国家治理现代化视域下协商民主功能及优化研究

魏晓文 孙欣

[摘    要]协商民主作为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，在目标指向、价值标准和实现途径方面与国家治理存在着高度契合，协商民主内在地改进决策质量、增进价值认同和巩固领导地位的功能，对健全国家治理体系和提升国家治理能力具有重要作用。国家治理现代化对协商民主提出新的要求，针对协商主体与协商體系构成中存在的失衡性以及协商民主在具体实践中的局限性等问题，应以扩大协商主体、优化体系结构、丰富协商渠道为手段，实现协商民主的广泛多层制度化发展，进一步推进国家治理的现代化进程。

[关键词]协商民主;国家治理现代化;政治参与

中图分类号： D621    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）02-0050-06

社会主义协商民主是植根于中国优秀传统文化的历史逻辑与中国革命、建设和改革的现实逻辑的统一体，是最可靠、最管用的民主形式。党的十八届三中全会提出“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]（P29-30）的全面深化改革的总目标。总目标为新时代背景下进一步深化政治体制改革，优化社会主义协商民主在国家治理现代化中的功能提供了重要的理论支撑，同时提出了新的实践需求。

一、国家治理现代化与协商民主的内在逻辑关系

现代国家治理最本质的特征是实现多数人的民主，国家治理体系和治理能力现代化的实质是民主治理与协商治理，其关键在于通过深化政治体制改革，完善和发展中国特色社会主义制度，切实发挥其鲜明特色与独特优势。协商民主作为一种治理型民主，扩展了公民有序参与政治生活和社会治理的渠道。它的发展经历了由党领导下的政治协商途径上升为政治制度层面的政治协商的重要制度载体，在中国特色民主政治的发展过程中发挥着重要作用，与国家治理现代化之间也存在着高度契合。在当前全面建成小康社会和加强社会主义现代化建设的关键时期，更应继续坚持与深化协商民主的制度建设，充分发挥其价值功能和优势。

（一）国家治理现代化与协商民主二者目标指向相契合

保证党有效地治理国家，实现人民民主是国家治理现代化和协商民主共同的价值指向。其一，加快民主发展进程是国家治理现代化的最终目标，制度安排必须充分体现人民主权，公共治理以及政策的制定也需要在根本上反映人民的意愿是国家治理现代化最基本也是最重要的标志。协商民主内在地包含着中华民族和而不同、求同存异、兼收并蓄等优秀文化，并在马克思主义与中国革命、建设和改革的长期结合与实践中不断地发展。从新民主主义时期的国共合作到抗日民族统一战线下的国民参政会，从三三制政权的建立到“五一口号”的提出，从新中国成立初期多党合作和政治制度的确定到协商民主广泛多层制度化发展，协商民主的内涵不断扩大，渠道日益拓宽，制度建设也在不断地完善，但贯穿其中的民主集中制原则始终没有改变。保证和支持人民当家做主，更好地保障人民享有广泛而持续的民主权利，在尊重多数人意愿基础上，照顾到少数人的合理需求，实现社会意愿最大程度的整合，真正发挥协商民主这一民主形式的功效。其二，从二者参与主体上看，国家治理的参与主体是多元的，除执政党和政府之外，具有不同身份和社会角色的公民也参与其中，因此，国家治理本身就内含着民主。协商民主作为中国特色社会主义民主政治的重要形式，拥有国家政治权力机关、政治协商组织以及党派团体三条基本的协商渠道，与这三条基本渠道相对应的协商主体也极其广泛，能够真正体现人民当家做主这一本质要求，是具有实质意义的民主。

（二）国家治理现代化与协商民主二者价值标准相契合

协商民主和国家治理二者的价值标准之间存在着高度契合，国家治理现代化内含着制度化、法治化和有序化的要求，高度契合协商民主制度性、法治性和有序性的要求。

首先，从制度安排看，国家治理体系是在党领导下的对国家内部各项事务进行综合管理的制度体系，其中对中国特色社会主义制度的不断完善和发展是实现治理能力现代化的关键，这就要求政府、市场以及社会的治理拥有完善的制度安排，通过国家制度安排对社会各方面的事务进行高效管理。协商民主作为我国民主制度的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，其制度性也是协商民主的优势所在。党的十九大将社会主义协商民主纳入新时代中国特色社会主义基本方略，并对新时代背景下协商民主建设的任务进行部署，为完善协商民主制度，创新工作机制指明了方向与道路。

其次，从法治进程看，国家治理现代化要求宪法和法律应当成为公共治理的最高权威，公民在法律面前一律平等，不允许有任何超越或者践踏法律的行为，从法律这条底线上避免国家权力的滥用。法治建设是全面深化改革过程中至关重要的环节，在国家治理体系和治理能力现代化中起到基础作用，法治改革是其他领域改革能够有序展开的关键所在，只有通过立法的不断完善，才能促使其他各个领域改革的规范化和有序化。协商民主的法治性体现在它不仅是实现公民有序参与政治生活的途径，也是我国法治社会建设的重要渠道，协商民主能够通过协商的形式加快我国法治社会的实践进程，推动国家治理的现代化发展。

最后，从有序性角度看，宏观层面的现代国家治理是一个有机的制度系统，从中央到地方，从政治治理到社会治理，这个制度系统各个组成部分之间密不可分、相互协调;微观层面的现代国家治理要求社会发展既充满活力又安定有序，这就要求政治经济社会等各个层面的各项活动都能保持和谐有序的局面，主要包括市场竞争、公民政治表达、收入分配格局的有序性等。国家治理现代化有序化要求的实现同样需要协商民主功能的发挥，协商民主能保障公民的言论自由，广泛听取各方意见和建议，最大程度地凝聚社会共识，对于保证社会各方有序地参与政治生活，合理表达利益诉求，形成社会合力，推动国家治理现代化进程等具有重大意义。

（三）国家治理现代化与协商民主二者实现途径相契合

协商民主的广泛多层制度化发展是实现国家治理现代化的重要途径。其一，协商民主的广泛发展是实现政府“简政放权”的重要途径。国家治理现代化客观上要求政府机构的“简政放权”，切实发挥市场在资源配置过程中的基础性作用，鼓励并支持社会和市场承担自己应有的职责，寻找国家权力和市场配置之间的平衡点。面对社会构成结构趋于多元的现状，协商民主的广泛发展，能够改变以往以政府为主导的现状，同时能为市场经济中存在的问题提供有效的解决渠道和平台。其二，协商民主是提升执政党执政能力的重要途径。党的十九大报告指出：“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”[2]（P37）国家治理体系和治理能力现代化需要坚定不移地坚持党的领导，也需要不断改进党的领导方式和执政方式，政治协商能够实现科学执政、民主执政以及依法执政，是提升执政能力的重要途径，应通过协商民主的发展不断提升和巩固党的领导地位。其三，协商民主是实现科学决策的重要途径。对国计民生等问题的科学决策是党和国家进行有效国家治理的基本前提，也是实现国家治理现代化的重要保障，协商民主能够让公民真正地参与到公共决策中，通过平等的交流与对话，广泛听取多方意见，增进共识，为政府的科学决策提供强有力的支撑。

二、协商民主在国家治理现代化中的功能

社会主义协商民主在实践中发挥着独特的价值和功能，并伴随着时代和实践的变化不断创新发展。在当前推动国家治理体系和治理能力现代化的背景下，协商民主更是发挥出其独特的价值。

（一）促进科学决策，改善决策质量

信息获得的广泛度以及对政策受众群体实际情况的充分了解，是公共决策合理性的基础，与此相联系，决策的贯彻执行也需建立在广大政策对象的认同支持的基础之上。协商民主具有促进科学决策，改善决策质量的功能。其一，从决策的目标看，公共协商的主要目标是能够做出正确的决策，“我们应该将公共协商主要看做是具有工具价值。它是做出高质量决策的工具。”[3]（P194）讨论和协商能够让我们听到不同的声音，批判地看待我们已有的认知，通过善意的讨论和富有理性的争论让决策更为公正。其二，从决策主体和决策过程看，协商过程涵盖了所有与政策利益相关的对象，能够让利益相关者平等地参与决策过程，在更大程度上保证公共利益诉求的合理表达。其三，从决策结果看，协商能够提升决策的合法性与正当性，是在公民之间达到的一致认同，因而能够促使其制度化、实践化。

（二）整合多元利益，增进价值认同

新时代协商民主为我国社會治理模式的转型、化解社会矛盾分歧，维护社会稳定和谐提供了有效的实现形式。其一，协商民主是对公共政策问题复杂化的有效回应，现代社会转型的大背景下，存在多元化价值观的分歧与冲突，公共政策问题因涉及诸多利益相关者而日益呈现复杂的态势，这要求政策制定者不断提升其倾听与解决问题的能力，协商民主能为复杂问题的解决提供有效路径。其二，协商民主是对公民参与性意识提升的主动回应。选举民主作为一种广泛民主，有其独特优势，但其不能承载选民日益多元化的需求。伴随社会主义市场经济体制的不断完善与深入发展，公民竞争意识、平等意识和权利意识的不断觉醒，协商民主以温和的协商为基础，形成了新的治理模式，这种新的治理模式避免了公民对简单生硬的票决民主的抵触，从自身利益出发进行协商，更可能产生深思熟虑的政策和政治效果，为公民有序地参与政治生活，增进价值认同提供了可能。

（三）发展人民民主，巩固党的领导地位

中国共产党的领导是中国特色社会主义最为本质的特征，发展人民民主，保证人民当家做主的地位是我们党始终追求的目标。当前，中国社会主义民主政治实现了一元为主、多元并存的现代化格局，协商民主与选举民主相辅相成，实现了由国家管理到国家治理的转变。从参与主体看，协商民主意味着有多个主体参与，在传统的政府和公共权力机关的基础之上，还包括民主党派、社会组织和人民团体等，这些参与主体共同参与公共政策的制定以及公共事务的解决，通过协商成为决策的参与者、具体事务的执行者以及治理绩效的评价者，充分体现着他们在社会生活中的主体性作用;从参与形式看，协商民主作为一种更高形态的民主形式，通过扩大有序的政治参与、广开言路，集思广益来反映社情民意，坚持求同存异，包容并蓄的原则，倾听并力求满足绝大多数人的利益，以此来发展社会主义民主，并完善着国家的治理方式。

三、协商民主在国家治理现代化中面临的挑战

“协商民主是一个新生事物，是民主运行中产生的一种新方式”[4]。发挥社会主义协商民主的重要作用作为新时代社会主义民主政治建设的新要求和全面深化改革中的新任务，面临着在协商主体范围、协商体系发展以及协商过程实践中的诸多挑战。

（一）协商主体存在某种不平衡性影响协商民主的实效性

新时代的社会主义协商民主是以党政机关的政治性协商为指导，以社会团体、基层组织的社会性协商为基础所展开的，其民主政治实现途径涉及社会的各个层面，但在协商民主实践中存在着协商主体的不平衡性。一方面，协商主体权力构成不平衡。以人民政协为例，其作为协商民主在中国的重要实践以及社会主义民主的实现形式，设立了完善的、多层级的政治协商会议地方委员会和常务委员会，但从其构成看，政协委员主要是由各领域、各界别有代表性和一定社会影响、有参政议政能力的少数人组成，在社会全体利益相关者中所占比例较少。此外，各界别主体构成的覆盖面也不够广泛，未能涵盖一些新的社会阶层。另一方面，协商主体资源分配不平衡。随着社会民主思想的觉醒与提升，社会各阶层对于民主政治建设，尤其是对基层协商民主制度建设的需求日益高涨，协商主体的范围逐步扩大。但作为民主协商的基础，我国社会性基层协商发展仍然滞后，受资源、信息及协商渠道的局限性影响，公众普遍对政治协商理论思想的认知程度不高，缺乏对社会协商组织参政议政的正确认识，更倾向于党政机关的直接决策，更多的利益相关者往往因协商渠道的局限性只能成为“被代表”，难以成为真正的协商主体或无法取得更多的协商权重。

（二）协商民主体系构成的失衡性影响协商民主的实效性

新时代的社会主义协商民主以党政机关的政治性协商为指导，以社会团体、基层组织的社会性协商为基础，形成了高效、立体的协商民主体系，但其体系构成还存在失衡性问题。从协商过程看，各级政协与统战部门对于社会协商的处理办法依旧沿用着传统意义上“约定俗成”，由社会群体私下进行协商处理，相关机构也并未明确地对“社会协商对话”这一基层民主协商的存在形式进行支持与保护，在协商的内容及程序上缺乏引导，使得基层协商主体公信力与话语权羸弱，在民主协商中逐渐沦为被公共权力与社会影响力裹挟下的认同者。同时，社会组织虽然有参与协商民主的实践，但大多社会组织仍以一种民间自愿的非正式组织的形式存在，且现阶段政府机构对于这些民间组织的监管职责模棱两可，对其进行民主协商的形式、范围以及资金来源缺乏有效的管控，造成了协商民主在社会基层中的发展受限。而社会组织本身存在缺乏责任感和公信力的情况，并无相关的法律条例等明文规定进行规范化的管制，其处在一条政治、法律与社会之间的“真空地带”，难以实现其在社会主义协商民主建设过程中的“基石”作用。这种民主协商体系的发展失衡，影响了党的执政和政府行政，制约了协商民主的效能。

（三）协商过程实践的局限性影响协商民主的实效性

理想状态下的协商民主作为一种新型的民主理论范式，强调在多元社会背景下，以公共利益为目标，通过平等、自由的公民的普遍参与，广泛考虑公众利益的基础上就决策和立法等公共事务达成共识。协商结果作为民主协商的一大基本要素，理应为优化行政中的议程设置、完善政策制定过程以及促进公众参与和诉求表达提供客观、全面的事实依据。然而，协商民主在实践过程中存在着一定程度的弱效。一方面，协商民主的认知程度不高导致协商民主实践的弱效，公民协商民主意识不强，理论基础也较为薄弱，尤其是对协商组织的认识不足，认为执政施政的部门是党政机关，不重视协商组织的工作，或者重视协商工作，但受自身能力水平的制约导致协商结果的不客观。另一方面，协商制度的运行、协商主体的水平、协商过程是否规范化等都會对协商结果产生直接影响，影响协商的功能及作用的发挥。协商过程中协商主体之间的差异过大，利益诉求冲突较多，也会难以达成统一的共识。此外，协商民主的实现形式尚存在着较大的提升空间，其实现形式应扩展到人民生活的各个领域，不能只局限于多党合作和人民政协这两种基本制度，应使其发展成为党和政府全方位的工作机制。如何实现协商民主形式的多样性、职能的科学性与结果的实效性是我们研究的中心及重点。

四、协商民主在国家治理现代化中的优化路径

为有效应对协商民主所面临的挑战，切实发挥其推进国家治理现代化的积极作用，构建民主政治道路新模式，提升协商民主的效能，应从扩大协商主体、优化体系结构、丰富协商形式等方面着手。

（一）扩大协商主体，实现权力合理分配

协商民主不能仅仅被看作是一种政治制度，其目的也并非在于简单地达成共识，也可被视作培育公民政治理性的重要途径。公民是现代社会构成的基石，公民意识也是协商民主有效开展的理论基础，应积极培育公民意识，扩大协商主体，保证公民有序的政治参与。一是培养公民的协商能力。协商的主要含义就是商榷，要求公民应该明确并且合理表达自己的诉求，通过培训教育和积极的引导，培养公民的主体意识、权利意识及参与意识等，真正意识到政治生活与自己的实际生活息息相关，也应通过具体的协商活动和协商锻炼，在具体的实践过程中提升公民的参政议政能力。二是拓宽公民的参与层面。基层协商具有强大的需求，对于维护社会稳定具有重要的意义，应切实发挥基层协商民主作为议事平台的重要作用，对涉及群众利益的决策应倾听群众的呼声，实现由基层党委政府一元治理转为包括基层党委政府、村（居）委会、乡村民间组织、民营工商业者以及普通村民在内的多元治理。三是发挥社会组织的协商功能，让非政府组织和社会团体成为政府和公民之间进行沟通的桥梁和纽带，进一步改革我国社会组织的成立制度，依法保障公民的结社自由。同时，应加强监管，防止社会组织管理的无序和权力的滥用，使之成为普通公民表达诉求的有效平台。

（二）优化体系结构，完善协商民主制度

“制度是稳定的受珍重的和周期性发生的行为模式。”[5]（P10-11）这种制度模式一旦形成，便会给社会冲突和矛盾的解决提供一种制度化的途径和保障。在新时代，国家治理现代化对完善协商民主制度化建设提出了新的目标与诉求，实现协商民主制度在全新视野下的完善应从两个方面入手。一方面，紧密联系我国民主政治的发展需求，实现协商民主制度的科学发展。加强协商民主建设作为政治体制改革中的一项重要内容，应将协商民主的制度化构建纳入国家治理现代化的顶层设计之中，激发存量制度的活力，在已有的原则和制度框架基础上不断完善制度规则和运作程序。以人民政协为例，界别的设置、协商主题和内容的确定、协商的具体实现形式等都需要从制度层面进行较为明确的界定，同时要做好民主协商的规范化程序化设计，避免协商活动的随意性与不确定性。另一方面，实现制度化建设与组织结构体系优化的同步发展。先进制度的落实需要依托完善的组织结构体系，要紧密贴合全面深化改革的总目标，站在实现国家治理体系和治理能力现代化的全新视野，寻求其未来的发展与走向，并将制度化建设切实落实于组织实际运行中，而不能仅仅停留在文件层面。在实践中逐步完善协商民主制度、优化协商民主组织构成，进行整体性规划的同时要有针对性地建立各层级协商组织的相互联系、制度的相互协调，形成相辅相成，互相联动的协商民主制度体系。

（三）丰富协商形式，促进协商成果转化

在我国的协商民主实践中，存在着丰富多样的民主形式，如政治协商制度、立法听证、民主恳谈会、居民论坛和乡村论坛等[6]（P156），但协商形式尚有完善的空间，如何将协商民主成果转化也是一个重要的课题。一是培养网络时代实践协商民主的新思路。把握政府官网、社交软件等新型网络平台，以此为纽带建立公民与政府之间的独特渠道，培养网络舆论意见领袖，建立自己的参政议政平台和网络话语空间。同时发挥好网络的监督功能，网民已经成为对政府、公众人物以及社会实践的监督主体，因此对公众诉求和利益相关的议题，需要通过网民的声音进行跟进，向相关的职能部门反映群众呼声，并建立长效的监督机制，使协商议题可以真正落到实处。二是注重政策制定过程中公共议题提出的合理性。政策的制定以及是否能被公众认可取决于议题的制定是否以公民的需求为切入点，值得肯定的是，我们党和政府制定政策的出发点都是为了解决社会中普遍存在的问题，但不可避免会有忽视公共需求的可能性，因此在议题和公共政策制定之前需要加强与不同阶层和不同群体之间的交流，尽可能地照顾到不同群体的利益诉求。三是保证协商的公开与督促落实。协商过程中如果遇到各方意见僵持不下，不能达到基本的统一可能导致协商失败。由于公民民主管理的程度和对协商的了解程度是协商是否有效的重要因素，应保证协商过程以及协商意见的公开透明，使公民有机会在协商的各个过程表达自己的观点。协商结果的成功转化还离不开各级党委、政府以及社会的监督，应在实践中及时地进行跟踪督办，促进协商成果的转化，使协商结果真正落到实处。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[3][美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉. 协商民主：论理性与政治[M].北京：中央编译出版社，2006.

[4]李  林. 我国宪法视角下的选举民主与协商民主[J].人大研究，2015，（11）.

[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[6]陈家刚， 俞可平. 协商民主与国家治理：中国深化改革的新路向[M].北京：中央编译出版社，2014.

责任编辑：王  篆