美国科技成果转化立法的演进及其对我国的启示

胡家强 司羽嘉

(中国海洋大学 法学院，山东 青岛 266100)

一国的科技成果转化水平是该国经济实力与创新能力的综合体现。科技成果转化领域的良好发展有利于创造就业机会、增加社会财富，从而带动经济发展与社会进步，并提高一国的国际地位。而科技成果转化立法是科技成果转化领域良势发展的制度保障。我国科技成果转化立法相对落后。目前国内许多科技成果处于闲置状态，难以发挥其价值和作用。从某种程度上来说，这是对整个社会资源的浪费。反观美国，其早在1980年便意识到科技成果转化的重要性，并开始不断完善相关立法。迄今为止，美国基本已建成科技成果转化法律体系，其中各部立法相辅相成，促进了美国经济、社会甚至军事的发展。因此，我国有必要借鉴美国的先进经验，结合我国国情，构建属于自己的科技成果转化立法体系。

一、美国有关促进科技成果转化的立法演进疏理

(一)促进科技成果转化的立法源起

众所周知，美国在第二次世界大战期间制订了曼哈顿计划并取得了巨大成功。此后，由于研究型大学在上述计划中的卓越表现，大学的科学研究慢慢得到政府的大力资助。美国的政府根据实际需要，资助、实施了一系列大型的项目，如卫星通信、航天事业、计算机开发等。这种来源于二战的方式成就了一大批科技项目，使美国科技创新能力一度居于世界前列。但随着时间的推移，弊端慢慢地显现：在曼哈顿计划中，科技成果的研制和开发多数由政府出资扶持，科技成果的所有权也被政府收归所有。这种“谁出资，谁所有”的政策在某种程度上可以说是不利于科学技术发展的，不仅打击科研人员的积极性，还会导致研发与市场脱节。1968年，日本成为世界第二大经济体。70年代末，日本的钢铁产量已经可以与美国媲美，且日本工厂的设备比美国更先进、更高效。在汽车制造业，日本更是让美国三大汽车制造厂纷纷弃甲。这让美国感到极大的威胁。有鉴于此，1980年美国国会最终通过了《拜杜法案》。

《拜杜法案》也被称为《大学与小企业专利程序法案》，是《专利和商标法》的重要组成部分。该法案一改先前“谁出资，谁所有”政策，旨在透过产学研三方的协作，用专利权“下放”为学研机构激活创新研发、驱动市场机制；以专利的商品化来开展新创事业，促进中、小企业的发展。[1]《拜杜法案》提出之前，不少政府官员认为政府专利必须全民共享，否则就是官商勾结刻意垄断。为避免与反垄断法的直接冲突，该法案的适用对象仅包括与政府订立资助协议的大学、非营利性组织及小企业，并主要对科技成果的权利归属、管理主体、盈利分配等内容进行规定：与联邦政府订立资助契约的订约人有义务向联邦机构披露其科研成果的必要细节，并可以选择是否保留其完整的权利及利益。一方面，对于经过保留的发明，联邦政府应当拥有世界范围内非独占的、不可转让与变更的、无偿的(royalty-free)使用权。另一方面，若订约者未向联邦机构披露、未选择权利归属或选择不保留权利，则权利归属于联邦。订约者需提交周期性报告说明发明的利用情况及利用成果。联邦机构对经过保留的发明拥有“介入权”(March-In Rights)，当(1)保留者没有采取或被认为在合理时间内将不会采取促进实际应用的有效措施，(2)该种保留不利于健康、安全、公共使用，(3)保留者违反协议时，联邦政府有权另行指定相对负责的申请者来行使与发明有关的权利。[注]参见35U.S.C.§200～212(1980).

1980年《拜杜法案》通过调整的对象初步实现了其核心主旨的“下放权力”[2]问题。但联邦实验室或隶属于联邦政府的研究机构的科技成果转化事项，也急需立法调整。有鉴于此，1980年又颁布了著名的《史蒂文森——怀勒技术创新法》，其核心目的是明确联邦政府实验室或相应研究机构的技术转移的任务。《史蒂文森——怀勒技术创新法》以促进科技创新为主要目的，促使联邦政府实验室或隶属于联邦政府的研究机构主动向联邦及州政府、私营部门转让联邦政府所拥有的技术发明。[3]《史蒂文森——怀勒技术创新法》中明确规定“技术转移是实验科学的责任”，“每个实验室主管都应确保将技术转移纳入考虑”，要求联邦政府实验室或隶属于联邦政府的研究机构将其研究开发预算的一定比例用于科技成果转让活动。同时，各单位还应当建立研究与技术应用办公室(an Office of Research and Technology Applications)为项目评估做前期准备工作，并提供关于有潜在应用价值的产品的信息。除此之外，该法案还明确了技术情报服务处(NTIS)的相应职责，设立了国家科学基金(National Science Foundation)、国家科技奖章(National Medal of Science)等等。《史蒂文森——怀勒技术创新法》被学界看做是美国最初的技术创新法，是1986年美国《联邦政府技术转让法》的前身。

(二)助力科技协同创新立法时期

1981年，里根出任美国总统，其政府秉承了拜杜法案所表达的时代精神，在科技政策方面主要以压缩公共开支，减少政府干预，充分发挥市场作用为主。由于科技市场被逐渐放开，政府看到小企业在带动科技创新、提供市场活力等方面显著优势的同时，也听到了小企业因缺乏资金，在市场竞争中常被大企业压制，希望政府加大对其扶持力度的呼声。1982年，《小企业创新发展法》(Small Business Innovation Development Act of 1982)应运而生，并开始启动旨在提高政府对高技术小企业部门具有商业潜力研究资助的“小企业创新研究计划(SBIR)”项目，该法案要求年度研究与开发费用超过一亿美元或一百亿美元的联邦政府机构分别逐年按不同的特定比例向“小企业创新研究计划”拨款，用于为小企业所从事的与该机构有关的研发活动提供特别资助；[注]参见The 96th Congress Public Law96～517,1980.另外，一财政年度研发资金超过两千万美元的联邦政府机构每年要为与小企业订立的投资研发协议设立明确的科研目标。[注]参见Pub.L.97-219.Sec.4.(h).参加“小企业创新研究计划”的有国防部、农业部、卫生部、商业部、能源部、航空航天部以及国家科学基金会等共十一个部门。

尽管美国不断立法促进科技成果转化，然而增加的贸易赤字和缩水的市场份额均显示出美国企业国际竞争力的下降。有关人士认为，国际竞争力的下降与R&D基金的投入不足有密切关系，而R&D基金投入不足又可归咎于企业对联合经营的冷淡，究其原因，是因为企业害怕承担反托拉斯法三倍的赔偿责任。为解决上述问题，美国政府在1984年颁布了《国家合作研究法》(National Cooperative Research Act of 1984)，从而在两个方面影响了联合研发项目的发展。一是该法试图在《反托拉斯法》项下阐明对该种联合经营的适当的评估标准。二是该法给予联合研发项目特别保护，取消了《反托拉斯法》对公司之间合作进行研发的“三倍罚款”的限制,允许私人公司之间进行科技研究开发的合作。[4]此外，该法确立了若干个大学和企业间的技术转移联盟，并促成了半导体研究公司等大企业的产生。[5](P34)

1986年，美国政府通过了《联邦技术转让法》(Federal Technology Transfer Act of 1986)，实现了对《史蒂文森——怀勒技术创新法》的完善补充。《联邦技术转让法》认可了联邦政府实验室和公司、大学、非营利机构以及州政府机构之间的合作研究开发协议(CRADAS)，使联邦政府能够借助私营企业的资源来促进美国制造业发展。法案规定，联邦政府实验室主管在决定RADAS时应当对小企业给予特殊考量、给生产RADAS相关产品的小企业优先权；联邦实验室能够与企业直接商议资金、财产、人员的相互利用问题，也可以直接地向公司授予或提前同意授予专利许可证或允许其免费使用；[注]参见The 99th Congress Public Law96～517,1986.把技术转让规定为联邦实验室科研人员的一种责任，且规定联邦科研机构的发明人可以享受15%的特许费，此外，还规定了对其他发明者的奖励。此举进一步促进了研发投资，再次提高了科研机构及其人员积极性，使联邦实验室能够转让属于其发明的知识产权权利。

1989年，美国又颁布了《国家竞争性技术转让法》(National Competitiveness Technology Transfer Act of 1989)，在《史蒂文森——怀勒技术创新法》的基础上增加了新的适用对象，允许政府拥有、承包者经营的(GOCO)实验室参加“合作研究和开发协议(CRADA)”；此外，法案还将技术转化设定为GOCO实验室及其员工的任务。同时法案强化了合作研究和开发协议中对信息和发明的保护，要求由协议产生或带入协议中的信息和技术不得向第三方公开。

(三)基本成熟的科技成果商业转化立法阶段

1991年，柏林墙倒塌，美国政府的工作重心转移到国际经济竞争。克林顿政府为了恢复经济，对前期科技政策不断进行补充和完善，以保证对科研创新项目的长期投入。两年后，美国颁布《国防部授权法》，鼓励并促进小企业科技转让。1995年，又颁布《国家技术转让促进法》(National Technology Transfer and Advancement Act of 1995)，允许非联邦政府合作方选择排他性的专利许可，并在预先约定的领域内使用CRADA协议项下的发明创造。[注]PUBLIC LAW 104-113.Sec.4(b)(1).实验室应当确保CRADA合作方可以保留由其职员独立完成的发明创造的发明权，但同时须给予政府全世界范围内非排他的、无偿的使用权。[注]PUBLIC LAW 104-113.Sec.4(b)(2).

2000年10月，美国通过了《技术转让商业化法案》(Technology Transfer Commercialization Act of 2000)，该法案对《史蒂文森——怀勒技术创新法》和《拜杜法案》的部分规定进行了修改，授权联邦政府机构可以就其拥有的发明进行专有许可或专有部分的许可；为中小企业提供了某种程度的优先权，规定若科技成果转移申请人为科技成果商业化能力不低于其他企业的中、小企业,联邦机构则需要优先将研发成果授权给该中、小企业。

2001年，小布什继任，不久后“9.11”事件爆发。美国政府及民众都意识到美国本土并非与恐怖主义完全隔绝，国内反恐之声日益高涨。小布什政府没再继承克林顿政府时期军事科技转化为民用科技的轨迹，而是加大了对国防、军事等领域的科研力度与科技转化投入。2006年，美国提出《国家竞争力计划》(ACI)。布什总统在发起ACI的公开信中阐释了ACI的活动宗旨，即ACI将重点资助研发活动,将在10年内投入五百亿美元用于建设研究基金。力图通过资助研发活动“确保美国在经济上的持续成功、在科学和技术上的世界领导地位”。为将《国家竞争力计划》以法律形式落定，2007年《美国竞争法》(America Competes Act of 2007)出台。该法被誉为美国未来几年科学事业的路线图，规定了相应机构应该遵循的政策、必须完成的特定项目及可能的开支水平等。

为尽快恢复美国经济，从2009年开始奥巴马政府加紧了政府救市计划，对科技成果转化领域给予更强大的资金支持。同年提出了《美国复苏与再投资法案》。该法案分为A和B两部分，其中A部分为拨款条款。该部分通过减税计划和税收直接支出计划对科学、教育等部门大量拨款并刺激了中小企业的发展，从某种程度上变相对基础科研领域给予最大的资金投入力度。

2011年，《美国发明法案》(America Invents Act of 2011)对美国专利法作出重大修改，旨在兼顾美国特色的前提下促成其专利法与国际规定接轨，从而促进大学科研成果商业化。此法案不仅改变了美国的专利申请机制，将取得专利权所依据的原则由“先发明”改变为“先申请”，还扩大了专利受让人、第三方的权利范围。该法案一改之前“专利申请权仅由发明人享有”的规定，认为当发明人死亡或丧失行为能力、无法找到发明人、发明人拒绝履行转让义务时，受让人可以通过替代声明代发明人申请专利。另外，在专利审查期间，第三方可以向专利审查员提供关于现有技术的包括专利申请在内的相关信息，且第三方对该信息有权进行简单书面陈述。[注]参见American Invents Act(H.R.1249),in the amended section3.First Inventor to File,第102条(a)(1),(2).

二、美国促进科技成果转化立法的特点及其成效

美国促进科技成果转化的立法不仅具有长期性和目标性，而且在不同时期、不同领导人执政期间，其有着不同的特点。

从1980年至里根政府执政期间，美国促进科技成果转化立法处于探索、进步阶段，该阶段立法较为注重美国国内科技与经济发展，以《拜杜法案》和《史蒂文森——怀勒技术创新法》为基础，在此二者基础上不断扩大主体、放松规制、提供政策优惠，为国内科技成果转化工作提供了很大助力。随着该阶段数部立法的实施，科研人员申请专利和进行技术转移的积极性被逐渐调动，科研成果得以有效转化和利用，美国专利开发和授权数量急剧增加，政府R&D投资比重下降，企业R&D投资比重迅速上升。

克林顿政府时期，美国促进科技成果转化立法处于补充、修改与完善阶段，该阶段立法以民用科技成果转化为先，较为注重美国国际科技与经济竞争力的发展。但总体来说，促进科技成果转化立法发展缓慢。该时期立法重点在于结合新形势对前一时期立法作出部分修整，继续发挥小企业的竞争优势，不断提高美国国际竞争力。这一阶段，美国科技研发总投资增长迅速，1993—1999年，年均增速达到4.9%，政府部门在美国科技研发总投入中所占份额继续减少，由1993年35.7%减少到1999年的27.9%，而产业界则取代政府，成为科技研发的主要投入力量，所占的比重达到67%。[6](P79)

小布什政府时期，美国促进科技成果转化立法更为注重对军民两用科技成果转化的促进，支持国家急需的“高风险，高回报”项目的研究。该时期立法促进了国家创新与竞争力，为许多基础科研项目提供了大量的资金支持。尽管由于国内经济方面的原因，很多立法中规定的资金支持并没有落实到位，但该时期立法使科技成果转化再次成为各国关注的重点，对美国甚至其他国家日后的科技成果转化立法活动具有借鉴意义。

奥巴马政府时期，美国促进科技成果转化立法将重点转向国内。立法以恢复国内经济为主要目的，用政府救市、提高对科技成果转化主体的保护等国家干预手段保证科技的持续发展。该时期立法对汽车行业和大量倒闭破产的金融机构进行了救援，遏制了经济危机的进一步蔓延，带领美国科技行业走出衰退。2017年总统经济报告显示，美国失业率在七年中由10%降到4.6%。

美国有关科技成果转化的立法和政策是随着时间和形势的发展而不断地修改、完善的，虽然各领导人在不同时期对美国科技成果转化立法发展的重点有不同理解，但美国科技成果转化立法具有整体性和传承性。数十年来，美国通过科技成果转化立法明确了政府相关部门的职责，规定了科技成果转化的各环节及程序，更加大了对科技成果转化事业的拨款力度，力求以科技成果转化带动美国经济、军事的发展，保持美国世界领先的地位。与此同时，美国在立法中不断强调科技成果转化事项的国际合作，将国内法与国际商法更好地衔接，为美国提供更广阔的市场。

美国科技成果转化立法体系经过了“创新-发展-繁荣”三个时期。结合相关数据可以看出，在1990年至2010年前后，学研机构的专利申请与授予数量基本呈上升趋势。

产学合作专利授予和研发经费投入趋势分析[7]

三、我国促进科技成果转化立法及不足

我国对科技成果的转化重视不够，立法起步较晚，直到1992年我国才发布了《国家中长期科学技术发展纲领》《中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》等。为了把这些政策以法律的形式固定下来，使之规范化，1993年《科学技术进步法》应运而生。该法是我国第一部科学技术基本法，它以解决科技成果的商品化、产业化等问题为抓手，并开始向国际规范靠近，为之后科技成果的转化及其立法奠定了基础。

1993年前后，我国每年取得三万多项科技成果，但只有20%左右取得了一定的经济效益和市场占有率。为此，1996年国家颁布了旨在规范科技成果转化活动，促进科技成果转化为现实生产力，推动科学技术进步的《促进科技成果转化法》。随后，我国科技成果转化事业逐步发展起来，但从整体上看，科技成果向生产力转化仍然存在数量少、速度慢、转化率低等问题。

在此期间，随着科技发展和应用的速度加快，国家间的科技竞争日益激烈，使得《科学技术进步法》的滞后性也不断凸显现出来，为此，2008年国家对《科学技术进步法》进行了修订，确立了财政性科学技术资金，为企业自主创新与成果产业化贷款提供贴息、担保等多项科技转化优惠措施；明确了知识产权实施方面的年度报告制度；规定当项目承担者于合理期限内没有实施该知识产权，国家可以无偿实施，也可以许可他人实施；鼓励知识产权质押业务，引导金融机构支持科技应用和高新产业的发展。修订后的《科学技术进步法》更系统、更全面，突出了自主创新、明确了政府职责，确定了企业的技术创新主体地位，适应当时社会的发展。

2015年，为明确高校和科研机构的科技成果转化义务、促进各方主体间的合作，我国对《促进科技成果转化法》进行了修订。修订后的科技成果转化法有利于促进科技成果转化资本化、产业化，其中，对科技成果的使用权、收益权和处置权的相关规定的改革，被许多学者称为“中国版的《拜杜法案》”。《促进科技成果转化法》修订之前，科研单位对科技成果的处置权及收益权的行使须要国有资产管理部门批准，《促进科技成果转化法》修订后规定，国立的研发机构及高校对持有的科技成果，有权自主决定转让、许可或者作价投资；国立研发机构及高校的科技成果转化收益全部留归本单位，此外，还将科技成果的转化权直接赋予个人，不以“单位未能适时转化”作为个人行使转化权的前提条件。

但是，从期许角度考量，我国促进科技成果转化的立法仍存在不足，还需要不断地改进和完善。一是促进科技成果转化的立法数量、内容不足。一方面，我国缺少一部有力的法律带动整个法律体系的建成；另一方面，科技成果转化各个分支领域也缺乏相应的法律。二是我国的立法很多条文的表述上都使用了“国家鼓励”、“国家支持”等语句，这种政策性的条文表述在实际中缺乏具体的执行主体、操作标准与手段以及规制方式，不利于法律的贯彻实施。三是我国立法大多数条文都没有明确规定执行及监督机构，不仅使制度难以实施，还容易导致问责难题。四是我国在科技成果的所有权归属、使用权分配等问题上，仍然沿用行政规定模式，没有充分发挥出市场的灵活性与活力。

四、美国促进科技成果转化的立法经验对我国的启示

尽管美国与我国的国情不同，其科技成果的转化也因经济、政治等因素条件的不同而有所差异，但是，美国促进科技成果转化的成效是有目共睹的，其先进的立法模式与比较发达的有利于科技创新与转化的立法内容，有不少是值得我国学习与借鉴的。

(一)立法先行。虽然我国促进科技成果转化立法刚刚起步，但我们也应认识到：不能因为我国起步晚，就只顾解决我国社会中存在的现有问题，而忽视实现技术引领的重要性。美国科技成果转化立法体系建立之初，其立法的主要目的也是解决现有问题，然而随着时代的发展，美国的科技成果转化法的立法目标早已从解决现存问题转变到实现技术引领上来。我国应借鉴美国，紧抓“国家竞争力”这一时代主题，以立法手段促进技术引领。

(二)制度传承。纵观美国科技成果转化立法可以发现，美国立法具有一定的高度性与稳定性，旧的法律并没有因时代不同而丧失生命力，新的法律与旧的法律总有衔接性。究其原因，是因为美国将科技成果转化立法与国计民生相联系，兼顾国家需求、兼顾长期需求。我国也应像美国那样选取具有实用性、前瞻性及长期性的问题进行持续关注，并及时完善立法，保证法律的联系性，保证科技成果转化的活力。

(三)宏观把控。我国科技成果转化的立法思路应更具宏观性与全局性，将科技成果转化与国家财政计划、国家总体竞争力计划、国家创新战略等结合，并将这种结合在法律中体现出来。在这方面，美国将《美国竞争法》、《美国复苏与再投资法案》等法律纳入科技成果转化法律体系，突破局限，在方方面面强调科技成果转化的重要性，值得我们借鉴。

(四)鼓励合意。法律的目的之一在于引导人们为或不为某种行为，这是法律的引导性功能使然，尤其在科技成果转化领域更是如此，旨在鼓励人们的自由与创新。在科技成果转化促进方面，美国法律多具有引导性，通过研发和成果转化中主体间的引导性合作，运用契约或者说是意思自治机制去规制有关科技成果转化中的各方主体行为，引导和推动科技成果的转化。我国立法也可以以“参照双方合约”之类的语句将当事人合意引入到法律条文中，可以以行政合同或民事合同为抓手，引导人们以合同作为行为之准绳，着力完善相关领域的促进科技成果转化立法。

(五)合理规制。科技成果的转化需要各方主体加强合作，而这种合作有可能产生垄断。随着我国科技成果转化事业的发展，反垄断法必然要与科技成果转化法进行平衡。从美国经验来看，先进的反垄断法必然要在保障自由竞争的同时促进科技成果转化。我国在今后的立法中，一方面可以借鉴美国经验，在科技成果转化立法中放松反垄断法的某项规制，另一方面可以在反垄断法中界定出何种科技成果转化合作可以被视为“滥用知识产权、限制竞争”，从而受到反垄断法的规制。

综上所述，美国在科技成果转化方面走在世界前列，发展较早，立法较为完备，在很多方面值得我国借鉴与学习。但是，我们也应当看到中美两国体制的不同及时代的发展变化，要结合我国具体情况进行有选择的扬弃。