培育公职人员宪法思维提升实施水平的调研

尤杰

当前培育宪法思维是广大公职人员积极响应中央要求、提升履行宪法使命能力的必然要求。笔者在市域范围内进行了充分调研，对现有举措进行了梳理，并提出在现有机制措施基础上进一步培育公职人员宪法思维的一些思考。先要明确宪法思维与其他部门法思维的联系和区别，还要进一步完善宪法思维培育的内外环境，其重点在于细处着手塑造正确的权力观，从而提升宪法的实施水平。

2018年3月11日，现行宪法第五修正案正式表决通过，修正案中确立的宪法宣誓等诸多变化，将宪法的价值和尊严提升到全新的高度。宪法是公权力的赋权之法、更是公民权利的保障书。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。党的十九大、十九届二中全会对国家工作人员特别是对领导干部进一步提升宪法意识、维护宪法权威提出了明确要求并进行了系列部署，培育宪法思维是广大公职人员积极响应中央要求、恪守宪法职责、提升履行宪法使命能力的必然要求。

一、宪法意识、宪法思维及当前公职人员的宪法思维现状

宪法意识包括对宪法内容的认知、地位作用评价以及内化为具体的行为准则。笔者认为，宪法思维不能等同于宪法意识，它是宪法意识的高级阶段，是具有明确决策及行为指向性的宪法意识，通过言论及行为加以表现。宪法思维是宪法文本规定和宪法原则、精神在公职人员中的内化反映，将影响公职人员的言行、决策和具体的履职行为。宪法思维必然蕴含着爱党爱国爱社会主义、维护民族团结的核心价值需求，也包含着尊重和保障公民权利、严守权力边界、依法奉公履职、监督制约权力等现代法治理念。公职人员的宪法思维水平也直接影响公职人员在工作中运用宪法、实施宪法的水准，因此培育公职人员的宪法思维是切实提升公职人员宪法实施水平的重要内容。

在调研中发现，牡丹江市以“法治建设年”为牵动，多家机关单位都将宪法作为学法普法的重要组成部分，以讲座等形式进行了专门学习。通过各单位各种形式的学习、宣传，公职人员在对宪法内容的认知上、地位作用的评价上都有较大进步，特别是最新宪法修正案通过以后，各单位纷纷掀起了学习宪法的热潮。但是在调研中发现，仍然存在缺乏宪法法律信仰、将宪法作用混同于具体部门法、对宪法表面尊重实则忽视、对宪法法条规定不愿深入了解的个别问题。具体履职中仍然不同程度存在：官本位思想、行政效率低、程序环节繁琐、工作职责不明晰、执法不规范、 不作为慢作为、群众参与走过场、忽视群众正当权利，对群众监督、组织监督心存抵触、对于权力监督的常态依然存在侥幸心理等一些逆宪法思维的个别现象。

二、培育公职人员宪法思维的机制措施

笔者在调研中了解到：牡丹江市緊紧围绕《法治政府建设实施纲要》和《黑龙江省法治政府建设实施方案》确定的目标任务，印发了《市2018年度法治政府建设考核方案》、《关于落实“法治建设年”工作任务实施方案》，特别是习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上发表重要讲话以后，全市更加注重解放思想和营商环境优化，力求高质量的加强法治政府建设，为全面全方位振兴提供坚强法治保障，并在客观上促进了公职人员宪法法律意识的提升，也有助于提升运用宪法思维解决实际问题的能力和水平。牡丹江市开展的这一系列富有成效的举措，部分梳理如下：牡丹江市认真开展市政府规范性文件的合法性审查工作，进一步提高规范性文件制发质量；加大规范性文件备案审查力度，确保全市各级行政机关政令统一；开展全市规范性文件清理工作；发挥了政府法律顾问作用，参与重大合同的审核把关，参与市政府重大决策工作，为市政府部门提供法律顾问咨询服务；通过推进减政放权、优化审批流程、强化“互联网+”服务、加快流程再造工作深化政府改革，着力提高行政效率；在扎实推进地方立法工作中坚持科学论证要求、广泛听取民众意见，顺利完成了年度立法任务；通过重大决策集体讨论决定、严格履行决策法定程序、充分听取法律顾问意见、完善决策风险评估机制、强化规范性文件管理等举措提升依法决策水平；通过完善落实“四张清单”、完善行政执法程序、开展失信违诺清理、加强行政复议工作来强化行政监督、推动权力规范运行；通过开展垄断行业专项整治、抓好重点领域市场监管、强化环境保护领域执法来深化依法履行职责和行政执法工作；通过加强人民调解、加大信访工作力度、全力抓好安全稳定、加快社会诚信建设来加强社会治理，全力维护和谐稳定。

通过这些规范性文件管理的相关举措，保证了规范性文件与法律的一致性，从源头上避免违法行政问题的产生，为我市公职人员树立宪法法律意识以及进一步优化营商环境提供有力的制度保障；其他依法决策、依法立法、简化办事流程、规范办事、执法监管机制的建立，增强了公职人员特别是领导干部树立宪法信仰的内在动力，也为公职人员营造了树立宪法意识、培育宪法思维的外在环境。

三、在现有机制措施基础上培育公职人员宪法思维的几点思考

1.首先要明确宪法思维与其他部门法思维的联系和区别。宪法思维也是一种合法性的决策考量，属于宏观上法治思维的范畴，但是与具体的部门法律的意识和思维（如行政法思维、民法思维）相比，其具有全局性、宏观性的特点。树立宪法思维，就要在认可现有宪法文本规定的基础上，依据宪法原则、精神、追求的价值，对当前出现的热点问题、现实困难进行制度、机制、社会关系层面的深入探析，从而在根本上增强树立法治信仰的原动力，这是具体部门法思维所不能比拟的。

2.进一步完善宪法思维培育的内外环境。思维的培育既需要内在的动力也需要适宜的内外环境，外部监督及评价机制的不断完善，将有力推动公职人员宪法思维的形成及依法履职能力的提升。在内部环境的营造上，要注重一个单位、科室宪法法律文化氛围的营造，通过多种形式强化规则意识、服务群众意识、敬畏权力意识、尊重并保障权利的意识等；在外部环境的营造上，进一步建立健全群众行使权利的途径，丰富批评、建议的方式方法，真正能够从宪法层面不断提高人民群众的权利意识、公职人员的履职尽责意识。

3.宪法思维培育的重点在于正确权力观的塑造。一些职务犯罪、漠视群众权利行为产生的根源就是权力来源不清，割裂了权力与人民的联系。宪法作为我国法律体系的根本大法，和具体法律相比，权力来源的规定更加明晰，深入学习宪法也就更加明确了公职人员手中的权力来自于人民的赋予。只有树立正确的权力观，才能够进而严守权力边界、密切与人民群众的联系、尊重和保障公民在公权力面前的各项权利。权力观属于个人精神领域，权力观的重塑不能就宏观论宏观、就宪法原则论宪法原则，更不是单纯的法律后果恫吓，要从宪法文本的细处着手，进行详细的阐释和梳理，使公职人员明晰权力伦理、自觉遵循法治的思考过程进而进行正确的行为决策。[此课题系2018年度牡丹江市委党校课题]

（作者单位：牡丹江市委党校法学教研部）