提升公众参与旧城改造有效性的路径探析

代凯

[摘   要]旧城改造是提高土地利用效率的有效手段，是提升市民生活质量和城市品质的重要方式。公众参与旧城改造是维护居民合法权益的重要保障，是推动旧城改造工作顺利实施的必然要求。当前公众参与旧城改造存在参与地位边缘化、参与主体原子化、参与内容简单化和参与过程被动化等问题，影响了公众对政府的信任，阻碍了旧城改造工作的推进。解决上述问题，需要政府从共建共治共享的理念出发，通过完善制度与创新机制，进一步提高公众参与在整个旧城改造工作中的重要性，推动参与主体组织化、参与内容丰富化和参与过程主动化，营造一个共建共治共享的旧城改造格局，提升公众参与旧城改造的有效性，最终实现城市有机发展与公众利益保障的双赢。

[关键词]旧城改造;公众参与;共建共治共享

中图分类号： D63-31    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）02-0076-07

一、问题的提出

改革开放40年来，我国城镇化进程发展迅速，在带动经济社会发展、推动社会主义现代化的同时，面临着如何有效规划、建设和管理的问题。土地作为一种稀缺资源，对城市尤其是大城市的发展意义重大。如何破解城市发展与土地有限之间的紧张关系是各地城市政府迫在眉睫的现实问题。2016年中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出要“大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难”[1]。旧城改造是提高土地利用效率的有效手段，也是提升市民生活质量和城市品质的重要方式。然而，旧城改造涉及众多利益主体，如何平衡各方利益是政府开展旧城改造工作必须面对和解决的关键问题。公众参与旧城改造意义重大，不仅是维护居民合法权益的重要保障，而且是推动旧城改造工作顺利实施的必然要求。

公众参与旧城改造问题得到了不同学科学者的广泛关注，并基于对部分城市的调查开展了相关实证研究。城市规划学的学者分析了公众参与旧城改造的组织形式和具体方法。研究指出，在旧城改造过程中，改造区域内居民应当组建利益群体代表，遵循合法合规、公平合理的原则参与旧城改造[2]。彭涛以渭南市为例，从政府法治的视角分析了旧城改造过程中政府、开发商和改造区域内居民的利益博弈问题。研究认为，政府在推进旧城改造的过程中，必须以追求公共利益为原则，灵活运用法律条文以协调好各方利益[3]。新闻传播学的学者关注了公众参与旧城改造协商平台的建设问题。例如，在中山市推进旧城改造工作中，政府以《中山日报》为载体，相对全面地宣传旧城改造相关信息，搭建一个多元主体协商的平台[4]。施芸卿从微观视角分析了在推进旧城改造项目过程中基层政府工作人员的角色。研究指出，身处基层一线的政府工作人员扮演了“公仆”“亲人”“中人”“执法者”等不同角色，向改造区域居民宣传旧城改造的政策，赢得群众信任，争取尽快签约[5]。公共管理学的学者研究了多元主体参与旧城改造的现状与问题。例如，朱德米等以上海市为例，对上海市旧城改造模式中协同治理机制进行了分析。研究认为，尽管上海在旧城改造过程中已经有了协同治理的势头，但仍然存在社会企业参与渠道不畅、改造区域内居民参与水平不高等问题[6]。

现有文献从不同学科、不同视角分析公众参与旧城改造中的参与主体、参与客体和参与机制，并给出改进公众参与旧城改造的对策建议，积累一批富有见地的研究成果，为理论发展和实践改善提供了指导和借鉴。本文在已有研究的基础上，聚焦公众参与旧城改造过程中公众与政府的行为，梳理公众参与旧城改造的制度实践，分析公众参与旧城改造的现实问题，并从营造共建共治共享旧城改造格局的视角探讨提升公众参与旧城改造有效性的可能路径。

二、公众参与旧城改造的制度实践

改革开放40年尤其是进入21世纪以来，我国各地政府开展了形式多样的公众参与活动，公众参与实践呈现一片欣欣向荣的景象，自上而下与自下而上力量的相互激荡共同促进了中国“新公共运动”的兴起与发展。尤其是近年来，随着法治国家、法治政府建设的深入推进与公民法律意识、权利意识的日益增长，在城市规划、建设和管理领域，公众参与旧城改造已经成为国家和各级政府高度重视的问题，并出台了一些相关的法律法规，开展了很多富有特色的公众参与旧城改造实践举措。

公众参与旧城改造的制度建设主要集中在两个领域的法律法规创制：一是在城市规划领域的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），二是在房屋征收和补偿领域的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

旧城改造首先涉及规划问题。《城乡规划法》對城市规划公开问题做出明确规定，这也就包含了旧城改造项目的规划公开问题。具体而言，在规划的编制过程中，《城乡规划法》第二十六条规定，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。在修改控制性详细规划过程中，《城乡规划法》第四十八条规定，“组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见”。修改修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图时，《城乡规划法》第五十条规定，“城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”。以上条款对旧城改造过程中的规划信息公开和听取公众意见建议给出了明文规定。

旧城改造必然涉及国有土地上房屋征收与补偿，这是群众最关心最直接最现实的利益问题，也是政府推进旧城改造工作的重点和难点。针对以往旧城改造中的城市拆迁问题，国务院新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公众参与旧城改造给予了规定。具体而言，除了规定旧城改造规划需要广泛征求社会公众意见外，特别对房屋征收补偿方案中的公众参与问题做出明确规定。第十条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”以上条款较为充分地保障了公众参与旧城改造中的征收和补偿方案制定环节。

此外，一些城市也出台了相关的政策文件，专门就旧城改造中的公众参与问题做出规定。例如，上海制定实施了《上海市城市更新实施办法》，广州制定实施了《广州市城市更新办法》，都对公众参与旧城改造做出了相关的原则规定与具体规定（见表1）。

在实践层面，地方政府除了执行上述法律法规外，还开展了形式多样的公众参与实践。例如，在吉林省长春市，政府推动公众参与到旧城改造的全过程之中，就“改不改”“怎么改”听取群众的意见建议。在旧城改造规划设计前，改造区域内街道和社区主动征求群众意见;在规划设计方案完成后，再次征求改造区域内群众意见。此外，组织社区居民参与到旧城改造的施工管理过程，让群众对建材和工程质量进行监督。在四川省成都市，政府以“改不改，群众说了算;改哪里，群众拿主意;好不好，群众来评判”为原则，采用“三视三问”群众工作法，推动公众参与旧城改造。旧城改造前期，政府广泛摸底改造区域内居民的意愿，问需于民;在改造过程中，就改造规划设计方案等向居民公示公开并广泛征求意见建议，问计于民;在项目改造后，邀请群众代表参与监督指导和验收评价，问效于民。在广东省广州市，政府针对恩宁路改造项目成立了广州旧城改造首个公众参与平台——恩宁路历史文化街区共同缔造委员会。委员会由当地街道牵头，相关职能部门配合，吸纳人大代表、政协委员、社区规划师、居民代表、商户代表、媒体代表、专家顾问等，共同参与旧城改造，协调居民、开发商等各方利益以及旧城改造过程中出现的相关问题。从以上代表性城市的实践可以看出，不同城市政府通过搭建平台和创新机制，吸纳更广范围的社会公众参与到旧城改造的各个流程，从而推动旧城改造“由民做主”。

三、公众参与旧城改造的突出问题

国家和地方出台了相关法律法规与政策文件为公众参与旧城改造提供了制度保障，地方政府开展形式多样的实践活动丰富和拓展了公众参与旧城改造渠道平台。然而，公众参与旧城改造仍存在不少问题，尤其是从决策制定影响力的角度审视，公众对旧城改造决策的最终制定权比较受限，参与的有效性较为不足。

（一）参与地位边缘化

参与地位边缘化主要是指公众参与旧城改造在整个旧城改造工作中的位置处于边缘地带，政府对公众参与的重视程度不高。一般而言，旧城改造的责任主体是区县政府，具体由政府相关职能部门实施。整个旧城改造工作大概包括前期摸查、改造方案编制、拆迁安置补偿方案设计、土地储备整理、项目运作管理等阶段。在旧城改造所有工作中，政府的工作重心主要是围绕项目改造的规划设计、土地收储和经济平衡测算展开的，这些都涉及项目是否有必要推行的经济因素，公众方面的因素并没有进入项目运作的核心。事实上，在相关的法律法规和政策文件实施之前，公众参与旧城改造并没有得到相关部门的重视;实施之后，相关部门要按照政策规定，开展公众参与活动。尽管公众参与在旧城改造工作中的地位有所提升，但尚未进入政府视野的核心地带。

（二）参与主体原子化

参与主体原子化主要是指公众参与旧城改造往往是单兵作战的个人行为，缺乏组织化的集体行为。由于公众参与需要花费一定的时间和精力，需要一定的技能和手段，因此，公众不是在所有领域都有着较高的参与需求。与其他领域不同的是，旧城改造涉及改造区域内居民的切实利益，他们有着非常强烈的参与动机和参与意愿，希望通过参与来影响政策制定以达成他们满意的目标。然而，就目前我国公众参与旧城改造的实际情况来看，改造区域内居民参与旧城改造的组织性并不高，主要以原子化和个体化为主，不同利益居民之间缺乏沟通协调。上述情况导致的结果就是，公众在旧城改造中的主体地位不突出，利益分散化，对政府决策的影响力比较有限。“在城市旧城改造中，组织化的权力和资本与碎片化的多元利益主体之间的不均衡博弈，使组织化的权力与资本成为旧城改造实质上的主体”[7]。

（三）参与内容简单化

参与内容简单化主要是指公众参与旧城改造一般只针对是否改造与拆迁安置补偿方案制定，在项目规划与建设管理方面参与不足。目前绝大多数地方政府在开展旧城改造的过程中，都会针对“改不改”“怎么改”问题征询改造区域内居民的意见建议。“改不改”，也就是对项目地块要不要进行改造咨询群众;“怎么改”，也就是对改造项目的拆迁安置补偿方案如何制定引入公众参与。应当说，上述举措基本涵盖了公众参与旧城改造的主要问题。然而，在改造项目的规划设计以及项目的建设管理方面，公众的参与性仍然有待提升。例如，在项目规划设计环节，政府部门主要是采用公示的形式向居民进行展示，居民并没有参与规划设计;在项目的施工建设阶段，居民更被排除在外。事实上，很多居民非常关心房屋结构、户型设计、建材品牌、建筑質量，这方面的参与是缺位的。

（四）参与过程被动化

参与过程被动化主要是指公众参与旧城改造基本上都是政府主动发起的行为，改造区域内居民处于被动地位。政府对公众参与存在两种类型的行为选择：一种是政府主动发起型，另一种是政府被动反应型[8]。这里的政府被动反应型也就是由公众主动发起的公众参与活动。从我国公众参与旧城改造的现实来看，几乎所有的公众参与活动都是由政府主动发起的，很少有由居民主动发起的公众参与行为。例如，在旧城改造最开始的改造地块是否开展旧城改造意愿征询环节，一般都是由政府部门首先动员，发动居民参与;在拆迁安置补偿方案制定环节，也是由政府部门制定征求意见稿，然后搜集居民意见建议。可见，在这些重要环节中，居民的主动性是较少体现的，这就使得其在旧城改造工作中的话语权比较有限，对决策影响力也会受到限制。

四、公众参与旧城改造的路径探析

公众参与旧城改造存在参与地位边缘化、参与主体原子化、参与内容简单化和参与过程被动化等问题，影响了公众对政府的信任，阻碍了旧城改造工作的推进。如何破解上述问题，使公众在有序参与政府决策的同时，提升参与的有效性，增进居民与政府之间的信任感，从而推进旧城改造工作的顺利实施，是政府亟待关注的重要议题[9]。党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[10]（P49）。旧城改造属于典型的社会治理议题。共建共治共享社会治理格局的提出为解决公众参与旧城改造存在的上述问题，推动整个旧城改造工作的畅通执行给出了根本遵循和行动指南。

（一）树立旧城改造工作中的共建共治共享理念

理念是行动的先导。中央提出打造共建共治共享的社会治理格局，是“执政党对公共治理理念的吸纳认同、上层建筑对经济基础的积极调整、国家治理对社会主要矛盾变化的正确回应”[11]。从理论上看，共建共治共享理念有着坚实的理论基础，包括治理理论和公共性理论等;从实践上看，这一理念蕴含着社会治理主体的“一核多元”、社会治理过程的多元参与和社会治理结果的共同享有[12]。各级政府需要深刻认识共建共治共享理念提出背后的深层次原因，自觉用这一理念武装头脑并指导实践。在推进旧城改造的过程中，政府相关部门特别是领导干部要破除一种观念，即公众参与是影响政府开展旧城改造工作推进的绊脚石，会影响到政府对决策事项的控制甚至惹出什么“乱子”。在此基础上，要坚持以人民为中心，树立共建共治共享的理念，破除单一性主体、行政化指令、单方面推动等思维，构建多元化的协商主体，吸纳改造区域内居民甚至更广泛的社会公众参与到改造过程中来，共享旧城改造后城市品质提升的成果，真正实现“人民城市人民建，建好城市为人民”。

（二）强化公众参与在旧城改造工作中的重要性

就目前的情形来看，尽管政府在开展旧城改造的过程中已经开始重视公众参与问题，但公众参与在旧城改造中的重要性并没有被提升到一个应有的高度。一些政府部门担心公众参与旧城改造可能会引发一定的不确定性而顾虑重重，但又迫于相关法律法规的约束与公众的强烈诉求不得不开展公众参与。马克斯·韦伯将人类理性分为工具理性与价值理性两种形式，指出与价值理性相比，工具理性强调运用手段达成目的，而对于目的本身的价值及其所使用手段本身固有的价值倾向并不重视[13]。当前很多政府对待公众参与旧城改造还停留在一个工具理性层面，没有上升到价值理性层面。正是源于上述原因，地方政府在旧城改造领域开展公众参与就往往沦为一种形式。为此，地方和政府相关部门在执行国家法律法规的前提下，必须建立健全地方政策制度，对公众参与旧城改造的重要性、必要性给予规定，对公众参与旧城改造的程序、环节给予明确，完善对居民意见建议的收集、登记、说明、反馈机制，健全纪检监察部门对公众参与旧城改造过程的监督机制，从而保障改造区域内居民的知情权、参与权、监督权。除了建立健全相关的制度和政策外，还要进一步强化对这些政策制度的贯彻落实，减少政府相关部门及其工作人员的“搞变通”“打折扣”，确保公众参与权利的实现。

（三）提高公众参与旧城改造主体的组织化水平

面对政府强大的组织资源，居民一方的资源通常显得势单力薄，很容易受到政府的操控和忽视。公众参与在旧城改造中产生实质性影响力不仅需要来自政府一方的理念转变和制度供给，还需要来自公众一方的资源集聚和能力提升。与欧美发达国家公众参与旧城改造相比，我国旧城改造领域中的非政府组织比较缺失，居民自组织力量相对不足，在代表公民利益上存在缺陷，导致公众参与旧城改造的组织化程度不高，影响了公众参与的有序性和有效性。维护改造区域内居民的合法权益与社会公众的公共利益，就必须发挥社会组织和民间团体在旧城改造中的功能，形成“有组织的声音”。“组织化在获得行动能力的同时，可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了聚众所带来的不可控制的破坏性力量”[14]。可見，提高公众参与旧城改造主体的组织化水平不仅有利于维护居民的合法权益，同时可以使公众参与更具有序性和有效性，无论对居民还是政府都是双赢。在提升公众参与旧城改造组织化的同时，政府和社会组织可以通过专业培训等方式提升公众的参与能力，包括资料收集能力、语言表达能力和议事协商能力等，进而实现个人利益与公共利益的有机结合。

（四）推动公众参与旧城改造内容的丰富化程度

旧城改造是一个系统工程，公众参与旧城改造不能只停留在部分环节，而是要贯穿旧城改造的酝酿、决策、执行、监督和反馈的全过程。除了巩固和深化现有改造项目规划和拆迁安置补偿方案的公众参与外，相关政府部门应当开放并鼓励公众参与旧城改造的更多领域，包括听取改造区域内居民对房屋结构、户型设计、建材品牌等方面的要求，允许居民全过程监督项目建设。在实践中，一些地方开展了有益的探索。例如，江西省赣州市制定实施社区规划师和义务监督员制度，为每个社区配备1名中级以上技术人员作为社区规划师和1名富有社会责任感的群众作为义务观察员，丰富公众参与旧城改造的内容[15]。社区规划师和义务监督员的职责主要包括搜集社区发展意愿和群众改造意见、宣传规划知识并为群众提供技术咨询、讨论并指导实施改造规划设计方案、监督施工全过程等。在履行职责的过程中，发动和吸纳改造区域内居民参与旧城改造全过程，同时做好政府、开发商、规划设计单位、施工单位和居民等多方的协调工作。上述举措就大大丰富了公众参与旧城改造的内容，可以让公众全方位地参与改造过程之中。

（五）提升公众参与旧城改造的积极性和主动性

旧城改造工作中的不同主体处于典型的中心—边缘结构之中，其中政府作为中心性要素，主导公众参与的过程;公众作为边缘性要素，在政府的控制下参与到旧城改造过程中来。与国外相比，我国很少有由公众主动发起的旧城改造活动，即使其所在社区的人居生活状况已经到了需要改造的程度。值得注意的是，在部分城市，一些已经纳入旧城改造的社区，由于社区被划定在历史文化保护范围内，规划只能做“减法”（即严格控制拆迁量、建设量不增加、抽疏人口等），改造地块开发强度、容积率等严重受限，很容易因无法实现地块内成本与收益的经济平衡而搁置。即使居民对旧城改造有着非常强烈的诉求，但政府并没有推进该地块的旧城改造工作。因此，相关社区的居民应当建立一个推进旧城改造工作利益共同体，减少“搭便车”行为，通过各种渠道和方式影响政府，争取政策倾斜，推动社区改造纳入政府议事日程，采用“微改造”形式改善人居生活环境，从而实现从被动等待到主动谋求的转变。

五、结  语

推进国家治理体系与治理能力现代化，要求各级政府坚持以人民为中心的思想，实行民主行政，建设人民满意的服务型政府[16]。城市的规划、建设和管理同样如此。要充分发挥公众参与这一重要社会资源的价值功能，从而实现有效的城市治理[17]。中央城市工作会议指出，要“尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享”[18]。城市的核心是人，旧城改造的核心也是人。近年来，越来越多的城市在开展旧城改造的工作中，通过各种制度保障公众参与的权利，拓展公众参与的渠道，吸纳群众的意见建议，赢得了群众的信任和支持，促进了旧城改造项目的顺利实施。在接下来的工作中，政府不仅要推进土地集约利用、提升城市发展品质，而且要高度重视市民在旧城改造中的主体地位，吸纳公众参与旧城改造的全领域、全过程，提升公众参与旧城改造的有效性，营造一个共建共治共享的旧城改造格局，从而实现好、维护好、发展好改造区域内居民合法权益和全体市民的公共利益，使全体人民共享城市发展成果。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见[N].人民日报，2016-02-22.

[2]潘庆华.旧城改造中的公众参与探索与思考——以成都市中心城区北部片区改造工程为例[J].规划师，2013，（29）.

[3]彭  涛.旧城改造中的利益博弈与政府法治——以渭南市临渭区旧城改造为例[J].人文杂志，2014，（6）.

[4]聂静虹，林子皓.共识型协商：旧城改造报道的另一种可能[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2016，（3）.

[5]施芸卿.草根国家的四张面孔——以一个旧城改造项目为例[J].山东社会科学，2017，（8）.

[6]朱德米，高  霞.旧城改造协同治理机制研究——以上海为例[J].北京理工大学学报（社会科学版），2018，（2）.

[7]方长春.组织化的权力和资本与碎片化的多元利益主体——旧城改造中的公众参与及其本質缺陷[J].江苏行政学院学报，2012，（4）.

[8]代  凯.政府对公民参与的行为选择研究述评[J].广东行政学院学报，2016，（5）.

[9]代  凯.公众有效参与：一个亟须关注的议题[J].理论与现代化，2017，（1）.

[10]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[11]马庆钰.共建共治共享社会治理格局的意涵解读[J].行政管理改革，2018，（3）.

[12]夏锦文.共建共治共享的社会治理格局：理论构建与实践探索[J].江苏社会科学，2018，（3）.

[13]郭小聪，文明超.论中国近现代政治文明转型的工具理性思维——兼谈价值理性思维对发展中国政治文明的重要性[J].政治学研究，2003，（3）.

[14]朱  谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012，（1）.

[15]江西赣州全面推行社区规划师制度[N].中国建设报， 2018-01-30.

[16]郭小聪，代  凯.中国民主行政模式建构[J].政治学研究，2016，（1）.

[17]孙彩红.国外公民参与城市治理的案例与借鉴价值[J].中共天津市委党校学报，2016，（1）.

[18]中央城市工作会议在北京举行[N].人民日报， 2015-12-23.

责任编辑：王  篆