综合治理模式对PPP项目绩效影响的案例分析

孙玉国，山珊

（北京交通大学，经济管理学院，北京 10004）

一、引言

2012年，中国GDP增长7.8%，这是自2001年以来首次低于8%，2013年，中国GDP增长7.7%。连续第2年低于8%（国家统计局，2001-2014）。习近平总书记敏锐地意识到，中国已进入新的发展阶段，2014年5月在河南考察时，他首次提出了“新常态”①。

新常态意味着中国经济发展进入到一个全新的发展阶段，中国经济的继续发展需要新动力。关于这一点，一些专家和政府官员一致认为，PPP模式是新常态的必然选择②③。

二、案例选择

选择有效的案例是案例分析成功的关键，而对于本文来说，有效的PPP项目案例是指符合一定依据的PPP项目。

（一）案例选择依据

本文案例选择的依据，是PPP项目两种治理模式（契约治理和关系治理）和PPP项目管理绩效的指标体系。关于PPP项目的管理绩效，通过文献梳理④⑤[1-12]，确定了三个一级指标八个二级指标，见表1。

关于PPP项目的契约治理，通过文献梳理[13-19]，并结合业界专家访谈，确定了三个一级指标八个二级指标，见表2。

关于PPP项目的关系治理，通过文献梳理[20-32]，并结合业界专家访谈，确定了三个一级指标十二个二级指标，见表3。

表1：PPP项目管理绩效衡量指标体系Table1：Measurement system of PPP project management performance

表2：契约治理指标体系Table 2：Measurement system of contract governance

表3：关系治理指标体系Table 3：Measurement system of relationship governance

（二）案例筛选与确定

在选择依据确定的情况下，有效案例的筛选应该是择优而选，即在众多符合依据要求的PPP项目案例中，筛选出更具有代表性的PPP项目。

不过遗憾的是，本文所确定的PPP项目指标体系，是梳理大量学术研究成果而得到的，并不是通过对大量实际PPP项目案例分析而得到的，这就使得实际PPP项目在进行数据搜集时，并没有按照本文所设定的指标体系进行搜集和分析。此外，中国PPP项目建设是从2010年国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》之后才在全国推广的，相当多项目还处于建设期，即使是建成的PPP项目，也仅仅是刚刚进入运营期，而对项目进行案例分析，理想情况是项目已经完全结束，这样才能对其全过程进行评价。

在本文作者所参与的若干PPP项目中，还没有能完全符合本文所确定的指标体系的PPP项目，因此，本文作者只能退而求其次，筛选具有最多指标的PPP项目作为案例项目。对于缺失的指标，只能通过工作人员的合理推断予以补足。经过筛选，本文作者确定了有效的PPP项目，鉴于涉及商业秘密，本文将其命名为DDX项目。

三、案例概况

DDX项目是地铁建设项目。

（一）项目基本信息

1.项目简介

DDX项目合作方的政府机构代表是D市地铁集团有限公司（简称D地铁公司），社会资本是Z公司牵头的联合体。DDX项目特许经营期25年，其中建设期5.5年，运营期19.5年，通车试运营时间为2022年9月。项目总投资约为182.75亿元，注册资本金38亿元。

D公司与社会投资签订《特许经营协议》，各方根据《特许经营协议》约定，设立项目公司。项目公司负责在特许经营期内对DDX项目进行投资、融资、建设、运营、维护和改造等方面管理，并在特许经营期结束后将该项目移交给D市政府或其指定机构。项目公司为有限责任公司，以其资产为限对其债务承担责任。股东以各自认缴的出资额为限对公司的债务承担责任，按其出资额在注册资本中的比例分担风险及亏损，并按照《出资协议》约定分配利润。

2.项目的工程特点

DDX项目线路全长24.484km，采用地下线敷设，设车站18座，其中近期换乘站6座（分别与1、2、4、6、7号线、快轨3号线及另一条D市地铁线换乘）； 区间19个（含出入线段）；变电所2座及控制中心1座与D市另外两条地铁线共享；车辆段综合维修基地1处。总的来看，DDX项目的工程特点见图1。

3.项目管理目标

DDX项目的目标是为D市呈现一条政府和人民满意的有品质的地铁线路，让股东的投资物有所值，成就企业社会价值品牌。

4.项目公司组织结构与人员构成情况

项目公司董事会设7人，董事长1人，董事6人。其中D地铁公司推荐2名，社会资本中国中铁推荐4名（含董事长），职工代表董事1名。经理层设9人，总经理1名（由社会资本推荐）、副总经理6名（其中2名副总经理由D地铁公司推荐，4名副总经理由社会资本推荐）、总工程师1名（由社会资本推荐）和1名财务总监（由社会资本推荐）组成。监事会由3名监事组成，由D地铁公司推荐1名，社会资本推荐1名，项目公司职工（代表）大会选举产生1名。

图1：DDX项目工程特点Figure1：the engineering features of DDX project

经营管理机构由总经理领导，实行总经理负责制，总经理负责组织建立高效、科学的管理团队。DDX项目公司的组织结构见图2。

图2：DDX项目组织结构图Figure 2：the organizational structure diagram of DDX project

（二）项目前期工作情况

1.项目利益相关者选择

（1）项目实施机构

项目实施机构是经D市政府书面授权，代表D市政府根据特许经营协议的相关条款行使或履行D市政府在特许经营协议的相关权利、义务和责任的机构或实体。

（2）政府机构方代表

项目的政府机构方代表是受政府方委托属于政府一方代表政府履行出资义务。具有D市政府授权。

（3）社会资本方

D市允许社会资本以组建联合体方式参与DDX项目，但参与项目的社会资本方必须要具备如下6项条件。

①境内外合法设立并有效存续的独立法人。

②具有参与项目的投融资实力。

③截至2015年底，企业净资产人民币200亿元以上，以经审计的2015年年度财务报表为准。

④近五年财务状况良好，无亏损，以经审计的相应期间的财务报表为准。

⑤近五年内有城市轨道交通建设项目业绩经验或运营维护经验。

⑥近五年内没有发生过重大生产安全和质量事故，或因违法、违规受处罚事件和不良市场行为记录。

2.项目融资方式

项目公司按照“投贷联动”原则，设计“股权融资”和“债务融资”两种融资方式，融资总金额为160.37亿元，其中股权融资50.72亿元、债务融资109.65亿元。社会资本作为契约型产业基金管理人和契约型产业基金投资人，与基金托管人共同设立DDX项目契约型产业基金，募集资金50.72亿元。债务融资采取“银团贷款”方式，由国家开发银行作为牵头行，负责配合项目公司与其它参与银行沟通、谈判，确定融资份额、统一利率水平及其他办理条件等事宜。债务融资份额109.65亿元。

3.PPP项目各方利益诉求

政府方的诉求：安全、可靠、经济、环保、适用、公众认可度高；

社会资本方诉求：投资风险低、融资风险可控、投资回报及时、经营效益良好；

项目参建各方诉求：长期合作、利润合理、风险可控、互惠共赢。

4.PPP项目的补偿机制

特许经营期内，项目公司通过获取可用性服务费及地铁票款收入、可行性缺口补贴和非票务收入，支付经营成本、还本付息、回收投资、缴纳税金并获取合理利润。

四、案例契约治理分析

DDX项目实施了比较规范的契约治理机制。

（一）相关各方在契约谈判中的主要冲突和分歧

1.地质勘察风险的分担问题

特许经营协议约定项目实施机构制定D地铁公司负责项目的地质勘察工作，项目公司应认可勘察结果，勘察结果经项目公司认可后，因地质变更等因素导致的建设工程造价的增减及风险均由项目公司承担项目实施机构对费用不予以调整。

地质变更和其他原因引起的变更费用，其风险与费用不可预料，对于因地质勘察不到位导致的地质变更等因素导致的建设工程造价的增减项目公司是否应承担费用，成为双方争论的焦点，最终此条款未能调整。

2.前期工程费用

特许经营协议中对永久占地、临时用地、房屋拆迁、管线改移、商业补偿等前期费用的结算方式为双方谈判的重点，前期费用存在很大不确定性因素，政府在这方面风险控制能力较强，应承担此类风险，最终约定前期费用据实结算。

3.项目治理要点

DDX项目的契约治理要点包括：特许经营权的授予及特许经营期、特许经营协议生效的先决条件、项目融资、前期工作及前期费用、协调机制、政府监督和检查、客运服务票价、可用性服务费及支付、项目设施的维护、更新、改造及追加投资、项目移交、项目公司股权转让的限制等。

PPP契约双方应根据自身风险的承受能力公平合理分担风险，政府方承担项目审批、土地征用、房屋拆迁、商业补偿、管线迁改等风险，社会资本方承担项目融资、建设、运营、维护等风险，契约中应对特许经营期应购买保险的种类、期限、范围做出详细约定，能通过保险转移的尽量通过保险转移。

（二）DDX项目的契约制定完备性

1.DDX项目契约与项目契合的情况

为吸收社会资本建设D市地铁项目，提高地铁建设和运营水平，D市政府决定以 PPP方式建设、运营和维护本项目。根据D市人民政府文件，项目实施机构代表市政府授予项目公司特许经营权，并授权D地铁公司作为本项目的政府方出资代表。D市财政局经过组织评审通过了《DDX PPP项目物有所值评估》与《DDX PPP项目财政可承受能力论证》；D市政府已经批复同意《DDX PPP项目实施方案》。各方特此订立本协议，以规定项目公司在特许经营期内据以投资、融资、建设、运营、维护、更新和改造 本项目，并在特许经营期结束后将本项目移交给市政府或其指定机构。

鉴于上述条件，结合项目特点，经契约双方充分协商，签署了DDX PPP项目《特许经营协议》，并在契约中就项目融资、项目建设、客运服务、项目设施移交、双方权利义务、争议解决等事宜均进行了有针对性的约定。

2.DDX项目契约责权利完备情况

在DDX项目契约条款中，除了对项目融资、项目建设、客运服务、项目设施移交、争议解决等事宜均进行了详细约定之外，还专门在第七章中约定了双方的一般权利义务，具体事宜如：D市政府一般义务、项目公司一般义务、项目公司股权转让的限制、其他共同的一般权利和义务、不可抗力及法律变更的处理、一般补偿及提前终止补偿的处理、违约赔偿、责任保障等。可见，DDX项目的特许经营契约的权责配置条款较为完备。

3.DDX项目契约制定调整程序的情况

DDX项目契约条款中对可能出现的影响项目权责配置的或然状况均制定了较为详尽的处理程序及原则。如：专门成立协调委员会，并制定了协调委员会议事规则，协调解决相关争议问题；对于设计变更事宜明确了变更程序与变更责任如何确定，各方责任造成的变更费用如何处理，变更文件应该包含哪些内容，变更如何具体实施等；对于工期问题，明确了进度计划的编制要求，D市政府要求提前完工的处理原则，因变更或其他原因造成的关键工期调整如何处理，以及项目公司对关键工期调整的申请格式、预计延误的通知、克服延误的措施等。

（三）DDX项目的契约调整规范性

1.DDX项目契约设定再谈判程序情况

DDX项目契约条款包含灵活高效的再谈判程序，如变更和调价等事件的再谈判的情况。

DDX项目契约对项目实施过程中可能出现的重大问题约定了再协商情形比如对专项资金的使用对可用性服务费和约定平均人次票价产生影响情况，关键工期调整，绩效考核、不可抗力、法律变更、票价差额补偿、票价持续低迷情况等。

2.DDX项目契约制定价格调整机制的情况

对于DDX项目，价格调整主要涉及到客运服务票价及可用性服务费两个方面，契约中均对调整事宜做了详细约定：对于票价调整：契约约定了初始运营年的约定平均人次票价收入水平，平均人次票价收入水平的调整方法，D市政府对票价差额补偿或返还金额的调整；以及票价差额补偿如何计算，对比协议客流量的情况，超额客流收入分成处理，价格符合性检查等事宜。

对于可用性服务费：契约相关条款中对影响可用性服务费的情况均约定了具体的调整方法，明确了可用性服务费扣减的范围及项目公司违约情况下扣减的处理原则。同时，专门制定了《客运服务要求和违约处理办法》作为契约附件明确相关类型的违约责任。

3.契约制定控制权让渡机制的情况

DDX项目契约约定了D市政府因公共利益需要收回特许经营权情形下对项目公司的补偿标准的确定以充分保障社会资本方权益；并且约定了特许经营期正常终止后的续期和优先权，在同等条件下，如项目公司在特许经营期内履约记录良好的，则项目公司应具有与项目实施机构就特许经营权订立新的特许经营协议的优先权。

（四）DDX项目的契约执行严格性

1.DDX项目契约具有法律约束力的情况

DDX项目契约中约定了明确的各类事件违约赔偿责任及争议处理办法，对双方均具有很强的法律约束力。

2.DDX项目契约制定严厉处罚措施的情况

DDX项目契约中明确规定：“以本协议的其他规定为前提，每一方应有权获得因违约方违约而使该方遭受的任何损失、支出和费用的赔偿，该项赔偿由违约方支付。违约方应在最大程度内采取补救措施等义务，以进一步保障非违约方在本协议项下的权益”。并且约定了诉讼、行政复议等争议解决措施。

五、案例关系治理分析

（一）DDX项目双方彼此的信任

1.DDX项目契约预留调整空间的情况

DDX项目契约条款中保留有调整空间的情况较多，例如初始运营年的约定平均人次票价与实际平均人次票价有出入时规定了票价调整公式，并且规定每三个运营年为一个调整周期；实际客流量与预测客流量有出入时也规定了调整方法及超额客流收入分成的处理。

2.DDX项目各方相信其他方有效完成任务的情况

DDX项目各方履约良好，均能够有效完成所属任务。例如，要求各方自发出中标通知书之日起30日内签订《特许经营协议》，相关各方高度重视、积极沟通谈判，按时完成；要求项目公司在营业执照颁发之日起60日内提交建设期保函、购买建设期保险，项目公司按时完成；要求D市政府层面督促初步设计工作，向项目公司提供与相关的各项工作信息，D市政府均按时完成。

经过磨合，DDX项目各方均相信其他方能有效完成约定的各项任务。

3.DDX项目每一方决策都考虑其他方合理利益的情况

DDX项目各方能够按照利益共享、风险分担、长期合作的PPP模式要求进行充分合作，权衡对方利益做出合理决策。例如，将前期工程费用（大部分为动迁费用）纳入政府据实结算范围，有效规避了社会资本方无法控制的风险；D市政府提出为保证解放路沿线交通及绿化需要将某些路段由明挖法变更为暗挖法，虽然会增加技术难度、延长工期，项目公司也能够充分考虑民众诉求，同意变更。

4.DDX项目其他方行为符合本方预期的情况

DDX项目各方，通过前期的密切配合，已经形成了良好的默契，各方的行为均能很大程度上符合其他方的预期。例如对于前期动迁工作，此为社会资本方短板，需要D政府的大力支持与配合，项目实施机构安排有丰富经验的动迁工程师入驻项目公司办公牵头负责动迁事宜，并且积极协调政府相关部门给予配合，定期询问动迁难点予以扶持，上述行为有效的推动了工作进展，与社会资本方预测相吻合。

（二）DDX项目双方有效的沟通

1.DDX项目沟通充分的情况

项目实施过程中各方沟通密切，成效显著。例如项目公司每月15日前向项目实施机构提交建设期报告，按要求向实施机构上报工程进度计划、质量控制计划等文件，实施机构定期对施工现场进行检查指导，建委、安监、质监等部门对工程项目管理实施监督。

2.DDX项目沟通及时的情况

项目实施过程中，根据工程进展需要向实施机构进行请示、报告、通知、备案等类事宜，项目公司均能够及时上报红头文件，开工不足一年已上报各类红头文件近70余份。

3.DDX项目沟通的信息完整与准确的情况

项目公司上报实施机构的建设期报告，能够按照协议要求完整准确进行编制，包含内容有：项目资金使用控制情况，上一个月已完成的设计或建设工程情况，每一关键工期的进展情况，质量控制情况，本协议规定的变更的执行情况，施工安全情况，以及项目实施机构合理要求的其他事宜。

4.DDX项目沟通方式的情况

DDX项目实施机构指派专业动迁工程师进驻项目公司联合办公处理动迁相关事宜；项目实施过程中，实施机构定期对施工现场进行检查指导，并通过现场会议形式进行宣贯落实。

（三）DDX项目双方通力的合作

1.DDX项目各方相互提供支持的情况

DDX项目实施机构能够协调城建局、建委、发改委、财政局等相关部门帮助项目公司办理监管手续、开展征地动迁等相关工作；项目公司也能够及时落实实施机构要求的解放路车站施工工法变更事宜。

2.DDX项目各方推卸责任的情况

DDX项目从立项起到实施至今，各方均积极通力合作，没有出现一方推卸其责任的情况出现。

3.DDX项目各方持续参与的情况

DDX项目的各方，甚至包括D市政府都对项目持续参与，一有问题出现，就会积极予以解决。

4.DDX各方愿意共同执行应急计划的情况

关于这一项，DDX无论在契约制定中，还是实施运作中，还没有出现，因此，还难以判断各方是否愿意共同执行应急计划。

六、案例管理绩效分析

由于本项目预计通车试运营时间为2022年9月，因此，凡是必须在运营期才能获得的数据均没有第一手的数据，即使是建设期结束才能获取的数据，也没有完整的数据。不过，本文作者作为项目的实际参与者，通过对相关人士的咨询得到了相关的说明。

（一）DDX项目的经济绩效

1.DDX项目达到成本目标情况

通过对项目公司相关财务人员的了解，由于目前项目进展符合控制要求，他们均认为，如果项目顺利进行，可以达到成本控制目标。

这些财务人员认为，能够达到成本控制目标的保证就是项目契约制定的完备和项目执行的严格。

2.DDX项目实现价值目标的情况

通过对项目公司相关财务人员的了解，他们均认为，如果项目顺利进行且D市社会经济平稳发展，可以达到价值目标。

这些财务人员认为，由于存在着市场不确定因素，社会资本若想完全达到价值目标，需要与D市政府及其代表D地铁公司加强沟通，增强协作。

（二）DDX项目的效率绩效

1.DDX项目决策及时的情况

作为项目的实际参与者，本文作者认为DDX项目自立项起至今，项目重大决策均被及时做出，这才保证了本项目按照预定的进度进行。

通过与其他参与者（高级管理者）的交流，他们均认为，决策之所以能够及时做出，一方面，在于契约对决策机制的设计比较到位，另一方面，也由于各方能够彼此信任，进行有效沟通。

2.DDX项目各方有效配合的情况

DDX作为D市政府重点支持的PPP项目，由于D市政府高度重视，身体力行，作为其代表的D地铁公司更是积极承担自己的相应责任，与社会资本进行了有效的配合，而社会资本也对D市政府和D地铁公司进行了有效的配合。

通过分析，本文作者认为，各方能够有效配合，一方面是D市政府的高度重视，另一方面，也是契约的制定、变更和执行均比较规范和合理，社会资本愿意履行契约，承担相应职责。

3.DDX项目实施过程中，实现了安全、环境保护的目标的各项数据

DDX项目实施过程中未发生任何一起安全事故，并且严格落实环保相关规定，也未接到环保部门的整改通知单。

通过与DDX项目公司相关职能部门的了解，安全与环境目标的有效实现，在于这些目标在契约中规定得比较详细，责任非常清楚，因此，项目公司不敢在安全与环境保护问题有懈怠和大意。

（三）DDX项目的效果绩效

1.DDX项目决策有效性的情况

作为项目的实际参与者，本文作者是DDX项目一些重大决策的执行者，在执行这些决策的过程中，基本上都能有效执行下去，并能达到决策所预期的目标。这可以认为，DDX模型的决策基本上是正确的。

由于本文作者并不承担所有工作，也难以对所有工作进行咨询，因此，难以确信所有重大决策均为正确的，但工作中未发生重大问题，这可以在一定侧面佐证DDX项目的决策从整体上是有效的。

通过对其他参与者的咨询，他们认为，DDX项目决策的有效，一方面，源于各方的信任、沟通与信任，另一方面，也源于契约比较规范，责权利清晰，决策者在决策时充分考虑自身和合作方的各种因素，这使得决策的有效性大为提高。

2.DDX项目各方对项目效果的评价情况

本文作者是社会资本方的高级管理者，从DDX项目立项至今，本文作者与其他社会资本方的参加者对截止到目前的项目建设效果是满意的。

本文作者也了解了D地铁公司的一些人士，他们也基本上对项目迄今为止的建设效果表示满意。

各方对项目迄今为止的效果表示满意，一方面，源于充分的沟通，这样避免了某一方对项目效果产生不切合实际的期望，从而导致失望，另一方面，也愿意契约对项目目标的确定比较合理，因此，从客观角度看，DDX项目迄今为止的建设效果是符合契约要求的。

3.DDX项目客户与社会满意的情况

关于这项指标，鉴于项目还没有实际运营，因此，难以提供情况说明，但是项目的建设目标是确保客户与社会满意，作为实际的参与者，本文作者相信，如果DDX项目按照契约的规定建设，加上各方的通力合作，让客户与社会满意这一目标是可以达到的。

七、结论

在这一案例分析中，首先是确定了案例的选择依据，然后根据这些依据在本文作者实际参与的PPP项目中选择了一项具有代表性的PPP项目，即DDX项目作为案例，对其进行案例分析。

先介绍了DDX项目的基本信息和前期工作情况，然后按照所确定的指标体系，对DDX项目的契约治理情况、关系治理期刊进行了逐项分析，最后对DDX项目的管理绩效逐步指标进行了分析。通过分析，本文认为，本案例说明了契约治理对PPP项目管理绩效有正向作用，关系治理也对PPP项目管理绩效有正向作用。不过，鉴于本项目尚未完全竣工，关于项目管理绩效的指标有缺失，这使得案例分析的有效性收到一些影响。

[注 释]

① 参看新华社“以习近平同志为总书记的党中央引领中国经济发展新常态述评”一文，网址：http://www.xinhuanet.com/politics/2014-12/08/c_1113565504.htm。

② 参看郑新立、贾康“PPP模式是‘新常态’下必然选择”一文，网址：http://new.qq.com/cmsn/20150126/20150126004335。

③ 参看朱焕然“PPP，新常态下稳增长的必然选择”一文，载于中国财经网，网址：http://finance.china.com.cn/roll/20151222/3509253.shtml。

④ 参看Taki R、Akintoye A“A performance indicators for successful construction project performance”一文，载于2002年诺森比亚大学ARCOM年度会议论文集，第545-555页。

⑤ 参看“KPI Project Management Group Construction Industry Key Performance Indicators”一文，2007年Constructing Excellence London UK。

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