“村改居”社区治理的路径选择

姜兆刚 张丹

[摘  要]在城乡二元差异性发展背景下，随着乡村振兴战略的深入推进，“村改居”农村建设日益规范化、标准化。但是“村改居”社区一般是由多个村庄整合而成，因此在从“村”到“社区”的转换过程中，社区治理面临着多方面的压力和难题。本文通过研究山东省临沂市L街道及该街道管辖下的8个“村改居”社区建成至今的发展及治理等状况，从中发现其社区治理过程中存在许多问题，诸如基础设施建设不足、社区公共空间治理混乱、社区自治性差等，并结合现实情况分析问题产生的三个原因，最后从居民、社区、政府和社会四个方面提出相关的治理对策建议，以期破解当前“村改居”社区存在的社区治理难题，提升社区的治理效率与水平。

[关键词]村改居;社区治理;资源整合

[中图分类号]C26  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）04-0070-06

随着社会经济的发展与城乡二元结构失衡加剧，政府在农村社会治理上不断探索新模式。“村改居”是国家层面提出的针对农村的专项工程，目的主要是推进农村向社区转化，实现农村向城市的有效过渡，同时解决这一过程中出现的多重问题。根据不同的地域特征发展出不同类型的“村改居”社区，本文选取山东省临沂市L街道下辖社区中的8个农村社区为研究对象，从社区的发展过程中探究在实施“村改居”中面临的社区治理难题。

一、“村改居”社区概况

临沂市L街道位于临沂市市区正北部，是临沂城市整体规划发展的重要组成部分，该街道下辖2个城市社区、8个农村社区和20个行政村。就该街道管辖社区的类型而言，该街道下辖的10个社区均属于城市扩张型村改居社区。所谓城市扩张型村改居社区，是指因现有城市空间不断向外扩张，将原来的农村地区纳入城市范围，村庄的耕地和宅基地被征用而形成的社区[1]。L街道正是由于临沂城区整体规划变迁而发展起来的，以原有的镇行政区域改为街道，将农村纳入到新城区规划的范围内，与此同时开展农村向城市的过渡与转型。

L街道的2个城市社区成立时间最早，分别于2008年和2009年由5个行政村合并而成，发展相对成熟;8个农村社区自2013年逐步开展“撤村设居”工作。本文主要选取8个农村社区为研究对象，对“村改居”社区治理进行分析。L街道下辖的8个农村社区是一种过渡性的城市扩张型村改居社区，具有一定的特殊性，这种特殊性主要表现在它不是经济社会充分发展的产物，而是完全借助政府发展起来的村改居社区，在这一背景下，社区居民逐渐从纯粹的农民过渡到不再进行农业生产的农村户籍，其生产方式和经济来源发生了重大变化，但其户籍属性的改变进度较为缓慢。

目前，L街道的8个农村社区还处在过渡与发展阶段，虽然原生村民在社区中的生活已经步入正轨，但是仍然存在着诸多方面的矛盾与冲突;同时，由于社区设立的基础是行政村，因此在社区的治理过程中产生了一系列前所未有的问题。

二、“村改居”社区治理存在的问题

社区治理是一种集体选择过程，是政府、社区、企业、非营利组织、居民等之间的合作互动过程[2]。L街道办事处在社区治理方面做了一定的工作，但是其治理水平和能力还处于发展阶段，自8个农村社区2013年成立至今，虽然经过了六年的发展，但是在社区治理上仍然存在诸多问题。

（一）基礎设施建设不足

虽然8个农村社区的基础设施建设一直在不断完善，但是部分社区建设力度和范围仍然存在不足，具体表现在以下三方面：

1.社区内的基本生活设施不齐全。由于T社区和J社区建设的相对较晚，相关基础设施建设相对滞后，T社区仅有生活饮用水水房两处，整个社区的饮水压力较大，饮水房不能满足社区居民的用水需求;J社区内有超市两处，但皆为社区居民基于车库改造而成，超市空间和供应能力有限。

2.社区内的文娱设施有待发展。X社区目前仅有健身广场一处和一支由村民自发形成的秧歌队，健身广场的设施陈旧未能及时修缮，居民的日常文化生活较为单调。

3.就社区的安全建设而言，社区进出人口和车辆管理不严格，在一定程度上威胁社区的治安。社区各方面的基础设施建设不到位，无法保证社区居民的日常需求，不利于社区的转型尤其是生活方式转型和文化转型。此外，滞后的基础设施阻碍社区的经济发展，因为农村基础设施建设是农村社区经济发展的前提条件[2]。

（二）社区公共空间治理混乱

公共空间的有效利用率是衡量社区治理水平的标准之一，社区内的公共空间治理混乱主要体现在以下几方面：

1.私人占用公共车位问题严重。随着农村经济的发展，汽车的普及率不断增长，“村改居”的实施导致村民无法像以前一样将私家车停放在自家院内，而每栋住宅楼的车库数量有限，这就导致停车位供不应求的现象，公共停车位则有效缓解了住户的停车压力。社区的公共车位满足了居民的停车需求，但是缺乏对公共车位的有效管理，导致私人占用公共车位的问题比较严重。

就L街道的社区而言，G社区、Z社区以及X社区私人占用公共停车位的用途主要有晾晒农作物、晾晒衣服、放置杂物等。长期占用公共车位导致社区空间狭小且影响美观，私自扯绳晾晒衣物和放置杂物的居民比较普遍，既影响社区环境，而私自占用公共空间也会导致居民之间的矛盾冲突，居民的从众心理和攀比心理加重了这一问题出现的频率，同时使居民之间的邻里关系变得紧张。

2.社区内违搭违建现象缺乏有效治理。G社区、Q社区、Z社区及D社区内的违搭违建现象自2013年至今一直存在，且屡禁不止。居民在住宅楼下违搭违建的形式多样，诸如车棚、灶台、动物居所等，社区采取了一些行动，例如广播违搭违建现象、定期拆除清理等，但每次行动后的效果不明显，且问题呈周期性反复。社区对于该现象没有系统的治理措施，也没有形成有效的制约规范，单纯采取强制性措施并不能根除违搭违建现象的发生，无法从居民不良行为的根源进行治理。

3.公共卫生维护性差。尽管所有社区的居民楼下均放置垃圾桶，且有环卫车定时进行清理居民的日常生活垃圾，但是居民对于公共卫生的自助维护能力较差，这种情况在L街道下辖的8个农村社区内均有发生。一方面，道路的卫生清洁工作不到位，社区内的道路无人清理，路边的垃圾桶被破坏等现象加大了公共卫生的治理压力。此外，居民楼内的卫生无人管理，日常卫生维护则依靠居民的自觉;另一方面居民的公共卫生意识差，致使社区环境脏乱差的现象长期存在。

（三）社区自治性差、居民参与度低

社区自治建设是“村改居”社区面临的共同问题，L街道的8个农村社区在社区自治方面的问题主要表现为社区自治组织建设不足，社区居民的自治意识与参与度低。

1.社区内没有形成社区自治组织，无法为居民提供社区自治的途径和场所，同时一些居民缺乏自治积极性和主动性。由于年轻人更多的选择在城市中居住，所以社区居民多数为失地的中老年人，而该人群的特征是文化程度偏低、自治意识淡薄、自我组织和协调能力差，对相关社会政策和制度不了解，当出现问题时会选择寻求村委会的帮助，而很少考虑从自身现有资源角度出发去解决问题，主动性较差[3]。

2.社区居民的参与性低。一方面表现在其受制于城乡二元结构导致的信息不对称，农村社区相对存在滞后性，并且与上层政府之间缺乏有效的桥梁和沟通，这些问题导致居民对社区治理的相关意识不足，因此在参与社区治理方面的积极性不高。另一方面，居民的社区意识薄弱也不利于社区治理的有效开展，不利于社区治理过程中相关活动的深入开展。

（四）原有的管理方式与组织架构未打破

“村改居”社区大多数为多个行政村撤村并居而成，这在社区治理中就面临着多个行政村的整合、组织结构和管理方式的创新问题。Q社区是2013年由7个行政村整合而成，在合并之后的管理方式和组织架构没有被打破，存在一定的滞后性，与此情况类似的还有X社区、G社区、N社区等。

村改居之后很容易将原有在村中形成的组织架构和管理方式“照搬”过来，但这并不适合“村改居”社区的治理。再加上原有行政村各自不同的管理方式，导致社区得不到统一管理，社区治理的效果也是参差不齐，于是便在原有问题的基础上增添了社区内的社区治理二元化、不均衡问题。原有的管理方式与组织架构未打破，意味着“村改居”并未达到预期的目标——实现由“村”到“社區”的转变。社区只是实现了将村民聚集的目的，而并未从社区的角度进行管理创新，这就导致社区设立6年以来并未实现有效的突破。

除上述四个方面的问题之外，就横向角度而言，政治建设方面，社区居委会分工不科学，工作效率较低;经济建设方面，居民的耕地被征收后，缺乏就业信息和保障，社区在经济相关支持方面的作用没有得到发挥;文化建设方面，居民的文化生活单一，社区内组织的文化活动种类和次数较少，居民的文化生活大多数为居民自发组织;社会建设方面，社区内提倡移风易俗，但是没有为居民建设专门的婚丧场所;生态方面，社区内没有专人负责社区的绿化，社区道路的绿化带建设滞后。

三、“村改居”社区治理存在问题的原因

L街道的农村社区出现上述问题，不能简单归因于某一方面的原因（如缺乏资金支持），这些问题是诸多因素共同作用的结果，本文分析出的问题来源主要有以下三部分。

（一）农村“熟人社会”的延续与冲击

熟人社会是由个人交互关系（即熟人关系）通过网络化形式，基于社会成员共同的现实与心理利益，结合而成的具有以关系认同为现实表现的规范于道德框架中的稳定心理意识的结构共同体[4]。农村是典型的“熟人社会”，在由“村”向“社区”转变的过程中，熟人社会产生的框架约束和习惯也被延续到社区中，除了传统道德上的延续还有一些村民们潜移默化的行事风格也被延伸到社区。

从农村变社区的过程中，尤其是在社区治理的过程中，“熟人社会”受到冲击，开始向“半熟人社会”过渡，原有的行为方式受到冲击后，社区居民会以一种排斥的心理对待社区治理。自己生活了半辈子的状态被改变，“熟人社会”受到新环境的冲击，致使原有问题没有得到解决的同时又衍生出新的矛盾，居民和社区的关系变得紧张，社区治理的工作也难以继续。

（二）居民心理上未实现从“村”到“社区”的转变

“村改居”社区治理是一个长期不断变化的过程，在这一过程中居民的心理变化是社区治理成效的关键因素。农村社区之所以出现各种社区治理问题，很大程度上是因为居民的心理并没有从“村”转换到“社区”，心理上仍然是原有自然村的态度和想法，认为只是换了一个新的住处，而其他的仍然和在村子里一样，这种心理行为可以看作是居民没有做好从“村民”到“居民”的角色变化的准备。

这种心理上的“角色”变化让居民不适应，所以说社区治理从居民心理的角度考虑应该是一种“社区适应”。村民的心理出现状况，而社区在治理的过程中又忽略了居民心理的这一矛盾，演变出一种社会治理的阻力，最终导致一些社区问题层出不穷，得不到根治。居民心理上不接受现有的改变，他们会按照原有的行为方式生活，将原有的习惯继续延续，这势必加大了“村改居”社区治理的难度。

（三）社区治理主体单一、资源整合缺位

社区治理是一个系统的过程，需要多元化主体共同治理，在这一过程中需要来自诸多方面的资源链接，这就要求社区在进行村改居的过程中要整合资源，而L街道社区治理主体单一，资源整合也明显缺位。

“村改居”导致诸多方面发生改变，这不只是需要政府的支持，更需要来自居民、企业、社会等诸多方面的支持，农村社区在社区治理过程中主要是依靠政府的支持，忽略了其他主体的作用。居民层面，由于居民缺乏主动性和参与性，因此社区治理主体中居民是缺位的，在社区治理过程中居民应该是主体。此外，社区治理的问题制造者主要是居民，解决者也应主要依靠居民，即根源性解决问题，由于L街道的社区没有注重居民的主体性，因此一些问题反复出现，甚至愈演愈烈。

L街道的原行政村中有企业（水表仪器公司、养殖企业、文具企业等），在实现社区化之后，在社区治理中企业也是主体之一，企业在盈利的同时也肩负着社会责任，对于社区治理有责任有义务，而在社区治理中企业的作用和社会责任并没有得到充分发挥，企业和社区应该是一个互补的过程，在互补的过程中企业承担的是对社区治理的责任。

社会资源由人力资源、社会资本、社会组织等诸多种类构成，在“村改居”社区治理过程中整合社会资源是必要条件，将社区与社会进行有效连接的方式就是搭建社会资源这一桥梁。社会资源会帮助社区进行问题纾解，有效治理社区中存在的问题。村改居社区的问题从不同角度分析可以分为人才的欠缺、资金的欠缺、居民认同度低、组织的不完善等方面，这些问题可以借助社会资源实现有效解决，因此X社区的资源缺位问题是其中重要原因之一。

四、“村改居”社区治理的路径选择

缓解社区治理问题的路径依据不同角度可以分为不同的方向，本文主要从横向主体（居民、社区、政府和社会）四个角度出发，寻求有效的治理路径。

（一）促进居民心理上由“村”到“居”的转换

社区治理过程中注重居民自身潜能的发挥及居民的心理压力和变化，实现村民的心理转变，不只是让村民接受“村改居”的现实，还包括将自己原有的习惯与社区的新环境相融合，进而作出一定程度的改变，最终实现真正的社区化、现代化，达到乡村到城市的顺利过渡。

一方面依靠居民自身的主动调节与适应，但在这一转化过程中社区与政府给予相关层面的支持与倡导，如在社区内开展相关的宣讲、张贴海报等宣传标语、开展社区之间的互动与分享等，在日常中潜移默化地影响社区居民的心理状态;另一方面则需要发挥社区与政府有关部门力量，诸如社区自组织、社会团体及机构、企业等，非政府组织作用的发挥更能契合社区居民的日常与生活，在其心理转化的过程中往往能发挥更大的效果，这类组织与团体可以通过小组活动、游戏与互动等形式将社区居民自发的组织起来，解除社区居民在由“村”到“居”转化过程中的心理阻碍。

（二）推动社区自组织建设及治理主体多元化

社区自治组织的建设对维护基础设施建设、治理社区公共空间、提升居民社区参与度与社区事务的自治程度有着重要意义。因此，要积极推动社区自治组织的建设与发展，一方面要完善社区内各部门的设立与完善，并制定相应的规章制度加以约束;另一方面要鼓励居民积极参与社区自治组织建设，在社区治理过程中保证社区居民能够投入到社区的整体运作中，成为“村改居”社区的主动建设者实现居民的有效的自我管理。

推动社区自治组织建设包括制度建设、人员建设、文化建设等诸多方面，各方面互相补充、相辅相成，良好的制度建设为社区自治提供保障，合理的人员建设对社区自组织的发展起积极的促进作用，文化建设则为社区自组织发挥自身作用提供精神引领与支持。

在社区自组织建设的同时，注重社区治理主体的多元化，在自组织及政府有关部门的支持下，实现居民、自组织、社区、政府等主体的融合，协调社区治理的各环节，实现由“村”到“社区”的高质量转变。

（三）促进政府的政策导向与保障作用

“村改居”社区是政府宏观政策导向的产物，政府通过相关政策的完善和实施确保社区治理的顺利推进。一方面，政府的政策导向影响着社区治理的深度和广度，在政策的牵引下，社区治理工作有条不紊地展开;另一方面，宏观政策的出台和推进为社区治理提供了切实保障，保障着社区治理在宏观政策背景下良性发展。

具体而言，政府的政策导向与保障作用的发挥依赖于上下层级的双向沟通，这就要求在政府和居民之间搭建一个良好的桥梁，例如社会工作者的专业介入，社会工作者将政府的最新政策传达至社区居民，并保证居民充分吸收政策的利好;反之，在居民进行社区治理过程中发生问题，而社会工作者无法解决时，社会工作者将社区治理过程中的问题及专业倡导上报至政府，以便政府及时调整有关政策，进而更好地实现社区治理。

在“村改居”社区治理过程中，政府的介入弥补了个人、社区及其他力量的不足，同时为社区治理难题的解决提供了有效渠道和重要保障，而社会工作者的介入有效提升了居民与政府之间沟通的效率，进而增进“村改居”社区的有效治理。

（四）协调社会各方资源共同发力

资源的整合效率是“村改居”社区治理程度的一个重要衡量标准，这就要求社区治理应该调动来自居民、企业、社区和社会等各方面的优势和资源，并充分挖掘潜在的有利因素，辅助解决社区治理中各个对象的不同问题。

协调社会各方资源的途径有多种，以社区为主体可以分为主动寻求与被动接受。社区主动将自身的人力、资金等资源与外来的企业支持、组织支持及政府支持等融合，如社区与企业的合作共建、与社会组织的基地建设等。被动接受则主要是来自于外界力量的主动介入，最为直接的是政府的宏观推动与其他机构组织的主动合作，在这一种形式下的社区治理相对而言较为受限，无法发挥社区自身潜在的诸多优势。

在“村改居”社区治理过程中，资源整合的广度和深度是實现社区转变的重要基础，资源的整合不仅限于实际的资源支持，还包括构建完善的资源支持网络、建设完整的社会支持系统等多种形式，这些资源的整合可以将居民、社区、企业、社会和政府进行有机结合，共同促进社区治理的有效提升。

“村改居”治理过程是一个长期的过程，其中出现的问题是多种因素综合作用的结果，因此无法从单一角度出发解决社区治理中的难题。“村改居”社区治理突破了传统的农村治理，同时与城市社区治理有所区别。在社区治理过程中要充分考虑村变社区的前后变化，并考虑各村的不同情况和传统习俗，因地制宜的同时不断尝试探索实践新模式。“村改居”社区治理是一个不断深化的过程，在达致初步治理目标的同时开始转向更深一层的社区治理，最终实现“村改居”社区从农村到城市的过渡。

参考文献：

[1]吴莹.空间变革下的治理策略——“村改居”社区基层治理转型研究[J].社会学研究，2017，32（06）.

[2]闫文霞，郭瑞萍.就地城镇化指向下的农村社区基础设施建设[J].中国科技投资，2013，（26）.

[3]陈伟东，李雪萍.社区治理与公民社会的发育[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2003，（01）.

[4]赵斯桐.“村改居”社区治理的困境及出路[J].安徽农业科学，2016，44（20）.

[5]吕承文，高韩桔.转型期熟人社会视角下农村治理探究[J].河南工业大学学报（社会科学版），2017，13（03）.

责任编辑  杜福洲