基层社会治理的路径选择

姚世明

[摘  要]辽宁在新时代全面振兴中，必然面临着全面深化改革的阵痛、历史遗留问题的长痛、新时期社会矛盾的绞痛。社会稳定是新时代辽宁全面振兴的基本前提，也是全面振兴的题中之义。社会稳定的基石在基层，创新基层社会治理、加强基层基础建设，是事关新时代辽宁振兴的全局性大事。辽宁基层社会治理必须坚持“六位一体”的治理理念，即系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、数据治理和文化治理，通过“六位一体”实现“四个结合”，即自治、法治与德治相结合、刚性治理与柔性治理相结合、网上治理与网下治理相结合、事前治理与事后治理相结合。

[关键词]基层社会治理;共建共治共享;基层党建;社会治安共同体;文化共同体

[中图分类号]D63  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）03-0026-05

党的十九大报告指出：加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

社会稳定是新时代辽宁振兴的基本前提。辽宁在新时代全面振兴中，必然面临着全面深化改革的镇痛、历史遗留问题的长痛、新时期社会矛盾的绞痛。社会稳定的基石在基层，创新基层社会治理、加强基层基础建设，是事关新时代辽宁振兴的全局性大事。

一、基层社会治理的时代回应

1.国家治理能力和治理水平现代化的重要载体。治理理论的兴起，绝非人为制造的一套新口号，而是各国政府对政治、经济以及意识形态变化所作出的理论和实践上的回应。治理有四大特征：一是，治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程;二是，治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础;三是，治理同时涉及公、私部门;四是，治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。[1]

基层社会治理是国家治理的重要组成部分。加强基层社会治理，寓治理于服务，完善基层社会治理格局，提高基层社会治理能力和治理水平，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，这是国家治理能力和治理水平现代化的必然要求和重要标志。

2.共建共治共享的社会治理格局的现实需要。习近平总书记在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表时强调，要“坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路”“不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安”。党的十九大报告中进一步强调，要“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”。2019年1月13日起施行的《中国共产党政法工作条例》明确规定坚持走中国特色社会主义社会治理之路，推动形成共建共治共享的社会治理格局。

从“社会管理”到“社会治理”，从“加快构建共建共享的社会治理体制”到“打造共建共治共享的社会治理格局”，是中国特色社会主义进入新时代的客观要求，是解决我国新时代的社会主要矛盾的现实需求，是广大人民群众获得感、幸福感、安全感的内在渴求。

3.新时代“枫桥经验”的实践转换。2013年10月11日，纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示强调，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

2018年11月12日，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会召开，习近平总书记关于坚持创新发展“枫桥经验”的新理念新思想新战略，是推进基层社会治理现代化的根本遵循，引领创造了经济持续健康发展、社会大局持续安全稳定“两个奇迹”，充分表明了以“枫桥经验”为重要内容的中国特色社会主义社会治理体系具有独特优势。

新时代“枫桥经验”在辽宁基层社会治理中的运用，还必须适应辽宁社会的新情况，避免“水土不服”。一是要主动适应新时代辽宁振兴的大局，把振兴过程中产生的新矛盾化解在基层;二是要主动适应辽宁作为老工业基地的“顽疾”，把老工业基地历史遗留问题带来的不稳定因素化解在基层;三是要主动适应辽宁地域文化的差异性，把因乡土特色、融合特性、豪放特质的地域文化差异而造成的社会矛盾化解在基层。

4.新时代辽宁振兴的迫切之举。《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于加快构建开放新格局以全面开放引领全面振兴的意见》中指出，今后五年是辽宁经济社会平稳健康发展的“动能再造期”，是缩小发展差距、跟上全国步伐、实现长远发展的“基础再建期”，是加快推动质量变革、效率变革、动力变革的“优势再创期”。辽宁进入全面深化改革爬坡过坎、滚石上山的关键时期，任何一项改革都是既得利益的再分配，改革必然伴随着历史性的镇痛。辽宁社会主要矛盾发生了历史性变化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等需求日益增强，对社会治理，特别是基层社会治理提出了全新的要求。

二、基层社会治理的理念重塑

2018年11月12日，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会上提出，要从增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的高度，把加强党的领导作为贯穿基层社会治理的主线，健全基层社会治理体制，努力形成共建共治共享的现代社会治理新格局。要坚持以人民为中心，创造性地贯彻落实好党的群众路线，更好地了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心。要以自治为基础、法治为保障、德治为先导，加强智能化建设，推动“枫桥经验”向城鎮社区治理延伸，筑牢社会和谐稳定的根基。

1.系统治理，坚持自治、法治与德治相结合。党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是首次在党的重要报告中将自治、法治、德治相结合应用到乡村治理体系之中，同时也适用于中国基层社会治理模式。

自治、法治与德治是基层社会治理的“三驾马车”，自治是基层社会治理的主要形式，法治是基层社会治理的根本遵循，德治是基层社会治理的内在驱动，必须坚持自治、法治与德治相结合，“三驾马车”必须并驾齐驱，实现系统治理。

2.依法治理，坚持用法治思维与法治方式解决基层问题。费孝通先生在《乡土中国》中说，“法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还得靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是‘人依法而治，并非没有人的因素。”

依法治理，强调的就是基层社会治理的主体必须依法而治，树立法治思维，坚持用法治的方式方法解决基层问题和群众问题。

3.综合治理，坚持“政社互动”“三社联动”。基层社会治理应当是一个多元主体参与、多项制度并举、多种利益制衡的综合性系统工程。一是要处理好政府与社会的关系，坚持“政社互动”，即各级政府部门与基层群众自治组织和社会组织之间，通过“衔接互动”理顺社会管理职能、调整社会治理结构、改进社会治理方式，通过“行政权力限制事项清单”和“自治组织依法履职事项清单”的权力清单制度，充分发挥政府和社会组织在基层社会治理运行中的作用，提升基层社会治理效能。二是要发挥好社会组织的作用，坚持“三社联动”，即以社区建设、社会组织培育和社会工作人才队伍建设为“三大着力点”，通过三者之间的联动，形成社区、社会组织和专业社工之间资源共享、优势互补、相互促进的良好局面。

4.源头治理，坚持矛盾纠纷多元化解。源头治理，强调的是治理工作的前置性，提升预防、化解社会矛盾的水平。要变事后处置为事前预防，变治标管理为治本管理。要把源头治理、动态管控、应急处置结合起来，完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，掌握预防化解社会矛盾的主动权。要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，确保任何一项改革都要于法有据、于民有利。新时代辽宁振兴，不可避免的因改革而引发社会矛盾，新时代的社会矛盾呈现触点多、敏感性强、对抗性大的特点，要创新和完善基层社会治理的各种机制，矛盾抓早抓小，达到在改革发展中解决矛盾，促进经济社会发展，实现社会的和谐稳定。

5.数据治理，坚持数据治理的手段创新。要运用大数据提升国家治理现代化水平，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。要充分利用大数据平台，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力。要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力。

大数据战略已经上升为国家战略，基层社会治理必须坚持数据治理，善于运用大数据思维，积极创新大数据的运用，让数据为社会治理精准化保驾护航。

6.文化治理，坚持基层社会治理文化的传承。在庆祝中国共产党成立95周年大会上，习近平总书记指出，“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信”。文化治理，强调的是以文化人，立德树人，以健康的社会治理文化提升社会治理现代化水平。

如果说法治治理是刚性治理，文化治理则是柔性治理，必须坚持刚柔并济、以柔化刚。坚持文化治理，一方面要坚持基层社会治理的优秀传统文化的传承，加强中华优秀传统文化中的社会公德文化、社会风尚文化建设;另一方面要关注辽宁的地域文化在基层社会治理中的特殊作用，以文化共同体培育社会共同体，优化基层社会治理。

传统基层社会治理文化主要有乡亭里制、乡绅治理、乡规民约、社会治理、以礼求和等。当前我们在基层社会治理中正面临着很多新的情况，需要汲取传统基层社会治理的思想与智慧，需要秉持以礼求和的理念，重塑乡规民约的权威，重构新型社会共同体，以此提升基层社会治理能力与水平，实现传统基层社会治理文化的现代转型。[2]

三、基层社会治理的路径选择

1.谋全局，用系统思维克服路径依赖。顶层设计是基层社会治理的路线。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差凸显了治国方略的转型和管理理念的更新。基层社会治理，必须做好“顶层设计”，克服路径依赖，解决“头痛医头、脚痛医脚”的问题，要用全局的思维、系统的思维，从解决“点”上的问题转化为解决体制机制的问题，全面统筹地推进基层社会治理。

建议制定我省《关于创新社会治理全面加强基层基础建设的意见》，统筹规划我省基层社会治理的全局工作，明确指导思想、工作目标、责任主体、体制机制、工作路径及保障措施。

2.建机制，延伸党建工作触角。加强基层党建工作是基层社会治理的红线。思想是行动的先导。准确把握党的领导与基层社会治理的关系，是坚持创新社会治理正确方向的前提。坚持党的领导是中国特色社会主义社会治理体系的最大特征和最大优势。必须坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿基层社会治理的一条红线，以改革创新精神探索通过加强基层党的建设引领基层社会治理的路径。

3.强载体，促进社会治安共同体建设。社会治安共同体建设是基层社会治理的主线。我国当前的基层社会治理体制改革创新面临的主要挑战就是公众参与不足，公众的参与意愿、参与能力、参与渠道三方面都有不足。因此，基层社会治理的现代化必须以构建党委、政府、社会团体和公众等多元主体的社会治安共同体为前提，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的多元共建共治共享的社会治理格局。

社会治安共同体不是几方主体的简单叠加，而是强调党委、政府、社会团体和公众相互融合、相互配合、相互认知、相互认同。建立以政府行政管理为主导与社区公共管理为主体相整合的基层社会治理网络，要摈弃传统的“大政府，小社会”，创造由“政府—社区治理市场—社区治理自治組织”共同组成的具有互补作用的基层社会治理体系以及以此体系为实质的“小政府，大社会”，将基层社会治理寓于社区服务之中;实现警务活动进社区、司法服务进社区，社区公众治理治安的“政府—社区”互动、互补机制，既提高政府行政效率和社区治理效益，又融洽政府与社区公众的关系。

4.创手段，推进社会治理精准发力。创新社会矛盾多元化解机制是基层社会治理的生命线。犯罪学研究专家路易丝·谢利编写的《犯罪与现代化——工业化与城市化对犯罪的影响》一书深刻的揭示了现代化进程中城市与犯罪的关系。工业化和城市化加速发展阶段，犯罪率急剧增长，这主要由文化冲突、人际关系疏离、贫富悬殊、外来人口和犯罪机会的增多引起。[3]

辽宁在老工业基地的转型和现代化进程中，也必然要面临着矛盾冲突。新时代辽宁振兴面对的主要社会矛盾有：国企改革引发的社会矛盾;征地拆迁补偿安置等引发的社会矛盾;涉众型犯罪等刑事犯罪引发的社会矛盾;经济发展带来的不稳定因素引发的社会矛盾;机构改革带来的不稳定因素引发的社会矛盾;人民群众之间因个人私利引发的矛盾。矛盾的多样性决定了必须积极探索多元化的矛盾纠纷化解机制。

矛盾多元化解机制的逻辑起点和落脚点都在服务保障稳定、改革、发展大局，“枫桥经验”给了我们基层社会治理的样本，其中化解社会矛盾的主要做法是建立完善矛盾联调、治安联防、事件联处、问题联治、平安联创“五联”工作机制。[4]创新社会矛盾多元化解机制，应当在以下几方面下功夫：一是在完善人民调解上下功夫，坚持调解优先，充分发挥人民调解的基础性、先导性作用;二是在源头治理上下功夫，注重治理工作前置，深化矛盾的预警机制、排查机制和研判机制，强调源头干预与治理;三是在创新工作方法上下功夫，善于运用群众思维，积极发挥政府、社会组织和第三方的力量，夯实基层基础，打通与群众的“最后一公里”，坚持矛盾不上交，不断提高工作实效;四是在培育专门的矛盾纠纷化解人才队伍上下功夫，提升矛盾纠纷化解专业化的发展水平。

5.搭平台，建设智慧社区。提高社区智能化建设水平是基层社会治理的安全防线。大数据在基层社会治理中的运用，主要就是通过智慧社区建设，实现基层社会治理的管理平台化、社区可视化、服务智能化、治理精准化。智慧社区不仅仅是一个改善基层社区信息化水平的工程项目，而是运用信息化技术创新基层社会治理模式与未来城市社区发展相融合的过程。[5]

建设智慧社区，提高基层社会治理水平，要抓好以下几方面工作：一是加快社区网格化建设，借助电子地图、卫星定位、人脸识别等现代电子信息技术手段，将社区的人、事、物等基本要素全部纳入到网格中进行管理，实现精细化管理;二是加快社区智慧政务平台建设，整合优化各种行政管理和公共服务资源，实现政务服务的网络化;三是加快网络平台建设，实现社区警情通报平台、社区信息研判平台和社区组织沟通平台的资源共享和优势互补，服务智慧社区建设。

6.育文化，植根辽宁本土建文化共同体。文化共同体建设是基层社会治理的高线。一个国家、一个民族的强盛，总是以文化兴盛为支撑的，中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义文化，源自于中华民族五千多年文明历史所孕育的中华优秀传统文化，熔铸于党领导人民在革命、建设、改革中创造的革命文化和社会主义先进文化，植根于中国特色社会主义伟大实践。”

辽宁是文化大省，文化积淀深厚，呈现出多民族性、多元化、多层次性的地域特征，既有史前文化、清前文化等优秀传统文化，也有抗战文化等革命文化，同时也饱含了工业文化等历史文化以及以满族融合为特色的多民族融合文化。

新时代辽宁精神是辽宁文化的现实载体。新时代辽宁精神是辽宁人民在对自身历史体验和现实状况的反思中沉淀出的根本精神追求，以此为载体塑造出表征文化血脉与时代镜像的地域精神，体现了辽宁历史、辽宁意志、辽宁思维、辽宁风范的精、气、神。[6]

新时代辽宁的基层社会治理必须以新时代辽宁精神为指引，弘扬“长子情怀”，落实“忠诚担当”，践行“创新实干”，堅持“奋斗自强”，凝聚基层社会治理的文化共识，打造文化共同体，用文化汇聚力量、用文化化解矛盾、用文化引领“自治”，用文化凝聚民心。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：270-271.

[2]杨建华.传统基层社会治理文化的现代转型[J].中国特色社会主义研究，2015，（5）.

[3]路易丝·谢利.犯罪与现代化——工业化与城市化对犯罪的影响[M]，北京：北京群众出版社，1986.

[4]汪世荣.提升基层社会治理能力的“枫桥经验”实证研究[J].法律适用，2018，（17）.

[5]徐宏炜.智慧社区建设背景下的基层社会治理研究——以江苏路街道为例[D].上海交通大学硕士论文.

[6]秦浩.新时代辽宁精神的价值考量[N].辽宁日报，2018-7-26（005）.

责任编辑  宋桂祝