环境公益诉讼原告主体资格问题研究

摘 要：十九大报告中我国社会主要矛盾的表述变化，突出表现了现阶段我国人民对美好生活环境的追求与期望。在经济、政治、文化因素的影响下，环境公益诉讼理念和相关制度成为我国环境治理与发展中热门的话题，引发了法律学者的激烈讨论与思考，是我国环境法重要的发展理念与制度。但是不可否认的是我国环境公益诉讼制度的实践处于幼生时期，存在着诸多空白，例如原告主体资格范围小、资格少、参与度低等问题。2015年《检察机关提起公益诉讼试点方案》正式公布，表明了在生态环境和资源保护领域，检察院将获得起诉资格，对破坏环境案件提起行政公益诉讼。环境公益诉讼原告主体资格选项中增加了检察院，诉讼主体又多了一步选择。本文主要通对案例和美国环境公益诉讼体制的评析，进一步探讨我国环境公益诉讼原告主体资格的扩大化的可行性路径。

关键词：环境公益诉讼;主体资格;路径

中图分类号：D925.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）05-0017-03

作者简介：赵海艇（1992-），男，汉族，河北保定人，河北大学政法学院，硕士研究生在读，经济法专业。

一、我国环境公益诉讼原告主体资格之法律规定

司法实践中，进入司法程序的必要路径之一便是原告主体资格。同时，诉的终极目标就是把法律事实抽象概括出法律评价的程序。法律的最终目的是社会福利。①诉讼作为解决、裁判社会冲突的权威性办法，实质是按照一定的程序，在当事人之间对法律正义的分配过程②，当公众的环境权益受到侵害时，却没有适格的原告能提起诉讼，司法的作用和价值将无从体现。2012年以来，《中华人民共和国诉讼法》、《环境保护法》等新修订法律对环境公益诉讼制度构建进行了新规定，特别是《环境保护法》新修订后对环境公益诉讼制度明文进行了阐述，有力缓解了环境公益诉讼起诉难、立案难问题，成为环境公益诉讼发展新节点。但是，就目前法律规定来看，能提起环境公益诉讼的主体很少，主要有法律规定的机关和有关组织两类。

（一）社会组织

新环保法颁布并实施以后，环境公益诉讼原告有了确切的规定：对破坏生态环境，污染环境等违法行为，在社区的市级人民政府民政部门登记且必须满足没有违法记录、在环境保护公益方面连续从事五年以上的社会组织具有向人民法院提起诉讼的主体资格，③在接收到符合条件的社会组织提起的环境公益诉讼后，人民法院应当立案并进行实体审理。最高人民法院于2015年制定并公布了司法解释④，该解释中第二条对社会组织种类进行了阐释，包括民办非企业单位、基金会、社会团体等，当然以上这些组织必须符合在相关部门登记以及无违法记录等条件。此外，法律还对社会组织的章程进行了补充限定，作为拥有环境公益诉讼起诉资格的社会组织，其宗旨不能以营利为目的或者掺杂私人利益，必须是带有环境保护等公益性质的特性，把维护社会公共利益作为组织存在的章程或者发展理念。根据社会统计，在全国范围内符合法律以及其他法规规定的具有起诉资格的社会组织才有七百余家，远低于社会需求。⑤在登记在册的七百余家具有环境公益起诉资格的社会组织中，仅仅有9家向法院提起过诉讼，且在案件的诉讼过程中，大多都会被质疑是否具有诉讼主体资格，也是案件的主要辩论焦点。此数据触目惊心，深究其主要原因还是社会组织没有资金与技术作为后续力量，孤军奋战，这对环境公益诉讼在我国的发展带来了很大的困扰，也给诸多环境污染行为带来很大的可乘之机。

北京自然之友联合福建绿家园诉谢知锦等毁林开发案件在南平中院审理，此案件的争议焦点在于自然之友是否具有相应的环境公益诉讼主体资格，而最终法院确认自然之友环境研究所符合法律规定，是适格的环境公益诉讼主体。此案件过后，自然之友截止到2017年2月份，已经在大气污染、土壤污染、水污染等各个领域提起环境公益诉讼，其中大部分案件已经被法院受理。2017年处，最高法公布了十大典型环境公益诉讼案件，其中腾格里沙漠案件明确了社会组织是否能成为环境公益诉讼的诉讼主体，最高法最终确定绿色发展基金会具有环境公益诉讼主体资格，此案件确立和细化了新环保法和司法解释的裁判规则，提高了可操作性。⑥

（二）法律规定的机关

1.检察机关。检察机关能否具有环境公益诉讼原告主体资格，在2015年之前一直处于理论争议中，支持的观点认为检察机关的权利属性是适合介入司法程序，以公力救济解决纠纷的权利⑦，同时也有利于保护环境正义，维护环境法律秩序⑧;反对的观点认为检察机关既是公诉者的角色，又是监督者的角色⑨，引起原被告双方身份不对等，直影响被告诉权、检察机关角色混乱等问题，直到检察院开展公益诉讼改革试点决定获得通過，试点工作启动后，检察机关正式进入环境公益领域。检察机关作为国家公权力机关，提起环境公益诉讼的方式有三种：直接起诉、支持起诉、督促起诉，第一种直接起诉的方式受到很大限制，只能在相关主体不能或者不愿意起诉时，损害了社会公共利益，并且得不到法律的维护与救济，检察机关才能介入该诉讼或者案件过程，接过提起诉讼的接力棒，提起公益诉讼。但是，虽然试点工作已经开始运行，但其中也存在着很多问题，比如危害行为的发现与收集证据等准备阶段，直接会导致检察机关工作繁重、周转不灵等矛盾，但是以我国目前严峻的环境污染形式来说，赋予检察机关环境公益诉讼的主体资格可以说是及时雨，使环境突出问题得到缓解，在环境问题越来越突出今天，环境侵权案件大量产生，而符合法律规定的社会组织相比之下很少，大量的环境破坏、污染环境的违法行为得不到有效的处理，而检察机关作为国家公权力机关，几乎在县区都有机构设置，这种优势为其作为环境公益诉讼的适格原告提供了便利条件。总之，以法律形式赋予检察机关环境公益诉权⑩，作用很大。

2.行政机关。此行政机关专门指的是具有环境管理、保护等职能的行政机关，这种种类的行政机关在环境保护方面积累了相关的经验以及具备相关技术条件，如果能具有环境原告主体资格，对环境案件的推动力、保护力起到的帮助作用十分可观。在法律规定方面，《中国海洋法》中规定了此类行政机关仅限于海洋管理方面的部门这类主体。最高法院意见中，对于环境污染损害赔偿案件，如果国家环境保护行政部门代表国家提起诉讼，人民法院要依法受理。此外还有许多地方法律法规、政策、文件等，也对环境行政机关时候能够提起环境公益诉讼进行了类似规定，如贵阳促进生态文明建设等条例。在法律实践方面，行政机关作为原告起诉的案件有很多，具有突出代表性的三农农牧、羊甫联合牧业案件○11，在本案件中，行政机关具有环境公益诉讼主体资格直接被法院予以认定，突破了理论的限制，最具有代表性。

在环境公益诉讼中，原告主体能否涵盖行政机关，赞同的观点认为，行政部门成为环境民事公益诉讼的主体是必要的○12，环境民事公益诉讼的专业性决定了环保行政机关最适合担任环境公益诉讼的原告○13，行政机关有能力也有技术弥补社会组织的不足;反对的观点认为，行政机关是政府的一部分，具有行政权，如果将环境公益诉权赋予环保行政机关，会使其兼有行政和司法的属性，导致权力配置不平衡、原被告地位不平等等一系列问题，当然，环境行政机关与检察司法机关是否能同时具有环境诉讼主体资格，会不会造成主体资格混乱、起诉标准差异等问题，也是需要做细致的规定。

二、美国公益诉讼主体资格

美国对提起公益诉讼的相关法律规定与我国存在明显差异。在美国，提起公益诉讼的方式主要有以下三种，分别是classactions，attorneygeneralclaims和citizensuits，在这三种诉讼方式中，citizensuits，指公民诉讼，只要公民符合相关起诉条件，就可以对排污者起诉，并要求其立即停止排污行为，赔偿损失，公开道歉等，此种方式主体扩展到包括公民在内的“任何人”，以应对美国相关政府不管不问，确保政府以积极的态度管制环境污染。公民诉讼理论首先由密歇根法学院的JosephSaxs教授倡导宣传，其次规定在1970年的颁布的清洁水法《CleanAirAct》中，随后美国在环境保护方面颁布了二十多部重要的法令法规，其中确定公民诉讼的条款就达到了22部之多，这些法律中多数都规定了原告主体包括公司、职员、政府机关、官员等，涵盖的范围可谓是极为广阔，很大程度上体现出了美国公民对环境破坏政府不作为时的个人救济。70年代之前，在公益诉讼方面，法律权利说一直站主流地位，该学说规定只有原告的权利受到侵害或者将要受到侵害时才能提起诉讼，直到美国1972年出台的《清洁水法》，对公民诉讼中公民进行了限制，指出公民指的是其利益受到环境破坏的影响或可能受到环境破坏的影响的人，也就是只有受到环境破坏影响的人才具有起诉的资格，深究其原因，主要是因为美国司法界的一著名案例塞拉俱乐部诉莫顿案○14，此案件美国最高联邦法院认为原告并没有因为被告的行为而受到利益的损害，此处利益的损害包括多种方面，比如精神、舒适度、美观等，是确实存在的损害，而不是想象当中的损害，原告仅仅为了公共利益而起诉，并不能证明自己受到了利益损害而败诉。

classactions，与我国民事诉讼法中的代表人诉讼制度有些相似，由一个或多个成员代表全体成员进行诉讼。集体诉讼在美国各州以及世界各国都有相似规定，在此不再论述。

Attorneygeneralclaims，在我国翻译为总检察长诉讼，是美国特色的一种诉讼制度。美国各州都设有总检察长这一职位，主要为政府提供法律意见，代表政府出席法庭等，同时也可以提起公益诉讼。在此不得不提的是，公民诉讼的另一个称谓私人总检察长，从名字上可以看出，两者是相反的，其也可以反映出公民诉讼另一功能，预防政府不作为。

美国作为环境法最为严格与完善的国家之一，其公益诉讼原告主体资格总体来处于扩大的趋势，原告与损害结果之间的利害关系也在逐渐放宽。我国与其相比，对主体资格的限制可谓是十分严谨，这也是我国环境公益发展的掣肘之一。

三、环境公益诉讼原告主体资格扩大化路径分析

在美国公益诉讼制度中。原告主体资格十分宽松，公民个人、环保组织和国家机关在环境公益诉讼中享有主体资格已经成为环境公益诉讼制度发展的主流方向，我国环境公益诉讼原告主体资格制度虽然近几年在理论和实践方面取得了一些发展，但与美国相比，无论是在理论还是在制度实践方面，仍然有很大的距离，存在着诸多缺陷，同时这些缺陷也成为了公益诉讼的发展的掣肘，拖累了環境保护的进度。我国在环境公益诉讼原告主体资格方面存在以下缺陷：（1）、在提起环境公益诉讼程序方面，对社会组织的限制过于苛刻，严重束缚了社会组织在环境公益方面的脚步;（2）、对法律规定的机关规定模棱两可，概念模糊不清，实施效果不理想;（3）、公民个人不能提起环境公益诉讼，不具备资格。解决以上问题，需要从以下几个角度进行分析：

（一）对环保组织提起公益诉讼的法律限制应逐渐放宽。目前我国虽然有700多家环保组织符合目前规定的起诉资格，但是活跃在环境公益诉讼舞台的也只有几家，而且我国每年发生的环境污染、破坏等违法行为种类众多，相比之下符合法律起诉条件的环保组织数量则远远不足。同时，资金不足、技术落后等困难也成为环保组织发展制肘○15。在环保机构提起的环境公益诉讼案列中，因为原告主体资格的不符合法律规定的硬性条件，而被驳回起诉的案例有很多。比如腾格里沙漠污染案虽然胜诉，但在原告主体资格问题的认定上可谓是困难重重，经过一审二审再审，才最终确定绿发会的原告主体资格。放宽社会机构提起环境公益诉讼的法律限制条件，鼓励社会组织参与公益诉讼，比如可以适当降低环保组织必须从事环保工作5年的条件，改成3年或者3年以下;同时也可以放宽环保组织的注册标准等，降低环保组织成立的难度，给予环保组织予以鼓励。当然，在标准放宽的同时，对有可能出现的滥诉现象，可以设定起诉前置程序，比如通报同级环保行政机关在一定期限内履行职责处理等。

（二）完善检察机关提起公益诉讼制度以及相关程序。检察机关的职责内涵包括监督行政机关○16，作为监督者，当然可以扮演公益诉讼人的角色，以公益诉讼原告的视角直接参与到环境保护工作中来。虽然很多人支持赋予检察机关环境公益诉讼的原告主体资格，使国家公权力以公益的方式平等的参与到诉讼中，○17但是，检察机关提起环境公益诉讼的立法规定方面欠缺很多，法律依据、主体地位、举证责任、诉讼程序、受案范围等应尽快完善。

（三）在环境公益诉讼中，赋予公民个人环境公益原告主体资格，激发个人参与公益诉讼的热情。关于是否赋予公民个人提起环境公益诉讼主体资格，不支持引用经济学中的搭便车理论○18来反对这项观点，其大意为大多数公民不会耗费自己的资源投入公益诉讼。环境作为公共产品的一部分，每位公民都有维护的义务，同时公民个人作为公共利益的享受者和捍卫者，应当享有民事公益诉权，公民应当享有环境公益诉讼主体资格。理由如下：一，从公民提起公益诉讼已经成为潮流，逐渐在各国予以确定，产生的实践法律效果也证实了其可行性;二，公民作为社会中最为广大的一部分，对环境变化最为敏感，同时在环境破坏侵权案件里也是受损害最深的受害者，赋予公民原告主体资格，是公平正义的需要，也是公民参与国家管理的一种方式;同时，公民亲自参与环境公益诉讼，之后形成的诉讼激发力与抵抗力在强度上远远超过了公益性社会组织和检察机关，其具有较强的原生性○19。个人为环境公益起诉，需要其具有奉献自身资源的精神、使命感、责任感，在建设生态文明社会的进程中，民众的参与与支持是不可忽视的一种力量，公民提起环境公益诉讼作为公众参与的一部分，必然对我国环境公益的良性发展带来新的促进力量。

[ 注 释 ]

①[美]本杰明·卡多佐.司法过程的性质[M].苏力译商务印书馆，1998.39.

②谢伟.环境公益诉权研究[M].中国政法大学出版社，2016.1.

③《环境保护法》第五十八条.

④《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》.

⑤邢世伟.最高法：700余家社会组织可提环境公益诉讼[N].新京报，2015-01-07.

⑥《中国审判》，2017（10）.

⑦劉年夫，李挚萍.正义与平衡-环境公益诉讼的深度探索[M].广州：中山大学出版社，2011.

⑧陈阳.检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制[M].济南：山东人民出版社，2009.

⑨敖双红.公益诉讼概念辨析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2007（2）.

⑩谢伟.环境公益诉权研究[M].中国政法大学出版社，2016.1.

○11中国环境修复网.昆明三农农牧有限公司等环境污染侵权案，2013-1-6.[EB/OL]http： // www. hjxf. net/ 2013/0106/ 10588. html，2017年12月31日最后访问.

○12李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择[J].河北法学，2010（1）.

○13吴勇.环境民事公诉适格原告的实践考察与立法选择[J].法治研究，2013（3）.

○14严厚福.塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案的判决[J].世界环境，2006（6）：28-33.

○15蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009（9）.

○16徐敬文，毛燕.论检察机关提起公益诉讼[J].中南大学学报（社会科学版），2008（6）：782.

○17齐树洁.环境公益诉讼原告资格的扩张[J].法学论坛，2007（3）：51.

○18搭便车理论：该理论最早由美国经济学家曼柯奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑：公共利益和团体理论》一书中提出.

○19宁利昂.提起公益诉讼的主体——本土可行性分析[J].政治与法律，2012（4）：101.