美国创新药物政策运行机制及对我国的启示

厉琴慧，陈永法

(中国药科大学国际医药商学院,江苏 南京 211198)

创新药物研发能力是一国医药产业发展水平的标志，也是满足公众健康需求的重要保障。作为一项研发难度大、风险高、周期长的高新技术活动，创新药物研发尤其需要政策助力[1]。近年来，我国高度重视医药产业创新发展，“十三五”规划对医药产业供给侧结构性改革总方向的确定为加速产业结构调整与升级带来了难得的机遇。但总体而言，我国医药产业目前高质量创新成果较少、国际竞争力整体偏弱。据有关数据统计，2007—2017年美国共有257个新分子实体获批上市，而同时期我国仅有20种1.1类新药获批[2]，远落后于美国。虽部分原因是我国现代医药工业起步较晚，但与国家创新药物政策不完善、政策运行机制不健全有较大联系[3]。

在美国，虽然市场是决定制药企业创新的主要因素，但创新药物政策在推动新药研发中发挥了举足轻重的作用[4]。美国的创新药物政策覆盖药品研发、注册到上市后各个环节，围绕创新资本投入、成果转化与上市以及市场回报和患者用药需求了解等多个维度运行。每一维度特有的激励政策作用于相关创新主体以促使某一目标的实现，且各维度彼此衔接、紧密联系，在推动形成需求导向—研发投入—成果转化—注册上市—上市获益—需求导向的新药创制良性循环中发挥了重要作用。因此，研究美国创新药物政策运行机制并结合国情科学借鉴，对完善我国创新药物政策运行具有一定指导意义。

1 创新药物政策运行机制的内涵界定

运行机制的普遍定义指客观事物在有规律地运行中影响这种运行的所有构成要素的结构、功能和相互关系以及这些要素能够发挥作用的运行方式[5]。一般而言，机制是通过各组成部分的协调制约来推动其运转，组成部分彼此之间的作用方式不同，机制的运行过程也会不同[6]。可见，运行机制的实质即通过构成要素的相互作用来实现运行。聚焦于政策层面，不少学者对教育、创业、体育等领域的政策运行机制内涵作出了相关界定。主要分为两种观点，一种认为政策运行是通过政策之间的相互作用来推动，如王建国(2008)[7]在研究NBA联盟政策运行机制中将联盟政策归纳为赚钱政策和分钱政策，指出赚钱政策是分钱政策的前提和基础，分钱政策是赚钱政策长期实施的保障。另有学者认为政策运行需有政策主体参与其中，并通过政策与政策主体的相互作用来实现政策的运转。马海群(2005)[8]在信息政策研究中就指出信息政策运行的实质是政策主体与政策相互作用的过程。

综合学者观点，本研究认为政策是一种无机体，得依附于政策主体这一有机载体发挥功能。因此，政策运行机制由政策和政策主体两部分构成，实质应为该两部分的相互作用关系。创新药物政策指一国或地区为促进创新药物研发活动的产生和发展，规范创新主体而制定的各种直接或间接的政策总和[9]。为此，本研究根据药品生命周期将能够助力于新药研发、上市和流通的政策均纳为创新药物政策，并将运行机制界定为“多个具备不同功能的创新药物政策通过一定的方式直接或间接作用于创新主体进而影响创新药物成果产出的一系列动态组合”。

2 美国创新药物政策运行的作用机制

美国自20世纪80年代起积极构建以市场为主导的新药研发政策体系，先后出台了许多鼓励创新的财税金融、技术转让、注册审评、产权保护等政策，基本覆盖了新药研发投入、成果转化与上市以及市场回报等环节。近年来，美国政府又逐步提高了患者在新药研发中的参与度，通过主动向患者寻求意见的方式来加强其对新药研发的引导，提高创新药品的市场满意度从而间接提高获利水平。本研究认为研发资本投入是创新活动产生并持续进行的前提，成果转化与上市是新药研发的必经途径，市场回报与患者用药需求了解则是再次创新的驱动力，这3个环节相互独立但又彼此联系，是美国创新药物政策运行的主要构成部分。具体如图1所示。

2.1 创新资本投入

2.1.1 以间接优惠为主的税收政策在政府鼓励企业提高研发投入中的引导作用 税收优惠导向性强、受惠面广的优势使其成为了美国政府激励企业提高药品研发投入的主要政策杠杆。美国税收优惠体系包括直接和间接两种，由于直接优惠以企业获得研发成果为前提、企业无法预期优惠金额等缺陷致使对新药研发激励作用较小，因此美国政府侧重发展针对创新过程的间接税收优惠[10]。其特点是只要企业的研发投入满足一定数额，该笔研发费用即可通过税收抵免、减免、扣除等方式获得补偿，研发投入越多享受到的优惠也越多，与企业是否成功研发出创新药品无关。该种制度设计体现了政府同企业共担新药研发风险，有利于充分发挥企业的主观能动性，在激励企业提高研发投入中起到了积极作用。

2.1.2 多元融资渠道在政府和金融机构共同支持企业创新中的资金保障作用 新药研发高投入的特性决定了企业自有资金一般难以满足巨额经费需求，向社会募集资金是帮助其缓解研发经费短缺的有效方式。美国的融资渠道较为多元化且融资模式彼此衔接，推动了融资机制的良好运转。较为典型的即风险投资与纳斯达克证券市场的相互配合，前者向处于成长初期的企业提供股本融资，后者则为发展到中后期的企业提供发行股票进行市场融资的机会，由此为风险投资获得高额收益、顺利退出提供了保障。虽然市场在社会资金募集中发挥了决定性作用，但离不开政府对投融资体系的引导和支持[13]。美国政府通过向风险投资机构提供财政拨款、低息贷款、税收减免等政策，与商业银行合作建立风险共担机制等一定程度上提高了金融机构对科技型企业的投资意愿。

图1美国创新药物政策运行机制图
Figure1Map of the operational mechanism of American innovative drug policy

2.2 创新成果转化与上市

2.2.1 技术转移与科技中介在政产学研紧密合作中的推动作用 通常单个企业很难承担从基础研究、转化研究到新药开发这一整套研发活动，但若是将大学和科研机构强大的基础研究优势、小企业高效的成果孵化机制及大企业成熟的成果商业化机制有效配合则可大大提高新药研发效率。为形成产学研合作良好态势，美国国会于1980年通过了《拜杜法案》，允许大学、科研机构、小企业对由政府资助产出的科研成果享有知识产权并可自由转让[12]。随后颁布的多部补充性法案进一步明确了各合作方的产权关系、利益分配等问题。这些法案在激发科研人员研发热情、破除技术转移障碍中发挥了关键作用。在为产学研合作提供完备制度保障的同时，美国又搭建了多样化的科技中介平台作为技术转移的配套措施。这些科技中介为产学研提供信息咨询、科研成果价值评估、专利授权等一系列技术转移服务，推动了技术供给方与需求方的高效互动、促进了技术资源的快速转移 。

2.2.2 沟通交流与特殊审评在政府提高申请人新药研发积极性中的激励作用 药品的特殊性决定了上市前须通过药监部门对其安全性、有效性的评价。美国FDA除履行评价药品性能的职责，还会协助申请人开展新药研发。在临床试验阶段，FDA允许申请人请求科学建议指导，包括一般性技术问题答复、特殊研究方案(致癌性、稳定性试验)评价以及重大科学技术问题会议讨论等。除对普通新药给与研发指导，FDA还为治疗严重或威胁生命疾病、初期临床证据显示潜在优势的新药提供密集式指导，包括主动制定交流计划、进行多次正式和非正式沟通等[13]。对于新药审评，FDA为满足相关条件的创新药物创建了优先审评、加速审评、快速路径、突破性疗法等多种特殊审评通道以缩短审评时长，且这些通道互不排斥，为极具创新性药品享受多种优惠政策提供可能，进一步起到提高新药研发积极性的作用。

2.3 市场回报与患者用药需求了解

2.3.1 产权组合与动态医保在政府确保产学研获高额研发收入中的支持作用 丰厚的销售收入可补偿巨额研发投入、获得高额利润，为再次创新提供可能。美国政府主要通过产权保护和动态医保实现创新药品的高额获益。产权保护种类较为多样，包括专利保护、专利期延长以及数据保护。其中专利保护效力最强，囊括了药物本身、药品生产工艺、给药途径等多种专利名目[14]，为药品持有人提供了全方位的知识产权保护策略。数据保护则从行政角度对药品实施保护，包括含新化学实体新药的5年保护、改良新药的3年保护等。数据保护与专利保护平行并存，即无论是否具备专利都有资格享受数据保护。另一方面， 美国将所有处方药都纳入医保支付范畴，且对创新药物实施动态调整，当新药获FDA批准后，药品持有人可与保险公司协商确定药品报销方式，达成协议后(6个月)药品即可进入报销目录[15]，这为创新药物快速占领市场份额、获得研发回报提供了便利。

2.3.2 患者用药需求对新药研发的引导作用 由于患者自身对疾病的严重程度、现有治疗方案适宜性等有一定了解，因此将患者的想法融入到新药研发与审评中有助于开发出更能满足实际需求的药品。近年来，FDA不断提高患者在新药研发中的地位，自2012年以来逐步落实以患者为中心的药品研发计划(patient-focused drug development program)[16]。该计划综合相关因素筛选出特定疾病领域，以公众研讨会的方式征求患者及医护人员关于某一疾病对生活的影响、最佳治疗方式、应考虑的治疗负担等想法，并将收集到的信息整理后公布于官方网站，为大学、科研机构、企业的新药研发及审评人员的新药审评提供参考。为进一步提高患者的新药研发参与度，自2017年起FDA开始开发如何对收集到的信息进行处理、分析和使用的工具，以协助相关人员将患者诉求有效运用于药品研发及审评中，进一步提高市场需求对新药研发方向的引导。

3 美国创新药物政策运行的特点

美国创新药物政策运行机制体现了社会各界力量在新药研发活动中的参与，通过一系列政策将政府、产业界、学术界和患者(组织)紧密联系在一起。该运行机制有以下特点：①政府主要以间接方式支持新药研发，创新药物政策大多利用市场机制来发挥作用。如在资金支持方面，多采用间接税收优惠来激励企业自身加大研发投入，或通过完善投融资体系利用社会资金向企业给与财务支持。②创新主体积极发挥各自优势，同时加强彼此合作。企业、大学、科研机构构成了创新药物研发的技术体系，畅通的技术转移机制加速了创新药品从实验室向市场推进。金融机构、科技中介则提供融资、信息等服务，为新药研发创造了良好的外部环境。③政策运行能够不断循环，具有可持续发展性。多元财税金融政策为新药研发的长周期开展提供了资金保障，尽可能减少因资金壁垒而不得不中途停止研发的情况；健全的产权保护和动态医保政策为企业带去了高额利润，这不仅是其持续研发的动力，也为再次创新提供了资金保障。

4 我国创新药物政策运行的现状

十三五期间，我国出台了多项鼓励政策以加大对新药研发的支持。其中，实施3年有余的优先审评共受理了181个创新药物品种[17]，在缩短审评时长中发挥了重要作用。产权保护从专利扩展到数据保护，进一步提高了对创新药物的权益保护力度。然而，任何改革都无法一蹴而就，与美国相比，我国的创新药物政策主要存在以下几点不足。

4.1 创新药物资金投入支持不足，难以确保研发活动长周期进行

创新药物研发的高复杂性和高投入性决定了企业自有资金一般难以支撑长周期研发活动，因此借助税收优惠及社会资金募集就显得尤为重要。在税收方面，我国自1996年以来先后颁布了近20项激励制药企业R&D投入的政策，对提高企业研发积极性起到一定作用。但这些税收政策大部分侧重对研发出创新成果的企业的利益让渡，对研发环节中的技术开发、设备更新、成果孵化转让等具体科研活动的支持力度还不够，导致无法有效分摊研发风险，这势必会影响到企业的创新热情。与此同时，我国的金融市场发展尚未成熟，考虑到新药研发的高风险，国内的风险投资或金融机构很少将资金投入到新药研发早期阶段，遏制了创新药物的萌芽；另一方面，制药企业的融资渠道较为单一，数据显示我国新药研发资金中约60.9%靠企业自筹，33.3%为银行贷款，而风险投资仅占5.58%[18]，这种单一的融资来源易导致资金投入不足，创新难以为继。

4.2 产学研协同创新机制不健全，新药研发成果转化率低下

相较发达国家，我国的产学研协同创新起步较晚，在2007年国家提出“建立以企业为主体、市场为导向的产业联盟”方针下我国掀起了产学研联盟热潮。医药产业的产学研协同创新也应运而生，较为典型的有深圳生物医药产学研联盟、山东新药产业联盟、江苏抗肿瘤药物产业联盟等，一定程度上推动了医药产业的快速发展[19]。但总体而言，我国医药产业产学研协同创新机制尚不健全，每年取得的创新药物成果转化率不到8%，严重低于发达国家的50%～60%[1]。究其原因，我国对产学研协同创新缺乏清晰的政策指引，对各合作方的知识产权归属、利益分配等问题尚未作出明确规定，由此易导致联盟成员出现利益冲突，一定程度削弱了参与方协同创新的内在动力；另一方面，由于缺乏中介机构的广泛参与，高校、科研机构和企业之间出现沟通渠道不畅、信息不对称的现象，不但使交流成本增加，还引发了技术价值判断失误、技术转移困难等问题[20]。

4.3 国家医保逐步重视创新药物，但动态调整机制有待完善

数据显示，纳入医保目录药品的市场和医保两渠道的销售比例约为2∶8[15]，可见进入医保是提升药品销售额、实现合理获益的重要保障。我国2017版《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》加大了对创新药物的扶持力度，除新增7种国家一类新药，还设立了谈判目录，争取将2008年至2016年上市的绝大部分新药纳入医保支付范畴。为避免过去目录更新迟缓造成药物无法及时入医保的情况，国家医保局于2019年3月发布《2019年国家医保药品目录调整工作方案(征求意见稿)》，拟议对2018年前获批上市的药品进行目录调整，调整周期的缩短进一步提高了对创新药物的支持。但是，医保目录动态调整机制有待完善，我国现阶段的目录调整采取自上而下的方式(即由政府发起)，不接受企业的申报或推荐。这固然有其一定科学性，但由于药品种类繁多，每一次目录调整都是一项巨大工程，势必需花费较长时间，《征求意见稿》计划耗时8个月。而发达国家创新药物从获批上市到进入医保一般为1～3个月[15]，基本实现上市与获得报销资质同步，我国在创新药物进入医保目录的方式上还需作出进一步改进。

5 完善我国创新药物政策运行的启示

创新药物研发活动涉及多个环节，每个环节都有可能对其产生一定影响，因此有必要构建一套全面完善的政策运行体系以充分发挥各创新主体的优势并加强彼此合作，降低研发过程中的技术资金壁垒。基于美国创新药物政策运行机制，结合国情，本文提出以下3点建议。

5.1 优化税收政策与投融资体系，降低创新药物研发资金壁垒

数据显示，我国目前4 000多家制药企业的年总研发投入不足540亿人民币，约为美国新药研发投入的1/6[21]，R&D资金投入偏低极大影响了我国创新药物研发能力的提升。鉴于此，建议政府加强政策引导，在税收方面可由事后优惠为主转向侧重事前优惠，制定多样化的针对研发过程且具有可操作性的优惠政策，同时适当扩大受利对象的覆盖面以引导更多企业提高研发资金投入。除提高企业自有资金投入力度，政府还需加快金融资本市场改革，通过出台扶持性和引导性政策逐步为制药企业建立和发展多元化、彼此互补的融资渠道，确保新药研发各个阶段、不同层次规模的企业都有相应的金融资源作支撑，进一步降低药品创新的资金壁垒。

5.2 健全产学研协同创新机制，提高创新药物成果转化率

从美国创新药物研发模式来看，产学研协同创新在快速提升医药产业创新能力中发挥了关键作用。针对我国医药产业产学研协同内在动力不足、信息沟通不畅、成果转化效率低等现状，建议政府尽快制定相关技术转移法律规范以改善目前僵化的技术转移机制，理顺各合作方的产权关系、利益分配、科研人员奖励等问题，维护好参与方相关权益；另一方面，中介机构在促进企业与大学、科研机构合作中的纽带作用也不容忽视，建议搭建多元化、多层次的中介服务平台，如技术服务机构、信息咨询中介等，为产学研合作提供专业的技术转移服务和畅通的沟通渠道，提高基础研究成果的转化率。

5.3 探索自下而上的新药医保目录调整机制，满足企业成本回收及合理获益需求

国家医保设立谈判目录对2008年至2016年获批的创新药物采取逐一谈判、逐一进医保的方式有效扩大了医保目录的新药覆盖面，目录调整周期的缩短也进一步加快了创新药物入医保的步伐。建议在此基础上，可针对创新药物采取自上而下与自下而上相结合的动态调整机制，借鉴美国做法鼓励新获批上市的新药持有人申请药品纳入国家医保目录，相关部门在规定时间内审核申报材料，若通过审评则可进入谈判目录，由此可大大缩短药品进医保的等待时间，实现上市与获得报销资质的同步，为企业研发成本的快速回收及高额利润的获取提供可能。