我国养老保险基金监管中地方政府职责的完善

杨庆凰

截至2018年底，全国17个省、自治区、直辖市委托投资基本养老保险基金8580亿元，已经到账资金达到6050亿元，形成一笔巨大的公共财政收入，对于该财政收入的使用和投资监管事关国家财政和参保居民的利益安全。但是，由于中国养老保险制度起步较晚、制度不完善，政府在资金监管方面仍存在许多漏洞和缺陷。养老基金的监管无疑需要中央政府的共同努力，但有众多学者坚信地方政府在发挥监管效用时有着不可替代的作用。因此，更应该注重地方政府在养老保险基金监管中的作用。

一、地方政府和养老保险基金监管概况

1.养老保险基金。养老保险基金是社会保险基金的重要组成部分，由政府依照有关法律法规进行监管，是为了维持劳动者的合法工作年限，以满足国家规定的劳务发放义务，或者是一项特别基金，专门用于工人在退休后或丧失工作能力的基本生活，由国家社保机构负责征收和统筹，劳动者和企业按照工资额的一定比率共同缴纳的社会保险费。

2.养老保险基金监管。养老保险基金监管是养老基金运作和管理的过程控制，也是养老基金管理的结果控制。从养老基金的监管内容中可以看出，它主要涉及基金发展模式的选择、基金的缴费模式、运营规范、监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。

3.政府责任。政府责任意味着政府在其作用范围内积极响应公众的需求，采取积极措施，公平有效地满足公众的需求和利益。具体而言，在基本养老保险基金的管理中，政府扮演着“机构建设者”、“金融供应商”、“制度的稳定运行的监护者”三重角色，不同角色对政府有不同的要求。由于基本养老保险基金的管理涉及国家政策制定、国家财政收支、社会公平的维护和基金稳定运行这些内容，这就要求政府在其中要承担系统设计责任、财政责任、政府监督等责任，政府在养老基金管理中的责任是这些具体责任的有机结合。

二、地方政府养老基金监管的理论基础

1.政府监管理论基础。政府监管的理论支持来自“公共利益理论”，公众会就某些个体和社会组织的不公正、无效率或效率低下的做法，要求政府予以回应，此时政府所进行的这种回应就属于监管，其中的政府监管发挥着改善资源配置和收入分配的功能，如果不实施监管，市场机制本身的作用可能导致社会资源的无效率或低效率以及收入分配的不公平甚至经济不稳定。在这种理论背景下，政府作为公共利益的代言人，有进行市场监管的合理基础。“公共利益论”的实现需要的隐含前提是：政府监管是完全有效的。然而这一假设是几乎不能实现的。因此，在政府监管过程中，由于政府官员个体经济理性主体的特点，在追求行动中最大化自身利益的同时，出现个体与集体利益的冲突，经常会产生“寻租”的情况，损害集体利益，最终的结果是政府监管的失败。

2.地方政府监管理论支撑。从目前的研究来看，鲜有关于在养老基金的监管中央地方政府谁更占优势的研究。但是，在同等性质的社会保障基金的监督下，美国学者斯蒂格勒发明的“最优分权理论”为地方政府监管优于中央政府监管提供了理论上的支持。该理论认为，地方政府在地理优势方面更接近当地居民，更有可能掌握当地居民的特殊偏好。另一位美国学者埃克斯坦主张“按受益原则分权理论”论述各级政府应根据公共产品的服务人口进行划分，对所有公民有益的公共产品和服务必须由中央政府提供；有利于某一地区或某一类的公共产品和服务由地方政府适当提供。从以上理论来看，地方政府往往更敏感，反应更快，更了解实际需求，能够更有效地做出决策，在社会保障基金和养老基金的监管方面具有一定的优势。作为全国社会保险业的总设计师，中央政府对全局的关注使得其在创新方面表现出保守的一面。如果养老基金监管的创新改革是从中央层面进行的，将涉及到广泛的阻碍。而由于地方政府受到的限制较少，如果进行养老基金监管的改革和创新，可以采用“自下而上”的方式从国内选择一些地方进行试点，在地方获得成功后再推向全国广泛实践将取得更好的效果。

三、地方政府基金监管中存在的不足

1.地方政府监管的越位。对于养老保险基金而言，地方政府监管责任的越位主要体现在两个方面，一方面是养老保险基金监管实行多头管理，降低了管理效率；另一方面，过度的政府干预会影响基金的运作效率。政府实施多头监管造成责任不明确，存在着极大的隐患。第一，政府几乎垄断了养老保障基金的行政监管，市场和社会监督起不到实质性的作用，降低监管效率，容易滋生众多消极问题。第二，如果单纯依靠政府实施行政监督，不引入社会监督权力，忽视公民意见，可能会降低公民对政府的信任，导致退保等连锁反应。

2.地方政府监管的错位。地方政府监管的错位体现在纵向和横向上。在纵向上，主要是中央政府和地方政府的职能错位；在横向上，主要是各级政府部门职能之间的错位。中国养老基金监管制度是一种分散的监管模式，包括劳动保障部门的行政监督、财务监督、审计监督、内部控制、法律监督和社会监督六个层面。在实际监督中，不同的职能部门，特别是地方政府部门，存在职能的交叉和混乱、责任认定不明确等混乱管理，不利于社会保险基金监管工作的开展。

3.地方政府监管的缺位。地方政府监管的缺失主要体现在基金监管法律的不完善上。由于中国社会保障起步较晚，社会保障立法相对较晚，《社会保险法》于2011年7月1日起正式实施，承担着中国社会保障领域的基本法的作用，但仍缺乏标准化可操作化的法律保障，而社会保险基金监管的不完善将直接影响到地方基金监管的规范化。虽然一些地方政府已经引入了一些社会保险基金监管方法，但这些是一些规范性文化，法律层面较低，而且规定不是针对性的，在实际操作过程中，往往找不到相应的法律依据，理论与实际对不上。

四、完善地方政府基金监管职责的对策

1.加快推進基金监管的合法化、标准化进程。推进养老保险基金监管的合法化、标准化进程是提高政府养老基金监管效率的重要因素。国家应尽快制定相关监管法律，确保所有社会保障工作符合法律规定。地方政府应根据国家法律，结合当地社会保险基金的基本情况，研究制定适合当地条件的养老基金规章制度，使得《社会保险法》对养老基金的监管原则进一步明确和体现。地方政府应加快制定基金监管规范性文件，包括社保经办机构内部控制办法、社保基金投资运营办法等，进一步明确和加强地方政府对养老基金监管的责任。

2.推动基金运作的所有环节同步建设。养老保险基金的运作包括征收、管理、使用、监督四个环节。具体要做到：一是“征收”环节，即搞好系统建设，提高群众思想意识形态，提高多管齐下的参与水平，确保资金充分收集；二是“管理”环节，在基金收支管理上，要严格依法管理，创新管理方法，运用科学手段，提高使用效率，尽可能杜绝违法违规行为的发生；三是“使用”环节，通过制定养老保险基金的运营和使用过程，严格按照程序和规定规范使用基金，从源头上控制违法行为的发生；四是“监督”环节，要完善监管体系，充分整合行政监督、财务监督、审计监督和社会监督，提高管理效率。

3.着重加强投资运营环节监管。养老基金的监管要侧重于投资和经营的增值环节。2015年，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，鼓励养老金入市投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品。在监管养老基金的投资和运作方面，专业投资机构更方便了解市场，获取收益更专业，规避风险更有经验。因此，养老保险基金的保值和增值任务应当交给市场、专业机构和专业人士。具体措施地方政府可以遵循国家社会保障基金理事会的做法，通过公开招标选择第三方机构来进行养老保险基金的专业管理。首先，地方政府要引进“基金投资管理人和托管人”制度，将一些不擅长的工作转移给专业的第三方组织。地方政府此时需要在两个大方向上进行把握：一方面，限制投资渠道和投资比例，尽可能提高利润率；另一方面，多个产品购买分担风险并尽可能确保安全。其次，地方政府应规范养老保险基金投资运营合同制度。确定托管人、被托管人和监督人之间的权利和义务。再其次，地方政府必须保留储备金，保证在地方养老基金投资失败的情况下，地方政府有能力开展财务托底，确保当地养老保险待遇不降低，维护社会和谐稳定。

4.加强基金监管的内部管理。政府不仅在为养老基金的监管提供良好的外部环境的同时，还要关注自身的发展以应对不断变化的外部环境。首先，政府须强化内部管理意识。要积极转变监督观念，协调多方关系，共同合作，确保沟通渠道畅通，共同完善社保基金监管；其次，政府应优化内部控制。坚持岗位和职责分离的原则，继续优化内部政府管理。并通过内部控制帮助各监督机构加强其管理和监督能力；再其次，要提高養老保险基金监督管理的科技水平，促进内部管理，提高效率。

5.构建多元的监督体系。在养老基金监管的外部环境不断变化的情况下，养老基金监管面临的挑战比以往更加复杂。目前已形成多元化的监督体系中行政监督的现状和地位并没有明显变化，并不能应对当前的现实性挑战。为此，地方政府应在科学分工的基础上建立多元化的监督体系，共同促进养老基金的保值和升值。第一，要建立信息披露制度，增强地方政府与社会的联系，快速做出决策应对和行动反映；第二，一方面要为社会监督创造良好的外部渠道，让公众便于了解社保基金的真实情况；另一方面可在网上搭建公众交流平台，让民众建言献策，从而加强社会监管的力度。

（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）