司法体制改革背景下主办侦查员制度构建与完善——基于S省D县主办侦查员制度运行情况的调研

马李芬

（四川警察学院 四川泸州 646000）

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国若干重大问题的决定，明确“完善主审法官、合议庭、主审检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。在这一大背景下，一些地方公安机关开展了主办侦查员制度的试点工作。笔者及课题组成员对作为试点单位的S省D县主办侦查员制度运行的情况进行了调研①。

一、S省D县主办侦查员制度模式

D县地处S省西南部，经济条件在全省内，属于中等状况。全省共有170多个县、市、区，2016年D县级经济综合评价排位居于80多位。近两年来，该县GDP一直处于上升状况。2018年10月22日，该县入选全国农村一二三产业融合发展先导区创建名单。

（一）确立主办侦查员遴选办法

D县公安局确立了主办侦查员选拔制度，由政工监察室、刑侦大队、法制大队来负责具体的实施。在选拔时，严格遵循公平、公正、公开的原则，在审核符合基本条件的侦查员基础上，再通过笔试和现场勘查考试，结合往年办案能力和质量进行遴选，选拔出来后，公安局局党委集体研究决定后发布公示，公示期满，无异议者颁发主办侦查员资格证书。调研了解到，D县公安局在职民警100名，而根据条件遴选出的一级侦查员仅2名，二级侦查员仅13名，三级侦查员仅17名。

（二）制定主办侦查员考核制度

D县公安局成立了主办侦查员考核小组，由公安局局长任考核小组组长，政委、常务副局长任考核小组副组长，县局党委委员、纪委、刑侦大队、法制大队负责人任小组成员，考核小组负责全局主办侦查员的考核工作。对主办侦查员的考核实行每季度开展一次，年终以每次考核累计汇总，考核实行百分制，基础分为100分。

考核内容：主要包括执法办案能力考核，依据主办侦查员的年办案数、批捕人数、起诉人数、办案质量等方面；统筹协调能力考核，依据主办侦查员在案件办理中与领导、协办侦查员沟通协调能力及警民关系能力建设；岗位履职能力考核，依据主办侦查员在案件办理中的工作责任心、工作积极性和工作创新能性；廉洁自律考核，依据主办侦查员在案件办理中是否存在办理关系案、人情案，是否接受请吃、请喝，是否收受财物等违法、违纪行为。

在考核方式上，对刑事案件、行政案件分类进行案件质量考核（见表1、表2）：

表1 2017年第三季度刑事案件个案积分考核

表2 2017年第三季度行政案件个案考核得分

明确考核结果对主办侦查员的影响：依据《XX县公安局案件主办侦查员工作规定》，主办侦查员实行年度考核制，有相关情形的取消主办侦查员资格，两年内不得再次任用为主办侦查员；主办侦查员办理的案件实行积分管理，与执法质量及个人绩效挂钩，对于工作成绩突出的主办侦查员，按照《中华人民共和国公务员法》和《公安机关人民警察奖励条令》规定，在立功、受奖、晋职、晋级评先权优方面实行优先和倾斜，同等条件下予以优先考虑。如，对于副主任科员、主任科员等非领导职务的晋升，同等条件下主办侦查员优先；职务与职级并行后，按照相关规定，主办侦查员优先。推荐为刑侦大队、经侦大队和禁毒大队大队长，必须具有一级主办侦查员资质；推荐为各派出所所长的，必须具有二级主办侦查员资质。

（三）实行对人对案的分类管理

D县公安局在案件管理上，实行主办侦查员与案件对应分类、分级。依据《XX县公安局案件主办侦查员分级管理办法》规定：一级侦查员主办一般刑事案件、系列团伙案件、八大重特大刑事案件等案件；二级侦查员主办一般刑事案件、系列团伙案件、疑难复杂案件；三级侦查员只能主办一般刑事案件。

（四）规定主办侦查员办案职权与职责

规定主办侦查员办案职权：案件由办案部门领导指定主办侦查员，在案件办理过程中，一般不得随意变更主办侦查员，确需变更的，必须由办案部门领导重新指定。主办侦查员接受指定后，有权在本部门挑选协办侦查员，有权指挥协办侦查员开展案侦工作；组织人员开展现场勘查，进行临场分析，作出分析意见；必要时，有权要求刑事技术部门、情报信息部门提供帮助和服务；有权要求依法使用其他侦查方式或措施为侦办案件服务；对于重大事项或者疑难问题，有权提请疑难复杂案件会商讨论决策。

规定主办侦查员办案职责：主办侦查员是刑事案件的主办人和主要责任人，对立案、侦查、移送起诉、案件保管等工作负责。具体包括：受理案件后，制定案件初查计划，开展初查工作，对于符合立案条件的，及时立案，对于不符合立案条件的不予立案；按照法定程序进行侦查、取证：组织或会同刑技人员现场勘查、组织现场访问、组织有关痕迹物证鉴定，并根据案情需要提出是否采取紧急措施的意见；组织实施侦查工作，主持案情分析会，制定侦查方案，提出侦查措施的运用；组织对被害人、证人询问，组织对物证、书证等其他证据进行收集、固定及赃物赃款的追缴和扣押；组织对嫌疑人进行抓捕和讯问，讯问后，提出是否采取强制措施及采取何种强制措施的建议；负责卷宗的初步审查、补充完善证据；组织对全案证据审核、卷宗装订、保管、移送；负责收集、上报案件信息；对于需要补充侦查的，及时组织补充侦查；对于已侦破案件，依法定程序移送起诉。对于未破案件，主办侦查员要按照办案程序，做好相关材料和证据的收集，对案件材料及时归档并随时关注案件线索或证据情况，力争实现破案。主办侦查员对主办案件中涉及的案件物品，要做好保管和移交工作。

规定违反职责的处理：依据《XX县公安局案件主办侦查员工作规定》，主办侦查员有违纪、违法、失职等情况的，根据具体情形暂停主办侦查员资格，暂停时间为6个月，暂停期满后考核合格可恢复资格，不合格的则一律取消主办侦查员资格。

二、S省D县主办侦查员制度运行成效

D县主办侦查员制度在当地试行了两三年时间，模式已经相对成熟，机制也较畅通，效果较好。

（一）为当地公安机关赢得了赞誉

由于当地主办侦查员制度运行状况较好，国家、省厅层面的报刊对此进行了宣传报道；当地的运行模式也被一些专家、学者研究并在相关期刊杂志中介绍（如，江苏警官学院学报2016年第3期）；不少兄弟省市单位都前来参观、学习；试点单位连续三年获得全省执法示范单位。

（二）侦破了一些重特大案件，极大程度提升了办案质量与效率

在主办侦查员模式的引领下，当地公安机关成功破获全省最大假烟案、XXX重大制毒案（缴获合成病毒26.8公斤）、XX“2.5”生产销售伪劣产品案、“X.XX”系列盗窃摩托车案等一系列重特大案件。以2015到2017年的逮捕、起诉案件数量对比为例，也可以看出案件的质量与效率（见表3）。

表3 近三年逮捕、起诉案件数量对比

（三）对于主办侦查员自身，一定程度上提升了政治、经济待遇

通过主办侦查员制度，提高了民警办案的主观能动性，无论是侦破现案，还是查积案、挖隐案，民警都全力以赴。试点单位已经形成人人争当主办侦查员的良好氛围。在提升干部时，也严格要求必须具备主办侦查员资格。制度的试运行得到了当地党委政府的大力支持，在年底绩效考核时单独抽出一部分资金作为主办、协办侦查员奖励。根据积分考核,有的主办侦查员一年获得多达22000余元的奖金。

三、S省D县主办侦查员制度运行中面临的困境

（一）主办侦查员缺乏相应权力，相应责任及追责难以落实

D县主办侦查员制度在运行过程中，存在与其他不少试点单位类似的困境。在主办侦查员权力方面，案件的审批仍然是实行多级行政层级审批模式，主办侦查员没有发言权，法制部门代为行使实质审批权的情况普遍存在。多层级审批使办案责任高度分散，容易形成多人负责，出了问题谁都不负责的格局，且在侦查工作中容易受到干预和影响[1]。

对于主办侦查员追责及在什么情况下免责，没有明确标准，也往往没有真正去落实。

（二）主办侦查员的考核体系还难以完善

考核系数上（见表一、表二），行政案件的系数为0.5，刑事案件系数为1，这不免有一刀切的嫌疑；在考核内容上，以案件起诉数、起诉人数、批捕人数、办案质量等，也不尽客观、不好评价；有的警种在这种考核模式下会吃亏；在考核周期上，一定程度上还有失公平。

（三）激励不足且缺乏长效保障机制

笔者调研的D县，由于这是全省的试点，省、市、D县领导都非常重视，加之当地经济条件还算不错，主办侦查员人数也不多，当地政府在年终绩效考核中多给公安局划拨了几十万。因此，主办侦查员的奖金才有了着落。以2017年补贴为例，其实也不难发现一些问题。

表4 2017年主办侦查员积分考核

由上表了可看出，奖励是非常有限的，主办侦查员人均奖金全年从4000到22000不等。但即便是得了22000，可能是几个案件甚至数十个案件的积分总奖金，主办侦查员还要拿回去与协办侦查员分，最后一年分到手的也不过三两千。那么，只有四千总奖金的主办侦查员一年到手的就更不用说了。

四、S省D县主办侦查员制度运行陷于困境的原因分析

（一）现有法律规范、体制机制及相关制度不健全

1.法律层面存障碍，体制机制不健全。D县主办侦查员制度运行中，主办侦查员的权力难以全面、真正落实，一个主要原因就是法律层面障碍：现有法律法规只确认侦查人员、办案部门负责人以及公安机关负责人在刑事案件侦查中的权力和义务，没有主办侦查员的概念，更没有对主办侦查员的地位和职权作出明确规定。同时按照法律规定，案件的审批只能由县级以上公安机关负责人或办案部门负责人批准。这就意味着主办侦查员如果不是公安机关负责人或办案部门负责人，就没有权力批准一些侦查措施的执行而由此可能贻误战机。主办侦查员制度的运行，还面临体制、机制层面障碍：条块结合，以块为主，行政首长负责制等体制、机制障碍。

2.追责、免责制度不健全。对于主办侦查员追责制度不明晰：笼统规定，如果主办侦查员主观上有过错、有故意或重大过失。但是这些应该如何来具体认定，又执行什么样标准？目前，理论与实务部门都没形成共识；主办侦查员是否存在实质性事实认定错误，那么何为“实质性事实”，这还需要详细的界定。追责机制还面临诸多问题。如：调查机构构成如何更合理，调查人员专业水平是否能达到，调查人员是否能保证公平、公正？主办侦查员免责制度不明确：笼统规定，由于认识偏差或水平限制，造成一般过错，那么何为“认识偏差”，何为“水平限制”，何为“一般过错”，没有界定；笼统规定，由于侦查人员技术性错误，如受到客观条件限制，何为“技术性错误”，何为“技术水平限制”，这些又是如何具体认定？

（二）考核标准本身不易量化，考核周期设定难以科学化

1.部分考核标准本身不易量化。设定行政案件的系数为0.5、刑事案件系数为1。事实上，就算是行政案件，有的处理起来却相当棘手，费时费力。有的刑事案件办起来却较简单。比如，有直接证据证明的案件。再如，稍一深挖就带出一串的盗窃等案件。反之，涉嫌伪劣商品、金融、毒品犯罪案件比传统刑事案件侦办周期长，同样侦办一起经济、毒品案件要付出更多精力和时间，工作量不亚于八类恶性案件。在考核中，治安警种往往会吃亏，治安既要承担刑事案件，还有更多的、计不了分的“杂事”要处理，而其却牵涉更多的时间、精力。在考核内容上，也难以客观。对于考核点，如案件起诉数、起诉人数、批捕人数、办案质量等。有的可以量化打分，比如，案件起诉数、起诉人数、批捕人数，可是对于执法质量、执法办案能力、统筹协调能力、岗位履职能力等问题，却不好量化，不同考核人员对于同一主办侦查员却可能打出不同的分，这中间难免存在感情分、关系分。在实践中，确实难以做到真正的公平。

2.考核周期设定不易做到科学化。以一年为一个考核周期，对经侦、禁毒等警种不好考核。刑侦、治安等警种办案所需要周期相对较短，而禁毒、经侦等警种办理的案件相对需要周期较长。

（三）部分单位领导思想上存在障碍或者地方财政困难

就单位领导而言，有的地方看到走在前面的法官、检察官制度的改革困难重重，一方面心存畏难情绪，另一方面持观望心理。同时，有些领导不愿意“放权”或不放心“放权”。所以，从单位领导层面，对于主办侦查员制度的运行积极性不高。同时，由于没有顶层的具体设计与支持，有的地方经济条件有所限制，去争取专项经费也较困难。所以，主办侦查员制度运行经费也存在问题。

五、解决主办侦查员制度运行困境的办法

（一）完善法律、法规及其他相关制度，严格落实相关规定

1.确立主办侦查员的业务属性。从法律层面、从体制机制层面，应当理顺关系。应当明确主办侦查员的业务属性，而非行政属性。在主办侦查员制度中，主办侦查员代表的是侦查业务力，突出的是其在侦查办案中的地位和作用，而非一种行政级别或行政职务，其依然受行政长官领导[2]。对于审批、职责等制度，可在细化责任、严格操作规范的前提下，适当放权，让主办侦查员真正享有决定权、审批权、免责权。

2.维护主办侦查员执法权威。严格落实2019年2月1日起施行的《公安机关维护民警执法权威工作规定》，民警依法履职对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，民警个人不承担法律责任，由其所属公安机关按照国家有关规定对造成的损害给予补偿。

3.明确责任及追责标准。公安机关应当根据行为事实、情节、后果，综合考虑主客观因素，客观评价民警行为性质，区分执法过错、瑕疵、意外，依法依规作出责任认定。对于民警行为是否属于依法履行职责、行使职权行为，以及执法是否存在过错等问题存在较大争议的，公安机关维护民警执法权威工作委员会应当组织相关专业人员成立专家组进行审查，出具书面论证意见。明确主办侦查员追责、免责情形：对主办侦查员主观上有过错，有故意或重大过失进行具体认定；对实质性事实认定错误作出界定。明确主办侦查员在什么情况下可以免责：对认识的偏差或水平的限制作出界定，对何为一般过错进行细化；对技术性错误进行界定。科学、合理设置调查机构，对调查人员专业水平进行认定，设置保证其公平、公正的举措。

有的试点公安机关制定了《主办侦查员制度规定》，在规定中列举了办案民警的责任清单，而且将责任清单进一步细化，推出了《刑事类案件证据手册》和《刑事案件分类侦查流程》。主办侦查员只要按照证据手册和侦查流程的内容和程序做了，并且做到位了，即便以后发现案件有问题，也可免于承担责任。（此段资料来源于相关公安机关）这些做法也值得借鉴。

（二）完善考核体系，加强对主办侦查员的监督

1.完善考核体系。在考核系数设定上设置一个上下的幅度，可根据其实际工作量作相应的加法或减法；对于按照现在制度考核，可能会吃亏的警种，对于非刑事侦查、行政办理的其他工作，可适当给予一定的分数认定；对于办案周期长的警种，可根据其具体的完成量给予打分或者将周期延长到两年或三年，而平时给予平均分。

当然，在运行中，还要边执行，边改进、完善，要尽可能预见到制度执行过程中可能出现的问题和瓶颈并及时加以解决。

2.完善对主办侦查员的监督制度。确立了主办侦查员业务属性后，主办侦查员的权力得以兑现，但更应该从监督层面避免其乱作为或不作为。因此，除了原先公安局内部的监督外，还应该完善外部监督。通过设置主办侦查员的投诉质询机制，使犯罪嫌疑人及其辩护律师、被害人、人民群众遇到情况能及时向有关部门投诉，提出异议，并将投诉纳入到对主办侦查员的考核机制里，全面加强对主办侦查员工作流程的管控[3]。

（三）落实长效的保障机制

1.落实长效的经费保障机制。缺乏顶层机制保障，没有奖励保障的长效机制，一旦现有奖励保障来源不畅，制度肯定难以继续运行。因此，要从中央到地方，真正高度重视，这笔激励经费可以由省财政作为专项列支（必须保障且费用还不能太低）。

2.落实主办侦查员职业保障机制。落实与责权相一致的主办侦查员职业保障机制，应包括较高的薪酬保障、较好的政治待遇保障、充足的办案经费保障和完善的职业教育保障[4]。

笔者在调研中，当地公安机关强烈呼吁：一是在职务、职级改革中，是否把主办侦查员相关激励措施纳入；二是如果连续几年评为优秀主办侦查员的，可以提前破格晋级、晋衔；职务、职级并行后，按照相应规定，主办侦查员优先。

[注释]：

①本文所涉数据及图表（因篇幅原因，部分图表只截取部分）均来自D县公安机关。特别敬告：请勿转载。