大数据时代单用途商业预付卡市场监管路径探析

徐宏远，木兰，胡继力

1.云南大学，云南 昆明 650000；2.3.昆明市商务行政执法支队，云南 昆明 650000

随着市场经济的迅猛发展，商业活动与日频繁，单用途商业预付卡作为交易纽带，促进了社会消费，减少了现金流量，发卡企业提前收取款项达到无息用款、资金沉淀的目的，并降低了客户流失的风险，增加了顾客粘性。消费者享受优惠且使用方便，通过发卡企业、售卡渠道、系统处理、受理服务四个链条环节，建立起消费服务合同法律关系，构成了发卡企业和消费者互动双赢新型的消费模式，成为提高商业活动效率的重要商业支付工具。

一、单用途商业预付卡加强监管的必要性和紧迫性

单用途商业预付卡作为支付工具，具有一定的金融功能，是一种有价证券，属于商品证券类，在双方签订合同（章程协议）条款的约束下维持一种债权债务的民事法律关系。据统计，最近8年零售业预付卡发行规模在6600亿元至9100亿元之间。由于债权人和债务规模的不确定性，债权债务无限扩张，加剧了经济的不稳定性，扩大了风险隐患，特别是格式合同容易对消费者合法权益造成侵害。因此，应加强监管，限制发卡企业滥用权利，杜绝霸王条款。

单用途商业预付卡涉及行业众多，如：住宿、餐饮、美容美发、汽车清洗保养、健身娱乐等，种类之多、范围之广，成为了消费者广泛使用的商业支付手段，具有确权证券、债权证券、商品证券和代币工具功能。但从监管的视角，商务部门更多依据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称管理办法）进行行业监管，尚处于探索起步阶段，配套制度支撑不强，部门规章跨部门协调具有局限性，相关法规比较模糊，在行政执法证据链固定方面缺乏有效的行政监管措施。加之制卡、发行、流通、使用、管理、售后等环节缺少刚性的行业规范和明确的业务标准，造成单用途商业预付卡的备案、制作、发行、使用、流通、退卡等乱象丛生。

发卡企业行业分散，资金存管不规范，商家倒闭或跑路等问题屡屡发生，加剧了市场监管难度。从我国近几年的零售业单用途商业预付卡销售规模和市场销售渗透率 （单用途商业预付卡的销售金额占营业收入比重）反映出（如表1所示），尽快完善相应的法律法规和监管机制，多措并举维护广大消费者的合法权益，防止发生系统性、区域性的金融风险，营造良好的市场营商环境，促进预付卡市场的健康稳定和良性有序发展迫在眉睫。

二、单用途商业预付卡监管困境

（一）监管信息不对称

根据国家工商（市场监管）部门公布的数据，工商登记主体行业分散、数量众多，2018年全国实有市场主体达到9814.8万户，其中企业3033.7万户、个体工商户6579.4万户。商务部门属于后置部门，如若发卡企业不主动进行备案，商务部门难以及时准确掌握市场主体的发卡情况，不能进行精准监管。市场监管（工商）部门只掌握市场主体信息，不掌握工商登记之后的发卡情况。监管信息不对称，再加之商务执法力量单薄、管理方式滞后、执法手段偏软，凸显了单用途商业预付卡行业监管不力的情势。

表1 2010-2018年部分年份我国单用途商业预付卡及零售业销售规模

（二）企业主动备案意愿较差

根据中国商业预付卡行业报告显示，目前全国单用途商业预付卡发卡商户数 （包括个体工商户）已达到100余万家，但是截止2018年已备案的发卡企业仅有5627家，备案率0.5%左右。以昆明为例，昆明市主动进行单用途商业预付卡发卡登记备案的企业不到20家，反映出备案制度落实不到位，同时也折射出发卡商户主动备案意愿差。不备案便不能纳入监管，同时，科技发展和支付市场需求催生的多元化支付服务，更加剧了市场稳定和金融安全方面存在的风险。发卡企业不主动备案登记，就需要执法人员挨家挨户、逐条街巷进行执法检查和摸排，但商务和市场监管部门执法力量有限，行政效率大打折扣。

（三）管理办法针对性和操作性不强

根据《管理办法》第一章规定，个体工商户发卡行为不纳入监管范围，而现实单用途商业预付卡的发行大部分来自个体工商户；第二条仅规定零售业、居民服务业及住宿餐饮业三大行业纳入监管，而实际发卡企业行业众多且卡券款式繁杂。在发卡企业资格认定上，依据企业工商登记注册资本金来划分发卡企业规模显然不太合理，现实情况并非如此，同时，对预付卡性质没有做出明确认定，管理疏松，消费者权益得不到有效保障。在备案规定中，没有将章程协议进行模板化、数字化、信息化规范管理，对于不符合备案规定的，可以拒绝备案，但实际没有反向规定；备案事项、变更和注销信息查询不便；在发行、服务、资金管理等方面监管难度较大。第六章规定中列举了17项给予行政处罚的行为，主要涉及未备案、未公示或告知章程协议、购买记名卡等，罚则和违法行为条款模糊，其中15项是对于违法违规行为责令限期改正，违法行为不分严重程度、情节轻重，商务行政执法人员均适用责改和行政罚款，缺乏全面性、特殊性、裁量权考虑，逾期不改正的，统一行政处罚1到3万元；2项是集团和品牌发卡企业12个月内3次违反规定和因系统故障造成重大损失的，直接给予3万元以下罚款。商务部门发现发卡企业违法违规行为，可以责改和罚款，但执法实践中因取证困难，很难将行政处罚落实到位。

（四）企业资金存管不规范

企业和银行签订资金存管协议，银行和发卡企业开启“互利共赢”模式，账户仅作为企业在银行开具的资金存款账户，发挥现金流账户作用，并没有体现存管资金按比例冻结功能。企业在银行开具的资金存管账户，发生超额提取调用存管资金行为时，执法人员没有有效方式进行调查取证，导致冻结发卡企业资金存管比例的规定很难落实。此外，企业作为完全理性的经济人假设，在与消费者签订章程协议时，尽量避免合同条款对自身行为的约束，在条款的法律责任方面避重就轻，于是造成合同条款不公平，但调解纠纷时往往依据合同条款内容来判定，致使消费者维权困难。在执法过程中，对于发卡企业的登记内容、资金来源、使用情况、发卡规模、运营成本、股东信息、预收资金、投保比例等信息，发卡企业则主动规避，执法人员无法获取信息，调查取证不能有效进行，只能进行法律法规宣讲教育，对企业起不到应有的法律制裁。

（五）投诉维权渠道不畅

《管理办法》作为部门规章，与上位法《合同法》、《消费者权益保护法》等法律法规相比，层级较低，且法律法规存在交叉竞合关系，在具体条款的使用时，单用途商业预付卡的使用规范、法律监管、消费者维权及救济途径等，并无明确法律规定，监管依据散见于不同法规、规章、政策和文件中，发生纠纷各部门之间互相推诿，执法人员无所适从。企业在违法成本不高而侥幸获利的心理驱使下，利用诚信体系不完善的漏洞，铤而走险。在调查取证时，如果充值金额不大，而举报投诉人需多次配合现场调查，执法配合意愿较差，中途放弃维权，执法程序只能戛然而止；如果金额较大，消费者按照合同违约和侵犯消费者合法权益进行民事诉讼，赢了官司输了时间和经济，最后问题依然不能解决。

三、单用途商业预付卡市场监管对策建议

（一）做好源头管理，共享监管信息资源

1．做好源头管理。在单用途商业预付卡发卡行为性质认定上，应对代金券、抵用券、体验券、会员卡、电子券等卡券类别作出统一规定，以先付款、后消费的预付性作为本质属性进行认定。区别对待公共产品公益性和私人产品商业性，区别多用途预付卡和单用途预付卡，将单用途商业预付卡的监管范围扩大至各类商业企业、个体工商户、网上商城。从源头上明确行政执法的监管范围、对象和条件要素，增加法规条款的针对性和操作性，扫除监管盲区、杜绝监管真空、明确监管地带、理顺管理体制机制，同时，确保行政行为的合法性、合理性、合程序性。在工商登记注册时，对于潜在的发卡行为进行预先告知，对需开展单用途商业预付卡发行业务的企业进行备案事项告知，并签订诚信经营和知悉事项告知书。特别对美容美发、足疗保健、商超零售等发卡数量多的行业企业进行重点宣传。

2.共享监管信息资源。多个监管部门之间将经营主体、发卡情况、违法违规经营企业信息全面数据开放、信息资源共享和执法资源整合，有效获取发卡主体信息。通过网络将市场主体登记信息、发卡数量金额、用卡情况、消费者评价等进行时时查询。门头店招店牌悬挂备案号和备案标识，开通支付宝、微信公众服务平台，通过二维码提供支付服务的同时，为消费者提供备案企业信息和违规企业信息查询功能，以便辨识企业经营情况，有效提升数据开放过程中公众的参与度。对发卡规模较大的市场主体，在年审、检证、税务、日常监管等环节对法人和高管登记名下的企业联动监管。

（二）落实备案制度，创新备案管理

1.落实备案制度。单用途商业预付卡进行层级备案管理，通过“业务信息系统”记录企业备案情况。备案目的在于简化行政审批手续，高效便民。备案不是发卡企业简单的告知监管部门，商务部门对于不符合规定的发卡企业有权不进行备案，对于违规发卡行为责令限期改正，拒不改正的可进行行政处罚。对于不备案或者逾期备案的发卡企业，以签订诚信经营事项告知书、实际发卡时间为认定依据，进行调查处理和行政处罚。

2.创新备案管理。依托互联网技术，探索网络备案路径，简化备案程序，将备案需提交的材料扫描至管理系统，“让数据多跑路，公众少跑路”，推进“鼠标办公”便民服务，网络备案后法人凭有效身份证件和备案材料原件领取备案证书，领取备案证时，再次审核备案资料，合力推进备案制度“一站式服务”，实现备案资料的数字化档案管理。同时，根据工商登记注册信息，通过电子邮件、电话短信、上门普法等多举措创新备案管理。

（三）加强日常监督，细化条款内容

1.加强日常监督。加强日常联合执法检查，对企业备案、业务报告、资金存管、举报投诉、经营风险、信用状况、备案退出、制度执行、资金用途、余额退还、实名登记等进行双随机检查，对资不抵卡券的滥发卡变相集资行为，开展非法集资风险排查，加强风险防控和专项应急响应。通过月报、季报、年报及时发现异常经营情况，以便对发卡规模大、用卡占比高、消费金额多的企业进行重点监管。边执法边普法，提升发卡企业和消费者的法制意识，营造公平文明的法治环境，促使单用途商业预付卡行业良性健康发展。

2.细化条款内容。对于“买卡容易退卡难”的现象，需细化购卡、使用、退卡、费用管理等条款，详细明确双方的权利和义务，保护消费者的知情权，赋予消费者后悔权。备案时需一并提供合同（章程协议）样本，将签订的合同协议或电子合同原件扫描传输至商务部门的业务管理信息系统，同时要求企业将章程协议公示于网络和实体店面显著位置。行政和司法部门利用法规制度和合同指导性条款在宏观上进行行政引导和调节，在微观上实现个案的合法公正和法律救济，实现双方信息对称和地位对等。

（四）规范资金存管，创新风控管理

1.规范资金存管。对于金额庞大的预付卡市场，资金存管的有效监管是单用途商业预付卡发卡企业风险防控的关键，也是监管的重点、纠纷处理的核心。对于规定的资金存管比例，属于刚性约束，需强化底线思维，在协议规定下银行有权拒绝超额提取指令，冻结存管资金，发卡企业必须积极配合银行和主管部门执行和落实，消费者合法权益受到损害时，对存管资金享有优先受偿权。不仅要将个体工商户纳入监管，而且要提高发卡门槛，根据经营现状和法人（负责人）信用情况综合考量，符合发卡规定的个体工商户，开具资金存管银行账户，将签订的资金存管协议一并向商务部门进行报备。根据银行和征信部门的数据资源，加强数据监管和风险防范。

2.创新风控管理。一是探索风险抵押保证金制度和市场化资金保障机制，鼓励发卡企业与商业保险公司签订履约保证保险合同，并将保险合同签订情况作为风险防控的判断标准之一，在发卡企业破产倒闭、资金链断裂、卷款跑路和维权索赔之时，通过企业、银行和保险公司赔偿或补偿给消费者，挽回消费者经济损失，从而有效保障消费者合法权益，使矛盾纠纷得到及时化解。二是通过网络第三方支付平台进行资金划拨，保障交易的担保性质，买卖双方资金存放在可靠的第三方，待顾客消费评价确认后，释放资金转账支付给卖方。市场监管部门通过平台对发卡企业进行数据查看和顾客评价，监管企业经营情况。

（五）政务流程再造，强化诚信体系

1.政务流程再造。在商务执法和市场监管机构改革背景下推进大数据时代政务流程再造，建立便民政务服务平台，完善“大数据+网上办事大厅”政务流程，方便备案企业网上提交材料、进行备案进度查询。畅通举报投诉维权渠道，探索12312、12315举报投诉公众电话与地方政府12345市长热线整合路径，收集线索并及时回应消费者关切的问题，结合社会公众监督，督促发卡企业备案。建立多部门联动、协调配合、共管共治的单用途商业预付卡协同治理机制，完善行政执法与刑事司法衔接，通过“双随机、一公开”建立完整的监管对象名录库（企业库和项目库）进行常态化监管、风险预测和调查取证。

2.强化诚信体系。鼓励发卡企业实行行业自律性管理，倡导企业签订诚信经营承诺书，开展诚信文化宣传，构造政府、市场、社会、消费者、法律规章五位一体的治理模式，要求商业性发卡企业不得随意设定有效期限和收取激活费用、管理费用、闲置费用、成本费用等。发挥数据共享作用，将国家企业信用信息公示系统资源共享，公示行业内诚信和失信企业名单，让守信者荣、失信者耻的理念不仅内化于心、而且外化于行、更固化于制，为信用良好企业提供服务便利，加强失信企业监管教育，真正达到激励守信者和惩戒失信人的双重效果，持续净化市场环境。