十一五”以来我国区域规划的特征

2006年以来，我国区域规划逐步进入了以诸多试验区、新区、自由贸易试验区密集出台为特征的区域协调发展新阶段，区域规划日益细化，全方位开发开放格局日益形成。

(一)区域规划类型多样化

国家发改委于2015年7月4日印发的《国家级区域规划管理暂行办法》对国家级区域规划的内涵和类型进行了界定，参照这一办法，第一类国家级区域规划的规划区域包括跨省(自治区、直辖市)级行政区的特定区域，跨省(自治区、直辖市)级行政区的发展规划是典型意义上的国家级区域规划，例如《东北地区振兴规划》、《成渝经济区发展规划》、《京津冀协同发展规划纲要》、《哈长城市群发展规划》等都涉及到好几个省级行政单元。《暂行办法》确定的第二类国家级规划规划的规划区域为国家总体规划和主体功能区规划等国家层面规划确定的重点地区，包括如《广西北部湾经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》等，这些规划都是国家确定的重点开发地区，承担着经济又快又好发展的使命，在全国层面发挥增长极的重要角色；第三类国家级区域规划的规划区域为承担国家重大改革发展战略任务的特定区域，这类规划往往承担着特殊的功能，在诸多方面先行先试、试点示范，条件成熟再在全国进行推广，如国家级新区发展总体方案、综合配套改革试验总体方案、自由贸易区总体方案等，此类规划在区域规划体系中占的比例最高，自“十一五”以来，国家层面批复的承担特殊功能的区域规划高达57项，所占比例约为47%。

(二)区域规划覆盖东、中、西、东北四大区域板块

“十一五”以来，国家陆续实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，不断健全区域协调互动机制，我国东、中、西、东北四大板块的区域发展战略格局开始形成。随着四大板块战略的实施，我国四大区域之间以及各省区之间不平等程度都得到有效缓解和控制，区域差距有所缩小，区域规划的空间分布逐渐由东部地区向、中西部地区和东北地区延伸，协调发展初步取得成效。同时，可以看到，我国东、中、西、东北地区存在不同的问题，也面临着不同的发展重点，与之相对应，各地区对应的国家级区域规划也存在不同的侧重。如表3所示，东部地区在资本、技术、高端人才、开放度、城市化水平等方面始终保持领先水平，在制度创新、转型发展和陆海统筹上对全国形成示范引领作用，区域规划涉及到综合配套改革试验、自由贸易试验区总体方案的相对较多，主要承担国家重大发展改革战略任务；中部地区在地理区位上有着“联东带西”的优势，随着西部大开发的发展，处在发展洼地的尴尬地位，因而在承接产业转移、推动区域崛起方面有较多的部署；西部地区长期以来处于落后地位，老、少、边、穷地区相对较多，在推动全方位开放格局的新时期，向西开放成为战略重点，西部地区的区域规划也从注重解决区域落后问题、实现资源开发转到扩大对外开发开放，同时，区域合作一直是西部地区的重点；东北地区面临着诸多体制机制束缚，面临着东工业基地振兴发展的艰巨任务，一直以来，针对东北地区的区域规划围绕实现东北振兴、增强经济活力而展开。

(三)国家批复具有层次性

“十一五”以来，我国区域规划呈井喷式增长(见图1)，从《西部大开发“十一五”规划》和《东北地区振兴规划》的印发到2017年的《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》的编制，这些区域规划都有一个共同的特征，那就是批复主体具有国家的性质，无论是中发、国发、中办发、国办发，还是国务院各部门发(如发改发、银发等)，无一例外都体现了国家的意志，体现了这一时期区域规划的权威性。同时，国家的批复具有一定的层次性，如表4所示，“十一五”以来中发的区域规划有《京津冀协同发展规划纲要》、《长江经济带发展规划纲要》等2项，主要服务于新时期的三大战略；国发、国办发、国函分别有9项、1项和8项，国发的全都是各地的自由贸易试验区总体方案；国办发的为《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，重在回应东北现象、促进东北振兴；国函的基本为综合配套改革试验总体方案。这些都是能对全国具有较大影响、能对全国形成试点示范的类型。其他更多的是由各专业部门发布，达101项之多，这些专业部门涵盖国家发改委、国家住建部、国家商务部、国家开发银行等部门，属于各专业部门的业务范围，重在解决特定时期特定区域的特定问题。

表2 2005年以来我国出台的国家级区域规划概览

资料来源：根据相关政策文件整理。

表3 2005年以来四大板块出台的主要区域规划

资料来源：根据相关政策文件整理。

表4 “十一五”以来主要国家级区域规划对应的发布主体

(四)中央和地方共同推动规划编制实施

为推进我国区域规划管理工作规范化、制度化，加强区域规划编制实施管理和落实，促进区域协调发展、可持续发展，国家发改委印发了《国家级区域规划管理暂行办法》。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》等，对国家级区域规划谁来管理、怎么报批、实施的过程中应该注意什么等问题进行了规范。根据暂行办法，国家级区域规划应当列入年度审批计划管理，国务院发展改革部门每年初向国务院报告上年度国家级区域规划审批计划执行情况，同时提出本年度拟上报国务院审批的国家级区域规划审批计划，报国务院批准后执行并通报有关部门。规划暂行办法的出台，标志着我国区域规划编制实施的机制初步形成。中央各部门也加大了对区域规划的实施情况的评估，国家发改委在《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中提出优化规划政策实施与评价机制，探索构建区域规划与政策实施绩效评价与考核体系，建立区域规划与政策实施跟踪评估与动态优化完善机制[8]。国务院各部门对国家级区域规划的重视是区域规划实施的重要保障。同时，地方日益在区域规划的执行过程中扮演重要的角色，很多规划是自下而上推动编制实施，充分体现了地方的意志和相关诉求，有利于在国家级区域规划中将国家战略性整体性考虑与地方的发展实际和发展特色相结合，形成更加务实有效的发展思路和政策路径。随着地方政府在区域政策制定和执行过程中自主性的增强，各地经济发展将具有更强的积极性和地方特色。中央和地方共同推动区域规划编制实施，一定程度上确保地方发展政策的连贯性和稳定性，有利于整合、协调各部门资源。

三、对“十一五”以来我国区域规划的评价

(一)“十一五”以来我国区域规划取得积极成效

1.增强区域经济的整体性和协调性，推动形成新增长极

随着区域规划的空间尺度不断缩小以及区域规划的密集出台，我国四大区域之间以及各大区域内部省区之间不平等程度都得到有效缓解和控制，区域协调发展取得良好成效[9]。特别是2008年以来，中部和西部的增速开始连续多年超过了东部地区，区域协调的步调得到加强[10]。同时，随着国家层面的区域规划从交通网络建设、生态环境保护、重大产业分工协作、城市建设等方面统筹考虑，不仅形成了跨省区的协调机制，也培育了国家级的经济增长极，从而形成了辐射范围更大的区域体系。“十一五”以来，随着新区规划和试验区规划的出台，新区建设和城市群发展为标志的增长极迅速崛起。赵弘等(2016)[11]在2016年5月国家发改委发布的《2016年国家级新区体制机制创新工作要点》中提出区域规划进一步强化了国家级新区的经济引擎功能，发展格局也发生了较大变动。国家发展改革委正式发布的《国家级新区发展报告2016》表明，国家级新区成立以后，GDP呈现快速增长，起到了发展新引擎、创新新示范的积极作用[12]。《国家新型城镇化报告2016》表明，通过长三角、长江中游、成渝、哈长、中原和北部湾6个城市群规划，启动了国家中心城市布局建设，新生中小城市培育和美丽特色小(城)镇建设有了新进展，大城市群、城市带作为城镇化主体形态的空间格局更加清晰[13]。

2.丰富和完善了国家宏观调控的手段和路径

区域规划更强调从由上至下到上下互动，在编制过程中中央与地方实现充分互动，可以将中央的统筹考虑与地方意志、地方实际更紧密地结合。范恒山(2016 )[14]等认为“十一五”以来，立足于发挥各个地方的比较优势，依照适宜的空间尺度研究制定了一系列重大规划和区域政策文件，推进“四大板块”战略实施的深化细化和实化，也推动宏观调控和经济调节从“一刀切”转向分类分区指导。国家级区域规划以往主要是由中央有关部门提出并组织研究制定，涉及到的地方要配合规划制定工作。但目前这些所谓上升到国家战略的区域规划，并不完全是中央部门提出来的，有些是地方主动提出并获得中央部门的认可。这种程序上的变化反映出一些地方发展经济的主动性和积极性，以及需要得到国家政策支持的强烈愿望。目前很多区域政策和规划由地方制定和提出，交由中央批准。陈耀(2009)[15]认为通过上下互动而出台的区域规划不仅使得地方更加明确发展的目标方向，而且发展动力更强，避免了中央“放权”与“收权”的博弈，有效处理了国家意志与地方积极性的矛盾。因此，中央在政策制定过程中发挥了审批和监督的作用，保证国家战略意图得到很好的落实；同时区域政策也更加兼顾地方的利益诉求。这一模式能够更好地协调中央和地方利益，体现国家意志的同时调动地方实施区域政策的主动性。

3.有效地突破地方发展经济的体制困境

区域规划在发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。通过国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等多个部门的协作，城市规划法律法规和实施机制基本形成，有助于避免区域规划由于“一把手”意见随意变更的情况。随着《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》、《国家级区域规划管理暂行办法》、《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》等的发布，依法加强规划编制和审批管理的机制日渐完善。根据严格执行城乡规划法规定的原则和程序，中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划管理工作的若干意见》提出今后区域规划要认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定，在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥了重要作用，增强了规划的前瞻性、严肃性和连续性，规划落地工作实现一张蓝图干到底[16]。机制的完善，改革了政府规划管理体制，避免了长期以来区域规划和地区一把手换届之间不可调和的矛盾，解决了规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障各类规划有效实施；强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。如京津冀协同发展战略，近4年来在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三个领域率先突破，有序疏解北京非首都功能，北京城市副中心规划建设进展顺利。

4.推动区域内外一体化发展

刘云中等(2013)[3]对区域内外一体发展作了系统研究，认为区域规划推动一体化主要表现在对内和对外两个方面。对内方面主要表现在跨行政区区域规划的出台打破了区域壁垒，促进了区域市场和要素的融合。其一，“国家战略性”区域规划减少了区域间人才和资金流动的制度性壁垒，推动了产业转移；其二，随着网络化的高效便捷的交通设施的全面覆盖，落后地区吸收和采用先进地区创新技术成果的机会加大，先进地区利用落后地区丰富的自然资源和生产要素的成本将下降，国内市场一体化程度将得到极大提高。对外方面主要是国家边疆地区对外开放程度进一步增强，海西经济区、江苏沿海地区、东北地区、长吉图地区、喀什地区等一系列区域规划的出台深化了对外的开放合作，构建了我国对外的开发开放地区总体格局，并制定了相应的贸易促进政策，使国内外一体化程度进一步提高。

随着“一带一路”倡议的实施，我国全面开发开放格局逐步形成。范恒山(2017)[17]提出，“十三五”时期，我国区域协调发展形成以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，陆海统筹新机制逐步完善。刘慧等(2017)[18]认为这一系列措施将会进一步提高国内外一体化程度，进一步完善区域发展战略格局。

(二)“十一五”以来我国区域规划存在突出问题

1.缺乏统筹考虑，区域规划体系的层次不明晰

自2009年开始，国家战略区域规划开始在全国范围内铺开，一时间，各类国家级综合改革区、示范区、新区等纷纷涌现，区域规划有一种“遍地开花”的态势。刘云中等(2014)[19]普遍认为“国家战略性”区域规划出得过快、过急、过多，未能细化到“一区一策”，在制定不同区域政策的基本出发点等方面下功夫不够，还未能充分发挥地方的能动性，造成规划的引导性和方向性并不强，缺乏整体的统筹和综合的安排，使区域规划体系和层次不明晰。受到条块分割的管理体制影响，各部门将编制规划作为争取部门利益的重要手段而争相编制各自部门的规划，跟风明显。不同部门管理下的规划自成体系，每一体系又对应着不同层级的专项支撑规划[20]，对结合资源禀赋、区域特点、功能定位、发展现状、增长潜力，以及把握下一步区域政策指导的地区构架、重点领域和基本内容方面有所不足。由此，我国空间规划体系缺乏层次性，不仅使区域规划的实施效果不显著，加剧区域政策泛化，难以获得公众的认同与支持，也难以有效发挥整体合力与综合调控作用。

2.区域规划多头管理，影响到规划的权威性和严肃性

杜鹰(2012)[10]认为，相关制度保障的缺失，往往使区域规划的编制和实施丧失了权威性和严肃性。目前的区域规划，到了地方层面，往往是地方政府领导直接决定由谁主导区域规划的编制，或者是城建部门，或者是土地管理部门，或者是发展改革部门，这就导致区域规划的制定、执行过程中多头管理问题严重。由于各部门形成一套习惯性的编制规划思路和方法，使得区域规划的成果(包括规划期限、规划目标、规划方法等)五花八门。规划审批也没有明确的规定，有些规划需要经过同级人大批准，有些规划需由上级或同级政府批准，有些则由分管部门审批，但在实际操作过程中存在混乱，体现不出区域规划的权威性和严肃性。刘飞(2009)[21]认为审批主体不明确，也会带来规划实施后评估及考核主体不明的问题，不利于规划的实施和评价。而且，在规划编制过程中往往具有注重结果而不注重过程的倾向，使规划的科学性大打折扣，由于编制时间相对较短，或者出于保密要求，规划编制过程往往缺乏科学论证，以各专业领域意见征求不够全面，规划编制难免出现“百密一疏”的问题，难以有效发挥指导、协调作用。再加上我国官员任期制所导致的短期行政行为等问题，区域规划的持续效果很难得到保证，不能形成有效的实施机制，也影响了区域政策的权威性、持续性和严肃性，不利于对地区发展形成长久持续的政策导向。

3.各类规划分工定位不明，重复性、冲突性内容较多

由于缺乏部门之间的有效协作，当前各类区域规划内容趋同，冲突较多。密集出台的“国家级区域规划”呈现出以下几个特点：一是政策和规划出台的“遍地开花”泛化导致区域政策红利消失。魏后凯(2011)[22]认为国家级新区从浦东新区、滨海新区到西部的滇中、贵安新区、兰州新区，对地区的经济带动作用逐步减弱。二是从公布的各规划文件来看，规划的产业定位整体趋同的情况依然严重。如制造业、大数据、大健康、新能源、新技术等战略性新兴产业几乎成为大部分省区产业发展重点，将规划看成争夺资源的手段，助长了各地区争戴国家级“帽子”的“跑部钱进”行为。三是单纯聚焦经济发展，造成了近年来区域规划趋同化和唯经济增长的局面。尤其是2009年以来，大量区域规划的出台，引发地方政府的盲目圈地开展工业区、经济区等“圈地运动”行为，国家战略在一定程度上就变成了地区“圈地”和工业区建设竞赛，导致区域间的低效和无序竞争，产业分工不明，产业同质化现象突出，区域协作水平低，地方落实工作成效不显著，中央给予的政策红利和规划指导的初衷难以实现。各类区域规划分工和定位的不明，使区域规划获批后不仅没能为地方开发提供正确指导，反而成为新一轮经济区竞争建设的开始。这表明，造成以上问题的原因，往往与当前区域政策的空间尺度划分过于松散，没有形成科学完整的空间体系，以及很多区域规划过于强调政策优惠而忽视发展定位有关。

4.规划的法律法规建设有待加强，实施监督机制不健全

杜鹰(2012)[10]认为我国的区域规划缺乏法律和制度保障，法制化建设十分滞后，没有形成具备制度化意义上的具有法律保障的规划体系和组织体系，规划编制实施与管理等的规范性较差，现存的有关法律内容也不甚成熟完善，持类似观点的还有李煜兴(2009)[23]。目前，我国涉及区域规划法律的只有《城乡规划法》、《土地管理法》、《海域管理法》等，这些大多属于专项性法律，在国家层面上还没有形成较为统一、健全的区域规划法律法规体系，尽管客观上存在着国土空间规划、主体功能区规划、区域规划、国土规划等综合性空间规划，但这些规划工作的展开主要依据中央文件或领导批示，缺乏明确的法律保障，难以对其他规划发挥基础约束作用。因此，现有法律法规没有对各类规划的功能定位、主体内容、相互关系以及监督程序等作出原则性规定，各类规划间的法律关系模糊不清，加剧了区域规划实施过程中相互打架的现象，影响了区域规划的实施。

四、结论与建议

(一)区域规划要与区域发展总体战略相适应

区域规划与区域发展总体战略相辅相成，区域规划是实现区域发展总体战略的有效手段，同时也要与区域发展总体战略相适应。区域战略一般是对一个区域较长时间的发展策略、发展目标形成总体构想，区域规划则是对实现区域战略的路径、步骤进行具体化。区域规划的编制和实施要遵循科学的发展理念，响应国家发展规划对区域发展提出的战略要求。区域规划的有效实施要与国家发展战略和区域政策的调整创新联系起来。区域规划工作的成效如何，主要取决于当时国家区域政策的内容、力度及适用范围[24]。改革开放至今区域规划工作的实践证明，制定区域政策时充分考虑其空间层次性、差异性和依赖性，能有效地促进区域规划的顺利实施。改革开放以来我国在不同历史阶段开展的区域规划工作，其指导方针和任务都与当时国家经济社会发展目标要求紧密相关，从20世纪80年代初围绕国家“六五”计划中提出的“加强地区横向经济联合”的目标要求，到围绕“十三五”规划提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”推进全方位开放格局的区域发展总体战略的目标要求，编制了不同层级的与区域发展总体战略相衔接的区域规划。只有与区域发展总体战略相适应，区域规划才能正确有效扮演政府宏观调控的重要手段，并在缩小区域差距、增强区域联系、促进区域协调等方面发挥重要作用。

(二)区域规划要同时实现中央和地方意志

区域规划要同时发挥中央政府和地方政府的积极性，既体现国家意志，又兼顾地方利益诉求。编制科学的区域规划，是政府宏观调控和社会管理提供重要依据。在规划的编制过程中，不同层级政府及其职能部门编制的规划体现了各自的目标，反映了各自不同的利益追求，区域规划的编制过程实际上是对部门规划、行业规划和下一层次的规划进行整合和完善的过程。通过改革开放以来区域规划编制和实施历程，可以发现，中央政府和地方政府对区域规划的制定和实施都非常重视，一方面中央政府希望通过编制和实施区域发展规划解决日趋复杂多样的区域性问题，另一方面地方政府则希望通过编制和争取中央政府批准区域发展规划获取更多的实际利益及良好声誉[25]。实践证明，通过上下互动出台的区域规划一方面使地方政府更加明确发展的目标，调动了地方贯彻落实区域政策的积极性，另一方面中央部门通过监督规划的实施，体现了国家意志，保障了整体利益最大化。总的来看，区域规划作为一种公共干预，首先体现国家意志，同时必须兼顾地方利益诉求。要继续加强国家意志和地方要求有机结合，有效地把国家意志实实在在地注入到了地方的发展思路之中，真正把国家宏观调控的要求落到了实处。只有服从中央的统一规划，区域政策才能实现有效的区域分工合作，保障整体利益最大化；只有兼顾地方利益诉求，调动地方贯彻落实区域政策的积极性，才能使区域政策真正落到实处，发挥应有的作用。

(三)区域规划的效力发挥重在加强规划实施

“一分部署，九分落实”，要避免区域规划成为“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，必须从区域规划的实施机制上进行突破。区域规划实施要从主要运用行政手段转向综合运用行政、法律、经济、技术手段，有效调动多方积极性。参照欧盟推进区域政策实施的基金工具体系和美国联邦层面以基金引导为主、以法规控制为辅的规划实施机制，探索建立区域发展政策体系，为推进规划有效实施，提供稳定的制度化保障。在资金保障上探索由中央财政建立区域发展基金，形成完善的资金保障体系。围绕生态文明建设，创新完善财政、土地、人口、环保等配套政策，推进完善主体功能区制度和国土空间开发保护制度，建立区域规划实施的长效机制。同时更重要的是要建立有效的区域协调机制，由于经济的快速发展，使得资源配置突破了原先的行政界限，再加上国家级区域规划大多是跨越几个行政单元，需要由更高层面出面进行协调，建议设立“国家区域规划委员会，主要任务是制定国家级区域规划，推动规划实施、评估、修编等，以及协调跨省区利益关系。

(四)要建立区域规划实施的保障机制

区域规划的实施需要健全区域规划的监督和评估机制。一方面要推进区域规划立法工作。通过把规划的前期研究、衔接协调、颁布实施、评估调整等一套流程纳入法制框架，减少规划编制和实施的随意性，增强权威性。应该在总结成功经验的基础上，尽快研究起草促进区域协调发展的法律，把区域协调发展纳入法制化的轨道，及早制定《区域规划法》，使区域规划从编制到实施和监管都具有法律约束力，对随意违反规划的行为能予以制裁，从使区域规划真正成为区域内各主体一体化的行动指南。另一方面要建立评估监测机制，形成适宜的评估办法和规范的评估内容和评估程序，加强总体部署，组织专门班子，与相关地方和部门进行及时有效的沟通和联系，对各地区区域规划方案和文件的实施情况进行检查评估，并充分发挥部际联席会议机制的作用，及时解决评估中和规划实施过程中出现的困难和问题，提出解决对策，指导改进区域规划工作。