公益导向的事业单位工资分类管理构想

□ 熊通成

事业单位是为社会提供公益服务的公共服务机构，是具有中国特色的组织类型。党的十九大明确提出要“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。[1]十九届三中全会进一步指出要“强化事业单位公益属性，破除逐利机制”。[2]因此，强化公益属性，是事业单位各项改革的总目标，也是事业单位各项改革的出发点。在强化事业单位公益属性、提升事业单位工作人员作为公职人员的使命感和责任感、调动事业单位工作人员的活力的要求下，应该对事业单位工资制度体系进行改革和优化。

一、对事业单位岗位绩效工资制度的反思

2006年工资制度改革在对事业单位建立了岗位绩效工资制度，并逐步实施了绩效工资总量管理，发挥了积极的作用。然而，事业单位绩效工资制度的实施也遇到了一定的问题，存在许多需要改进之处。

（一）事业单位岗位绩效工资制度的合理性

事业单位岗位绩效工资制度的实施，很大程度地规范了事业单位收入分配的秩序，推动了事业单位的健康发展。其合理性主要体现在以下方面：

1.事业单位岗位绩效工资制度适应了事业单位推行岗位聘用制改革的需要

改革开放以来，我国一直在致力于将事业单位从“身份管理”转变为“岗位管理”，事业单位岗位绩效工资制度建立在“对岗位付薪”的理念基础上，适应了事业单位推行岗位聘用制改革的需要。

2.事业单位岗位绩效工资制度体现了事业单位搞活内部机制的要求

改革开放以来，如何在机制上搞活事业单位成为一个重要的命题。事业单位岗位绩效工资制度强调“因绩效付薪”的理念，推出绩效工资模块，体现了事业单位搞活内部机制的要求。

3.事业单位岗位绩效工资制度实现了和公务员工资制度的适度分离

尽管机关和事业单位都属公共部门，但二者的工作性质有一定区别：机关提供的是公共行政管理，而事业单位提供的是公共服务。工作性质的不同，意味着可以分别对二者实行不同的工资制度。事业单位岗位绩效工资制度试图体现事业单位提供公共服务的特点，将工资的一大部分设置为“绩效工资”，区别于公务员实行的地区附加津贴（目前为规范津补贴）。这也意味着事业单位工资制度从形式到内容、从科目名称到内涵都与公务员工资制度区别开来了。

总之，事业单位岗位绩效工资制度的实施，适应了事业单位人事改革的需要，体现了搞活事业单位的要求，推动了事业单位的去行政化，为深化事业单位工资分配改革奠定了良好的基础。

（二）事业单位岗位绩效工资制度的问题反思

随着我国经济社会的发展，人民群众对事业单位提供公共服务的数量和质量都有了更高的要求。工资激励是影响职工提供服务的关键因素之一，为进一步激发事业单位提升公共服务数量和质量的积极性，有必要对事业单位岗位绩效工资制度存在的一些问题进行反思。

1.岗位绩效工资制度不利于调动事业单位工作人员作为公职人员的使命感和责任心

大多数事业单位所从事的工作都需要工作人员具有高度的使命感和责任心才能够做好，需要强化事业单位工作人员对作为公职人员的身份认同。例如，教师教书育人、医生治病救人、科研人员破解科技难题等，除了经济激励外，更应该强调来自事业使命感的激励。[3]然而，事业单位岗位绩效工资制度中，占比最大的是绩效工资，对绩效的强调带有较强烈的短期激励色彩，不容易激发事业单位公职人员的身份认同。

2.岗位绩效工资制度不完全契合强化公益属性的总体改革方向

强化公益属性是事业单位深化改革的方向，事业单位的所有制度都应该围绕着这个方向进行调整。事业单位岗位绩效工资制度中强调对事业单位工作人员的绩效进行付薪，尽管理论上可以将“绩效”理解为综合表现，但不少事业单位往往将绩效简单地理解为“经济效益”。实际操作中，大多数地区在决定事业单位绩效工资总量时往往与事业单位创收能力挂钩，导致许多事业单位偏离了“公益”的轨道。因此，事业单位岗位绩效工资应否强调经济绩效，值得商榷。

3.统一的岗位绩效工资制度难以适应情况复杂的各类事业单位发展需要

工资是为业务发展服务的，有什么样的业务发展需要，就应该有什么样的工资模式。事业单位业务多样、行业众多、类型复杂，然而，目前所有事业单位都用一套岗位绩效工资制度进行全覆盖。但是，事业单位之间差别巨大。有的事业单位以履行公共服务为主，没有成果性的产出供评价，如机关服务中心。有的事业单位人少，业务单纯，无力进行自我分配，如许多机关附属事业单位只有几个人员编制，基本上很难进行绩效考核并拉开差距。因此，统一的岗位绩效工资制度能否适应业务类型迥异的单位事业发展需要，需要我们反思。[4]

4.岗位绩效工资制度受多种客观因素影响难以体现功能目标

事业单位岗位绩效工资制度虽然强调对“岗位”和“绩效”付薪，但大部分事业单位的基本工资部分实际上并没有很好地体现岗位价值贡献，也没有很好地体现个人绩效贡献。[5]实施过程中，岗位绩效工资所针对的岗位价值往往被个人行政级别、职称等级等因素所决定，并没有真正体现岗位责任、风险等因素。由于公共部门绩效考核并不容易开展，绩效工资在大多数事业单位也按照职务等级进行分配，并没有很好地体现出绩效贡献。[6]岗位绩效工资制度实施不到位，一方面说明事业单位并未理解且很好地实施岗位绩效工资制度，但另一方面也可能说明制度本身并没有很好地契合事业单位发展的实际需要。

二、事业单位工资分类管理模式的构想

着眼于强化事业单位公益属性、提升事业单位工作人员作为公职人员的使命感和责任感、激发事业单位工作人员的活力，事业单位工资制度未来可以按分类管理的模式进行深化改革。

（一）工资制度应从“管个人”转变为“管单位”

事业单位岗位绩效工资制度将工资模块设置为基本工资（岗位工资和薪级工资）、绩效工资、津贴补贴等，并且统一制定了岗位工资和薪级工资在不同等级上的工资标准。从目前实际效果来看，对大多数地区的事业单位，尤其是对于经济发达地区而言，基本工资既没能发挥激励功能，也没能发挥保障功能。随着社会主义市场经济体制改革的深化，由于地区差异性以及事业单位业务的差异性，制定全国统一的事业单位工资结构和工资标准，价值已经被弱化了。[7]实际上，对于事业单位工作人员而言，最为关键的是能获取多少收入，以及如何能获取更高的收入。对于事业单位而言，最在意的也是能够支配多少工资资源，以及能否根据事业发展的需要去发放工资。从这个意义上来讲，国家层面制定工资模块和基本工资标准的做法，并不能够增加事业单位工作人员的福利，并影响工资激励效果的发挥。

因此，应该逐步改变直接规定事业单位工作人员工资模块、工资标准的做法，从“管个人”转变为“管单位”，进而走出一条从激励模式上有别于公务员工资制度的新道路。对于大部分面向社会提供公益服务的事业单位，国家层面不再为工作人员制定工资模块和标准。更重要的是，国家应该制定针对单位层面的工资分配管控办法，将如何给单位分配工资资源（包括总额、水平、经费支持等）和对单位业务产出的要求（比如效率、公益性等）紧密结合起来，从而强化事业单位作为公职人员应有的使命感和责任感。

也就是说，国家可以不再制定全国统一的工作人员工资结构和基本工资标准，单位内部工作人员工资制度和工资结构应该由事业单位自主制定。从“管个人”转变为“管单位”，实际上就是在赋予事业单位结合自身业务特点对工作人员进行激励的权力。同时，为了解决单位内部分配的基本规范，可以考虑分行业制定分配指导意见。

（二）对事业单位实施分类管控和激励

根据对事业单位管控的强度，可以将对事业单位的工资管控类型划分标准管控型、总量管理型、水平约束型，并由有关部门根据分类标准确定具体事业单位的工资类型。

事业单位工资分类的标准主要是由政府对事业单位管控的必要性来决定的，具体而言可以由事业单位公益属性强弱、财政支持方式、事业单位核心业务特点、事业单位人事管理能力等因素共同来决定。这个划分标准应该由工资管理部门会同有关部门共同制定。建议由主管部门对所属事业单位根据划分标准提出类型建议，再由工资管理部门会同财政部门最终确定。

应该允许总量管理型和水平约束型事业单位自己去制定全部工资的模块、标准以及激励办法。把工资资源完全赋予事业单位去支配，关键是建立起工资资源和国家希望事业单位完成什么工作达成什么目标之间的激励关系。当然，对于事业单位内部分配，国家也应该对事业单位工资制度决策建立必要的程序和指导意见，避免一些极端情况或分配显失公正情况的发生。

（三）标准管控型工资制度

对于标准管控型，由中央、各省、地级市工资综合管理部门根据国家指导意见，依据公务员和其他可比群体工资水平，制定并动态调整该类事业单位的工资标准，同时要建立起通过奖励基金调动积极性的模式。

标准管控型就是政府对事业单位不同层级工作人员的工资结构、工资标准进行全额规定并严格管控的类型，主要适用于政府附属的提供保障服务的事业单位、义务教育学校、公共卫生服务机构等。这一类型事业单位由于工作性质和公务员接近，则应该考虑参照公务员工资标准，由国家制定工资结构，并明确各层级工资标准。国家应该出台如何对标准管控型事业单位进行工资管理的指导意见，明确标准制定办法以及激励机制。考虑到地区工资差距的存在，对于标准管控型事业单位，应由省、市工资综合管理部门参照公务员和其他可比群体的工资水平，综合考虑并制定所辖层级该类事业单位的不同层级的工资标准。应建立起该类事业单位工资标准动态调整机制，避免一经制定、多年不变而影响该类人员的工资水平。

另外，考虑到要调动该类事业单位工作人员的积极性，应该设置一定额度的浮动奖金。针对义务教育、公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资管理中出现的从总量中划出一定比例30%～40%作为奖励性绩效工资带来职工不满的问题，建议不再考虑从总量中切出工资额作为浮动奖金。应该在总量之外，额外增加一部分工资额作为给单位支配的奖励基金，这部分奖励基金的发放由单位根据自身情况制定奖励办法。

（四）总量管理型工资制度

总量管理型就是政府根据事业单位提供公共服务的情况对其可以发放的工资总量进行核定、奖励、动态调整的类型，适用于大部分事业单位，如高等院校、职业院校、科研院所、公立医院、乡镇卫生院、文艺院团、博物馆等。总量管理型是适用于大多数公益类事业单位的工资管理类型，因此，对于总量管理型事业单位如何进行工资管理，必须进行重点研究。鉴于过去绩效工资总量管理的经验和教训，对总量管理型事业单位的工资管理不能静态地根据历史工资数据核定一个工资总量。总量管理要有助于这类事业单位达成业务目标、强化公益属性、提高业务工作效率、调动职工积极性。具体而言，应该对这类事业单位建立工资总量的核定、激励、动态调整等三个机制。[8]

其一，工资总量核定机制的基本原则是“基于其事业发展应该核定多少总量”，而不是“历史上的工资水平是多高”。应该将决定这类事业单位工资水平的外在因素和内在因素进行全面评估，提炼出若干影响因素，构建工资总量核定模型。基于模型，并适当结合历史水平因素，最终确定应核定的工资总量。[9][10]在工资总量核定时，应注重事业单位公益属性因素。建议每五年要对总量核定模型的参数做出适度调整，并对事业单位的情况进行重新评估，重新核定。新设立事业单位一律要进行评估并核定。

其二，工资总量激励机制就是要实现工资总量对事业单位达成业务工作目标、强化公益属性、提高业务工作效率的有力激励，并通过单位考核的传导作用，提高事业单位职工的使命感和责任感，调动积极性。因此，其中的关键点有两个，一是用于奖励的工资总量与单位考核结果之间的关系；另一个是对单位的考核机制，要解决好考什么、如何考、谁来考的问题。[11]

其三，工资总量动态调整机制就是要实现事业单位工资水平能够与经济社会发展以及社会其他群体的收入同步调整。重点要解决过去长期存在的绩效工资一经核定就多年不变的问题。如果说总量核定机制解决的是事业单位之间相对水平的关系问题，那么工资总量动态调整机制解决的就是在时间维度上事业单位与过去工资水平之间的关系问题。

国家层面应该出台对总量管理型事业单位如何建立工资总量的核定、激励、动态调整机制的指导意见，各省、市根据实际情况制定各自的实施办法。总量管理型事业单位，可以根据自身的业务特点设计全部工资的模块、标准以及激励办法等。

（五）水平约束型工资制度

水平约束型就是政府对事业单位划定一个最高工资水平线防止其收入畸高的类型，主要适用于市场属性较强、公益属性较弱、待转企的事业单位。水平约束型是适用于市场化程度较高而为社会提供公益服务职责不明显的待转企事业单位的工资管理类型。为了避免该类事业单位工资过高，同时也为了督促其尽快转企，对该类事业单位人均工资水平设置上限约束。该类事业单位的工资水平不得突破所规定的上限，否则即为违规。

为使这类事业单位也具有一定的积极性，水平约束型也不能只是划定一条控高线。同样，应该建立工资控制水平线与经营业绩进行挂钩的机制，并根据年终经营业绩情况允许其适度提高工资水平。

国家层面应该对这类事业单位工资水平约束办法制定指导意见，各省市制定各自的实施办法。水平约束型的事业单位，也可以根据自身的业务特点设计全部工资的模块、标准以及激励办法等。

（六）将事业单位工资财政经费保障模式由主要依据编制拨款转变为购买服务方式

除高校基本上已经转变为按照学生人数的生均拨款模式外，大多数事业单位工资经费保障主要采取依据编制拨款的方式，分为全额保障、部分保障、自筹经费三种类型。但这种保障方式带来几个问题：其一，对于全额保障事业单位，由于旱涝保收，单位很难调动职工积极性，单位自身也缺乏提升业务质量的动力，如部分乡镇卫生院；其二，对于部分保障或者自筹经费的事业单位，由于财政经费不足，事业单位必然需要靠创收来弥补工资差额部分，容易带来事业单位的逐利行为，影响对人民群众公共服务的质量。

财政工资经费不能只发挥保障功能，更要发挥对事业单位行为的导向功能。其关键就是要将财政工资经费从按照人头来决定转变为按照事业单位提供公共服务的数量和质量来决定。有的事业单位有明确的服务数量标准，如高校，则可以考虑建立与服务数量挂钩的财政工资经费支持模式，当然这个模式也要结合对服务质量的考核。有的事业单位没有明确的服务数量标准，则应该建立起对这些单位提供公共服务公益属性的考核，或者以公益属性为导向的综合考核，并将考核结果与对该事业单位的财政工资经费挂钩。

三、事业单位工资管控类别的确定

对事业单位实施分类管控和激励，按工资管控的强度分为标准管控型、总量管理型、水平约束型，须根据工资管控的影响因素，确定分类管控的标准。

（一）影响事业单位工资管控的因素

分析影响事业单位工资管控的因素要从国家对事业单位进行管控的原因着手，而国家对事业单位工资进行管控的主要原因有以下几个方面：

第一，控制财政支出的需要。全国事业单位大约有3000多万工作人员，事业单位工资支出是财政支出的一个重要组成部分。如果不对事业单位工资进行合理管控，势必造成财政支出压力过大的现象。对事业单位工资进行合理管控，有利于适度控制事业单位财政支出规模。

第二，规范事业单位收入分配秩序的需要。全国事业单位大约有110多万家，且分布在各行各业。由于事业单位的业务内容千差万别，其资金来源也各不相同，致使许多事业单位除了财政经费之外还有许多其他渠道来源的经费可供分配。如果不对事业单位工资进行合理管控，事业单位收入分配秩序可能会非常混乱。因此，对事业单位进行合理管控，有利于规范事业单位收入分配秩序。

第三，破除事业单位逐利机制、强化公益属性的需要。如果让事业单位工资和事业单位的各种收入直接挂钩，钱多多发、钱少少发，就会导致事业单位为了提升工资而不择手段地获取各种收入。最终，事业单位将会形成逐利机制，忽视所提供服务的公益性，使得公益属性不断弱化。对事业单位工资进行合理管控，有利于破除事业单位逐利机制、强化公益属性。

第四，提升公共服务数量和质量的需要。工资不仅具有保障功能，而且具有激励功能。对事业单位工资合理管控，并不仅仅是限制事业单位发放工资。更重要的是，要通过对事业单位工资的合理管控，形成工资对事业单位公共服务的激励作用，不断提升公共服务数量和质量，更好地满足人民群众对公共服务的需要

对事业单位工资进行合理管控的原因分析表明，影响事业单位工资管控类别选择的主要因素包括四个方面。

第一，财政经费支持力度。由于控制财政经费支出是对事业单位工资管控的一个重要原因，因此，对于财政经费支出影响越大的事业单位类型，应该采取更加严格的管控手段。目前，财政经费支持可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三个类型，财政支持的力度逐渐递减，那么这三种类型下工资管控的力度也应该有所不同。

第二，公益属性强度。事业单位可分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，从事公益服务的事业单位又细分为公益一类和公益二类两个类别。由于破除事业单位逐利机制、强化公益属性是对事业单位工资管控的一个重要原因，因此对于公益属性越强的事业单位类型，应该采取更加严格的管控手段。

第三，业务复杂程度。事业单位行业多，业务类型也多，主要包括面向社会提供公益服务的事业单位和主要为机关提供支持保障的事业单位。而对于面向社会提供公益服务的事业单位，还可以按照公益服务的业务类别细分。有的事业单位业务比较单纯，有的事业单位业务比较复杂。业务性质越复杂的事业单位类型，由于事业单位在工资分配中可操作空间更大，为了更好地提升公共服务的数量和质量，应该采取更加严格的管控手段。

第四，人事管理能力。由于单位人数和机构设置以及上级主管部门授权情况不同，事业单位的人事管理能力也有明显区别。可以将事业单位人事管理能力划分为完全人事管理能力、部分人事管理能力、基本不具备人事管理能力三大类。人事管理能力越弱的单位，工资上应该采取更加严格的管控手段。

（二）事业单位工资管控类型评价指标体系

事业单位工资管控是一个综合性的结果，根据上述四个影响因素，可以构建起事业单位工资管控类型评价指标体系。

第一，财政经费支持力度指标。根据100%全额保障、50%及以上部分保障、50%以下部分保障、自筹经费等四个等次，可分别赋予一定的分值，见表1。

第二，公益属性强度指标。根据行政职能类、公益一类、公益二类、生产经营类等四个等次，分别赋予一定的分值，见表2。

第三，业务复杂程度指标。根据事业单位业务的业务复杂多元类、业务多元类、业务二元类、业务单一类等四个等次，分别赋予一定的分值，见表3。

表1 事业单位工资按财政经费支持力度管控评价体系

表2 事业单位工资按公益属性强度管控评价体系

表3 事业单位工资按业务复杂程度管控评价体系

第四，人事管理能力指标。根据完全人事管理能力类、强人事管理能力类、弱人事管理能力类、基本不具备人事管理能力类等四个等次，分别赋予一定的分值，见表4。

表4 事业单位工资按人事管理能力管控评价体系

需要注意的是，以上每个指标的得分都有一个区间，评价人员可以根据事业单位在该项上的强弱选择更为合适的分值。至于以上四个指标的重要性即权重问题，由于事业单位人事管理能力更为直接地决定事业单位是否有能力管好自己的工资，因此这个指标应该赋予更大的权重，建议占40%。简单起见，其余三个指标可以各占20%的权重。

（三）划分事业单位工资管控类型的标准

上文已经说到工资管控的强度分为标准管控型、总量管理型、水平约束型。那么这三种类型分别由以上四个指标的加权综合得分情况来决定。

表5 划分事业单位工资管控类型的标准

实际操作中，各地应该对不同类型的占比有一个目标性的安排。因此，这个标准在不同地区，可以根据实际情况进行适度的调整。

四、事业单位岗位绩效工资制度的优化

长远来看，应该对事业单位岗位绩效工资制度进行根本性变革，但要实现这种变革的难度较大。从改良模式来看，在事业单位岗位绩效工资制度大框架不变情况下，可以对现行制度的具体办法进行优化。

（一）保持现行工资制度框架不变

尽管面向未来，对工资制度进行方向性的根本性变革，非常有必要性。但在当前情况下，实际上现行岗位绩效工资制度框架也有保持不变的理由。

第一，现行制度框架具有一定的科学合理性。事业单位现行岗位绩效工资制度规定事业单位工资由“岗位工资+薪级工资+绩效工资+津贴补贴”构成，所体现的因素比较全面，具有一定的科学性。全国事业单位都共同适用“岗位工资+薪级工资”的标准，体现了事业单位工作人员作为公职人员的共同标准，具有一定的合理性。

第二，广大事业单位工资管理干部已经熟悉了现行制度框架。现行事业单位工资制度自2006年实施以来，已经使用了13年，制度已为广大事业单位工资管理干部所熟悉。无视现行制度，重起炉灶势必有一个漫长的学习过程。在现行制度框架下，进行改良，改革成本将会小很多。

第三，在现行制度框架下，也可以实现管理模式的转型。实际上，如果忽略基本工资部分，在现行制度框架下也是可以将事业单位工资制度的重心从“管个人”转变为“管单位”，在定位上转变为强化公益属性的工资管控激励制度。而由于在大多数地区，基本工资占总工资的比重并不是很大，但仅将绩效工资部分进行分类管理，也基本能实现管理模式的转型。

（二）岗位绩效工资制度优化的主要原则

对现行制度进行优化，要遵循以下主要原则：

第一，突出强化公益属性的原则。作为事业单位改革的目标和方向，强化公益属性应作为工资制度改革的首要原则。

第二，提升事业单位效率的原则。改革开放以来一直在致力于提升事业单位的效率，尽管由于方式方法的问题，带来了部分事业单位公益属性弱化的问题。但效率和公益属性并不是一组矛盾体，而是可以通过合适的方式方法辩证统一起来的。优化现行工资制度，应旗帜鲜明地注重事业单位效率的提升。

第三，解决当前突出问题的原则。目前事业单位工资分配中最突出的问题还是绩效工资如何分配的问题，因此，优化现行工资制度，应该将优化绩效工资管理作为重点。

第四，操作办法简便易行的原则。考虑到工资制度的可操作性，优化现行工资制度，应尽可能地呈现出简便易行的操作办法。而要达到这个目的，实际上更加要注重研究过程的全面性，以及操作办法背后的理论性和逻辑性。

（三）岗位绩效工资制度优化的内容

第一，对基本工资进行适度优化。尽管事业单位普遍没有把基本工资当成重点，但基本工资中包含的岗位工资和薪级工资在管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位的晋升通道以及关系处理上仍需要进一步斟酌并进行优化。[12]如岗位工资、薪级工资的提法，在名称上也可调整优化。

第二，对绩效工资进行重点优化。事业单位绩效工资是目前改革的焦点，如何对单位层面的绩效工资总量和水平进行有效的管控，单位内部如何更好地对绩效工资进行分配，是两个核心问题点，也是优化事业单位工资的重点内容。[13]建议按照标准管控型、总量管理型、水平约束型来对绩效工资进行相应的分类管理。另外，绩效工资的名称，不能很好地突出社会效益，也不能很好地强调事业单位公职人员对社会做出的贡献，应该考虑在名称上进行优化。

第三，对津贴补贴进行合理优化。按照2006年事业单位工资制度规定，事业单位津贴补贴仅包括艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴两项，从实际情况来看，还有一些津贴补贴不宜纳入到绩效工资中进行管理。[14]因此，应该在津贴补贴方面进行适度优化，明确事业单位可以发放哪些津贴补贴，同时进行应有的规范。

第四，将其他工资收入纳入优化范围。2006年事业单位工资制度没有规定其他工资收入的存在。随着实践的发展，成果转化收益、奖励等事业单位工作人员收入都被置于绩效工资总量范围外发放。[15]因此，事业单位工资制度的优化应该将这些收入适度地规范，避免带来事业单位工资秩序新的混乱。。

（熊通成 中国人事科学研究院事业单位研究室主任、 副研究员、兼任中国人才研究会工资福利专业委员 会秘书长、经济学博士）