从合伙契约到产权重建：走出PPP项目落地难的困境

张雅璇 王竹泉

摘 要：随着中国经济的飞速发展，公共产品和公共服务的需求日益增大。各级政府大力鼓励发展PPP项目，但PPP项目实际落地率较低，私人部门投资热情不高，如何吸引私人部门投资是当前发展PPP项目亟待解决的问题。本文首先分析了PPP项目合伙契约的特殊性和局限性，并深入分析了私人部门对PPP项目投资缺乏信心的原因;其次分析了PPP项目产权制度的特殊要求和重建思路;最后借鉴公司治理中的黄金股制度和双重股权结构对PPP项目产权制度重建提出设想，试图做到在满足公共部门需求的前提条件下从产权制度上保障私人部门的收益，从而最终走出PPP项目落地难的困境。

关键词：PPP项目;合伙契约;产权重建;黄金股制度;双重股权结构

中图分类号：F294文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）02-0035-08

中国人口数量逐年增加，城镇化水平日益提高，社会公众对基础设施和公共服务的需求越来越大，作为基础设施的供给主体，仅凭政府单方面的力量难以完善基础设施建设和维持经济健康发展。在此背景下政府开始考虑与私人部门合作，借助社会资本在资金和技术上的优势弥补自身的不足，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式作为政企合作的重要形式推广开来。PPP的概念是1992年由英国财政大臣克拉克提出的，目的是缓解当时英国公共服务和基础设施建设的压力，此后PPP模式被世界各国广泛接受运用并不断丰富。在社会经济高速发展的今天，PPP模式在中国掀起了推行的热潮，国家出台了一系列相关文件鼓励私人部门发挥其积极作用。2005年出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，鼓励非公有经济发展;2014 年十八届四中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基礎设施投资和运营”;2014年国务院下发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了建立健全政府与社会资本合作机制，大批PPP项目在这个时期涌现出来;2015 年政府进一步细化PPP业务的操作规则，扩大PPP项目的应用范围，推出206个第二批示范项目，加大了示范力度;2017年财政部发布实施87号文件和92号文件，促使政府转向PPP模式，严格PPP入库标准，加强业务风险管控，进一步促进PPP的推广。

虽然国家大力提倡发展PPP项目，意图通过政府与私人部门的长期合作实现双赢，但现实工作中PPP政策的推行效果并不理想，PPP项目普遍存在落地难问题。财政部政府和社会资本合作中心公布的数据显示，2017年3月末、6月末和9月末，各期PPP项目落地率分别为34.5%、34.2%和35.2%，PPP项目实际落地率低，这直接与私人部门的投资热情不高有很大关系。如何有效地吸引私人部门进行投资是PPP项目推广过程中必须解决的问题，并从根本上解决PPP项目落地难的问题，促进PPP项目的落实发展。

一、PPP项目合伙契约的特殊性与局限性

张茜[1]认为，现有研究尚未在PPP的定义上达成一致，广义的PPP模式是指公共部门与私人部门之间的合作，狭义的PPP模式是指具体的包括 BOT、TOT和BT在内的不同模式等。张喆等[2]与付金存和王岭[3]对PPP的研究是从契约观的角度入手，并将PPP定义为公共部门和私人部门为共同参与、生产、提供公共产品和公共服务而签订的贯穿整个项目的所有契约的集合，本质是政府与私人部门通过订立契约让渡自身具有优势的资源，并重新进行资源配置，进而实现高效的公共产品生产和公共服务供给。PPP项目的公私合作特性决定了它需要通过签订契约的形式实现，政府需要在事先与私人部门订立契约，约定好各方应承担的责任、可享有的权利和其他具体事项，也为事后谈判提供依据。PPP项目实施过程中签订的契约不仅包括政府与私人部门之间达成的合意，还包括项目公司与运营商、承包商、银行为代表的外部金融机构等利益相关者之间订立的合同，其中政府与私人部门订立的合伙契约是整个PPP项目的核心契约。

杨瑞龙和聂辉华[4]与黄毓雯[5]认为，当事人的权利和义务都是由契约来规定的，根据不完全契约理论，由于契约当事人有限理性、现实中存在不确定性、契约第三方具有不可证实性，现实中的契约都是不完全的契约，政府与私人部门订立的合伙契约与普通企业的合伙契约相比，契约的不完全程度更高，契约的完成度较低，即使PPP合伙契约中约定的预期收益十分可观，实际操作中也难以实现，私人部门的利益得不到保障，这是难以吸引私人部门投资的主要原因。PPP合伙契约不完全程度较高是由PPP项目自身的特殊性导致的，具体而言可分为两个方面：一方面，PPP项目在合作主体上具有特殊性;另一方面，PPP项目在建设内容上具有特殊性。

与私人主体间的合作不同，PPP项目的合作主体是政府和私人部门，而政府与参与投资的私人部门之间的关系具有特殊性。普通企业中股东签订合伙契约，无论是依据《中华人民共和国公司法》还是企业章程的规定，参与合作的股东是同质的，即股东权利的唯一来源是无差别的资本投入，除此之外不享有其他特权。叶小静[6]认为，在PPP项目的合作中，虽然PPP模式的本意是强调政府和私人部门共同投资开展项目，双方以平等民事主体的身份进行合作，共享收益，共担风险，但实际上二者的地位是不平等的，作为公共社会的管理者，政府本身自带权威属性，同时政府是PPP项目的发起者和标准的制定者，在PPP项目合伙契约中，政府占据着强势且主导的地位，企业是相对弱势的，二者实际上是异质的，而这种异质关系往往是对私人部门不利的。例如，2008年6月份竣工的国家体育场（鸟巢）项目，政府方出资占58%，私人部门中信集团联合体出资占42%，共同组建项目公司国家体育场有限责任公司进行项目建设。为满足2008年北京奥运会的举办需求，政府方直接指定了设计方案，私人部门中信集团联合体并没有参与项目的优化设计，导致设计方案只是着重考虑了奥运会举办的使用需求，忽视了体育场建设完成后商业运营的利润回报，国家体育场内的商业设施建设不足，经营效益低下，私人部门的投资回报不乐观，最后项目以政府回购了私人部门手中的股权而告终。在政府的强势地位下，政府的商业信用也令人担忧，政府可能会利用自身地位优势，对项目建设和运营等方面的要求一再变化。同样在国家体育场的建设中，政府在项目建设开工后表示，为了建设安全，取消了原本可封闭顶盖的设计，导致建设完成后的国家体育场无法全天都进行公演，降低了体育场的使用率，同时也降低了体育场的盈利能力，直接影响了私人部门的投资收益。

与私人部门相比，政府的契约完成度较低，主要原因如下：一是政府自身的稳定性较差，政府部门的工作人员往往有在职年限和流动年限，在PPP项目存续期间，往往会遇到政府领导班子换届和相关政策变更等情况，如果一个PPP项目按30年计算，这期间可能会经历四至五届的政府成员变动，换届后就原契约订立的条款讨价还价甚至任意变更的情况十分普遍。政府官员可能为了政绩考核，在PPP项目选择时更倾向选择周期短、见效快和表面效果好看的项目，作出忽视公共利益和项目乱上马等短视行为;等到项目开始有收益时，旧官员离任，新官员上任，可能会继续出现追逐自己绩效的短视行为，致使PPP项目的稳定性更弱。二是政府的履约能力不足，不同地方政府的能力不同，不是所有参与合作的政府部门对PPP项目都有清楚且全面的认知，也不是所有参与合作的政府部门都有足够的能力保证契约的如期履行。最典型的项目就是青岛威立雅污水处理项目，在2003年项目谈判初期，政府由于对服务价格组成不了解以及对市场定价的认知有限，签订的水务价格较低，损害了公共利益，后期政府方要求重新与私人部门谈判，就定价达成新的合意，使得决策时间加长。

PPP项目是涉及国家基础设施建设的项目，多数的存续期间都是在30年以上，政府与私人部门之间的合伙契约相比于一般的合伙契约期限更长，长的存续期间更容易遭遇外部环境风险。外部环境风险主要有金融风险和市场风险，金融风险包括利率和汇率等的变动，市场风险包括市场需求的变化和金融危机等，这些因素都导致PPP项目的政企合伙契约不完全程度更高，契约风险更大。王晖和王松江[7]通过对15个典型项目进行研究得出结论，导致这15个PPP项目失败的因素中，政府信用占53.3%，合同问题占46.7%，市场需求变化占26.7%，政策连贯性占13.3%，不可抗力仅占6.7%。刘继才等[8]通过实证研究得出PPP项目中发生可能性较大的风险依次是第三方违约风险、运营成本增加和完工风险，排在最后的是外汇风险、利率风险和通货膨胀等，可见政府的契约完成度差才是私人部门对PPP项目缺乏安全感的主要来源。

一旦出现上述风险，合伙契约的不完全性便暴露出来，私人部门和政府在合伙契约未约定的范围内进行再谈判，私人部门在合作关系中处于弱势，在谈判中也难以为自己争取到合理的收益回报。如果PPP项目建设后期私人部门对项目不再看好，或是项目建设完成后运营阶段收益情况并不理想，私人部门想要退出PPP项目也是难度较大，双方合作关系结束后，私人部门权益保障也不乐观。因此，在PPP项目中，政府与私人部门之间的权利分配仅仅依靠两者之间的合伙契约来维系，无法充分保障私人部门的投资收益，私人部门对自身收益缺乏安全感，致使许多私人部门即使拥有符合条件的资金、技术和管理经验等资源，也不愿参与PPP项目。

综上所述，由于PPP项目合作主体的特殊性和项目存续期间的特殊性，致使PPP项目合伙契约的不完全程度较高，PPP项目合伙契约的局限性导致合伙契约的完成度低，加之合伙契约的事后利益保护困难，最终导致难以吸引私人部门的投资。在找到难以吸引私人资本投资的原因之后，本文通过重建PPP项目的产权制度，克服PPP合伙契约的局限性，以吸引私人部门投资PPP项目。

二、PPP项目产权制度的特殊要求与重建思路

（一）PPP项目产权制度的特殊要求

仅仅依靠政府与私人部门之间的合伙契约，私人部门的利益无法得到有力保护，可以转变思路从企业内部组织关系角度寻求保障私人部门利益的有效途径。从内部产权制度角度来看，每个企业都是资源配置的产物，股东让企业让渡自身具有优势的资源形成更加高效的资源配置，PPP项目也不例外。在PPP项目的开展过程中，政府和私人部门共同组建项目特许经营公司开展项目：一方面，作为公共管理者，政府在每个企业的形成过程中都投入了公共产品，实际上是所有企業的隐性所有者[9];另一方面，政府在PPP项目中与私人部门一起扮演着股东的角色，政府在PPP项目中让渡了部分提供公共服务或生产公共产品的垄断性特许经营权，并通过地方财政支出向项目公司投入小部分的物质资本如土地资源等，同时政府利用自身公信力缓解项目公司的融资压力。将政府扮演的两种角色剥离开，政府的公共管理具有普适性，政府在PPP项目中扮演的重点角色是股东。私人部门利用自身在资金、技术和管理经验方面的优势，向项目公司投入物质资本和人力资本等。政府和私人部门作为股东都向项目公司投入了自身占有优势的资源禀赋，应根据双方投入取得股份所有权，进而确定相应的控制权、收益权、支配权和处置权。从内部产权结构的角度确定股东的利润分配，股东的收益仅由股东的实际资本投入决定，私人部门的收益只取决于私人部门的实际资本投入，利益分配方式不受政府领导班子换届等外部因素的影响，政府也无法通过变更契约条款等方式侵犯私人部门的合法权益，即从内部产权角度保障私人部门的预期收益，进而吸引私人部门投资PPP项目。

蔡天峰[10]认为，中国现行同股同权的企业产权制度，实际上暗含着股东同质化的假设，同股同权下股东是没有“派别”的群体，股东们的目标是同质的，即通过公司经营获得自身收益最大化。但在PPP项目中，政府和私人部门作为投资的股东追求的目标不同。作为社会的公共管理者和企业的隐性投资者，政府具有在经济和政治方面的双重目标。经济上，政府通过赋予权力和保障权利，追求自身经济价值的提高，如政府依规定征收的税、费、利等;政治上，通过法律制度赋予各类企业不同的权利，增强企业的价值创造能力，提高全社会的经济发展水平和整体的发展能力，通过法律规定企业必须遵守的规则，确定利益分配，实现政治稳定，从而维护政权稳定[11]。PPP项目涉及的是公共产品和公共服务，政府是公共利益的代表，在PPP项目中最重要的是追求公共利益最大化，通过PPP项目提高社会的经济建设水平，引导市场的资源配置，促进社会经济发展，实现政治稳定。而私人部门具有天然的逐利性，其所有经济行为的出发点都是为了追逐自身经济效益最大化，投资PPP项目只是为了实现自身的经济目标。

政府和私人部门在投资目标上是异质的，二者利益诉求不同，政府掌握PPP项目控制权和私人部门掌握PPP项目控制权带来的后果也是不一样的。私人部门本身具备资本优势，如果私人部门投入PPP项目的资本占据主导地位，其极可能受自身逐利性的驱使，利用公共产品的行业垄断性，以牺牲公共利益为代价谋求超额的经济利益，所以政府必须拥有管制PPP项目的权力。政府要以维护公共利益为底线，不能通过让渡PPP项目的绝对控制权来吸引私人部门投资。政府要想掌握控制权需要拥有足够的股份所有权，同股同权下需要付出更多的显性资本，但政府持有的物质资本往往是匮乏的，政府寻求与私人部门合作也可能是由于自身管理经验不足，通过提供更多的显性资本来取得控制权对政府而言是不可行的。政府不能使控制权旁落，又无法提供充足的物质资本来保证自己的控制权，私人部门为获得更多的经济利益希望得到控制权，单一的同股同权的产权结构无法解决这一矛盾，因而需要探索多元化股权结构来解决这一问题。

（二）PPP项目产权制度的重建思路

1.利益相关者集体选择下政府社会资本的确认

确定股东权利的第一步是确认股东的资本投入，私人部门投入的资本是明显且可分辨的显性资本，在确认上没有争议，政府投入的显性资本也是可直接确认的，但政府在PPP项目中投入的隐性资本确认却不是那么清晰，确认政府投入的隐性资本是确定政府权利的重中之重。

过去学者们认为对于企业而言，政府只是社会的公共管理者，但实际上政府通过自身投入，在每个企业的形成过程中参与了利益相关者的集体选择。政府批准企业成立就表示其愿意向这个企业投入社会资本，如特有的企业名号、公共设施和法律环境等，同时表示政府同意将自身投入的社会资本与其他所有者投入的资本进行混合，形成新的资源配置，其他所有者通过选择企业的注册地址决定与怎样的政府进行合作[11]。可见，政府与其他所有者一样，进行相互选择且投入自身具有优势的资本，优势资本重新配置产生企业的自有资本，政府不仅仅是外部的社会管理者，更是企业的内部利益相关者和隐性所有者，政府与其他所有者共担风险、共享收益。

政府对企业的隐性投入分为两部分：一部分是政府发挥其公共管理职能，向企业提供的公共品，包括政府在每个企业形成过程中向企业提供的普遍性的公共设施建设、稳定和谐的社会环境和公平公正的法律环境等，这部分社会资本投入以追求公共利益为目标;另一部分是政府向企业投入的具有资本性质的社会资本，包括政府投入的个性化的基础设施建设、政府认可的独有名号和通过法律保护的特许经营权等，这部分资本投入与物资资本、人力资本投入一样，是企业形成过程中不可缺少的资本投入，是具备资本性质的，王竹泉等[12]在新型政商关系的研究中将其称为政府社会资本。确认政府对企业的资本投入，除了确认政府投入的显性资本外，还应对其投入的政府社会资本进行确认。

2.黄金股制度

黄金股（Golden Share）又被称为金股或特殊管理股，它没有经济价值，只是象征意义上的股份。持有人无须投入显性资本，就能在重大问题决策上拥有绝对的否决权或确认权，但不享有利益分配权和剩余财产分配权，一般情况下黄金股在企业中所占份额很小。黄金股起源于20世纪80年代的英国，当时的英国正在进行国有企业所有制改革，航空、电信、水利和电力等国家基础产业开始向外转让国有股份，国家为了宏观控制开始使用黄金股政策[13]。黄金股只能由政府或政府职能部门持有，不得转让或委托给其他非政府的个人或组织，以保护国民利益和国家财产安全。

政府取得黄金股没有向企业投入显性资本，所以并不拥有对企业的占有权，通过对企业投入政府社会资本，政府取得了对企业重大事项的表决权，并通过实际收取的税、利等参与了企业的利益分配，可见在黄金股制度中占有权、控制权和收益权并不对等。运用黄金股制度，国家可以在不投入资本的情况下控制重点行业的國有企业。目前黄金股还未形成统一的法律意义，各国根据自身政治环境和法律环境的不同，在实施时通过与其他股东进行协商确定企业权利结构和黄金股使用条件等具体实施事项，如葡萄牙、意大利和西班牙以主体立法的形式辅以政府命令或法令，针对某些行业企业赋予政府特权，法国则是采取特殊行动法案来赋予政府特权[14]。

3.双重股权结构

同股不同权最典型的表现形式是双重股权结构（Dual Class Equity Structure），常见的做法是在发行普通股股票的同时发行一种或多种在投票权上具有特权的股票，通常普通股股票被称为A类股，每股同股同权仅有一票投票权。具有投票权的股票称为B类股，每股拥有十票甚至更多的投票权，B类股往往不对外流通，多为内部创始人或高层管理人员持有，目的在于放大内部股东的投票权，让创始人或高层管理者在资本投入较少的情况下还能够牢牢掌握企业的控制权。不论是A类股还是B类股，股东的利益分配还是根据股东的实际投入来确定。在双重股权结构中，股东的决策权不平等，但股东的收益权平等。

双重股权结构的发展一直伴随着诸多争议，持有反对态度的学者认为双重股权结构背离了一股一权的原则，股东的投票权与剩余索取权不成比例，股东无法获得与投票权相等的权益，同时也不用承担对应表决权份额的损失。伊斯特布鲁克[15]认为股东往往不会做出最有利于企业的选择。张舫[16]认为连经济制度最为开放的美国在20世纪初有长达60年的时间没有接受双重股权结构。但是，许多专家和企业家却更加认可双重股权结构的优点，刘宗锦[17]认为创始人视企业为自己的孩子，与外部股东相比有更深厚的感情和更强的责任心，内部人员控制企业可以保证连续经营，并有效地避免投资者作出损害企业利益的短视行为，保证企业的治理效率;创始人的个人魅力、行事风格往往是企业的特有文化和名片，同时双重股权结构也能够有效抵御恶意收购。随着市场经济的日益发展，越来越多的国家开始允许企业使用双重股权结构，如美国、法国和新加坡等，许多优秀的中国企业如阿里巴巴、百度和京东等为使用双重股权结构而选择到美国上市，产权结构需求的多元化，使得双重股权结构成为一条可行性路径。